基層黨建從治理向元治理的功能提升及其機制協調

[摘 要]新時代基層社會整合、黨的建設現代化、政府公共服務、基層社會穩定等時代需求，都呼喚黨的基層組織不僅參與協商治理，而且成為基層社會元治理主體，在協商治理中發揮主導作用。當前基層黨組織通過自身的開放式建設協調基層治理主體、規范治理內容、拓展治理途徑、強化治理目標，已較好地發揮了治理和元治理功能，但還存在著黨建目標不夠聚焦、組織體系碎片化、運行機制缺乏長效性、對技術賦能把握不夠等問題，影響元治理機制的運行實效。提升基層黨建治理功能，需要以元治理為目標實現基層黨建的深刻轉型，建設包容社會治理工作體系的基層黨建工作體系，實現元治理與協商治理的機制性協調，依托技術治理途徑助推現代化黨建體系，以進一步實現基層黨建從治理向元治理的功能提升。

[關鍵詞]基層黨建;治理;元治理;功能提升;機制協調

[中圖分類號]D26????? [文獻標識]A????? [文章編號] 1672-1071（2022）01-0027-09

黨的十九屆四中全會提出要將中國特色社會主義的制度優勢轉化為治理效能。政黨制度是現代民主政治的重要實現形式，是國家政治制度的重要組成部分。政黨制度建設的一個重要方面，是執政黨自身的建設和完善。習近平總書記強調，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。黨的基層組織作為中國基層政治制度的核心，其自身建設在基層社會中產生怎樣的影響、發揮怎樣的治理效能，對新時代黨的建設現代化具有重要意義。

治理概念的核心是打破一元管理，強調主體的多元性、運行的合作性、目的的公共性等。改革開放以來，中國基層社會組織不斷生長，相繼打破了政府一元主體、政府和市場二元主體的社會治理格局，形成了“政黨、政府、社會、公眾四位一體”[1]的協商治理體系;全球化和網絡社會的成熟等因素則不斷擴大著社會治理的范疇，新技術革命又不斷創新著治理手段，提高著治理效率。日趨復雜的社會治理，不僅呼喚更為有力的治理主體、更為科學的治理體系，而且還需要對治理體系本身進行不斷的調整，“治理是一個極為復雜的過程，需要對治理進行治理，即元治理”[2]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系，完善基層民主協商制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[3]，并提出了“黨組織領導、村（居）委會主導、人民群眾為主體的基層社會治理框架”[3]，基層黨組織逐漸成為多元治理體系的核心，不僅承擔具體的治理任務，而且發揮著元治理的功能。

基層黨組織是指“企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織和其他基層單位設立的黨的委員會、總支部委員會、支部委員會”[4]，新時代政黨建設對基層社會治理的推進是多方面的，其基本機制是基層黨組織建設隨著基層社會治理需求的不斷變化而持續創新，以整合治理結構、優化治理隊伍、統一治理目標、提升治理效能，基本實現了由治理主體向元治理主體的角色提升。如優化建設適應社會發展的黨的基層組織體系，以覆蓋新的社會領域;帶動基層政府工作作風建設以促進國家公共服務制度的基層實現，建設基層社會政治共同體，實現多元主體的協商治理;傳播黨的意識形態和社會主流價值，培養公民對國家治理的認同等，使基層黨建創新推動下的基層治理呈現出明顯的中國特色，即 “以黨組織為主導的多元治理結構;條塊結合的治理格局;穩定壓倒一切的核心價值;法治和人治同時起重要作用的治理方式”[5]。

一、 基層黨建從治理向元治理功能提升的現實需求

西方政黨理論認為，政黨建設中的“國家認同塑造、國家機器（官僚制）及能力建設、精英選拔與政治吸納等均為政黨建設影響國家建設的重要維度”[6]，必然對社會治理產生重要影響。尤其在建設現代化國家的進程中，“強政黨所具有的中心化、穩定化、一致化、組織復雜”[7]等特征，“使得政策具有長期性，進而為公眾提供更多公共物品，并減少掠奪性政策，進行更有效率的改革，以對經濟發展產生積極影響”[7]。

中國共產黨的國家治理理論，以馬克思主義國家理論為基礎，“本質上既是政治統治之‘治’與政治管理之‘理’的有機結合，也是政治管理之‘治’與‘理’的有機結合”[8]，有著鮮明的社會主義性質。其“國家治理”與“社會治理”的邏輯關系統一于黨領導的人民當家作主的社會主義國家制度;黨領導下的國家治理，是以社會治理為重要內容的全社會參與的協商治理。隨著現代化建設的深入，基層黨組織順應時代的需求，從基層社會協商治理體系的主體之一，成長為元治理主體，并在適應這一角色的同時，實現著自我建設和自我完善，又促進元治理功能的進一步發揮。

（一） 基層社會整合需要黨組織作為綜合治理主體

“人類社會的發展進步體現為社會分化與社會整合矛盾運動的過程”[6]，“社會整合是社會良性運行與協調發展的基本要求”[7]。當原有的社會結構不能適應時代需求，就會有新的社會成分分化出來，并隨著社會運行被整合進新的社會體系中。改革開放和市場經濟帶來社會的流動，使計劃經濟時代傳統的以行政權力為中心的治理模式迅速瓦解，條塊化的網格治理模式在基層應運而生;但網格治理又加重了基層社會的碎片化，使國家在集中力量辦大事的情況下難以統一號令、集中資源等，基層社會亟待整合。然而社會整合不僅是治理結構的行政性調整，而且還需要對多元價值觀等意識形態進行整合，需要治理主體不僅具有行政功能，而且擁有意識形態治理能力，對多元協商治理背景下的基層社會進行結構、利益、目標等全方位整合，以應對更為復雜的公共危機，建設更加穩定的社會意識形態。“連接政府與社會的執政黨是現代國家主導性的社會整合機構”[9]272，中國共產黨作為有社會威望的執政黨，在不斷自我革命的過程中建設了龐大的組織機構、吸收了九千五百多萬的成員、擁有了巨大的意識形態動員能力，其社會整合功能滲入基層社會的每個角落，成為全社會期待的綜合治理主體。

（二） 黨的建設現代化需要開放性的基層組織體系承載支撐

執政黨的建設現代化是中國全面現代化的重要組成部分。但新時代“對黨建的戰略把握不能僅僅停留于對黨建的重視本身，其關鍵在于能夠將黨的建設與國家、社會建設發展的戰略需求緊密結合”[10]。十八大以來黨的建設一直圍繞著國家的現代化建設：以黨內的群眾路線教育重獲基層群眾的信任，提升基層政府的社會公信力;通過反腐和作風建設的自我革命引領政府工作作風的轉變，實現國家為人民服務的職能;通過黨內法規建設提升現代化治黨水平，引領依法治國和政府的依法行政;通過加強黨的基層組織力建設強化基層黨組織的社會治理能力，提升基層社會的現代化治理水平等。在黨的建設現代化引領國家現代化建設的頂層設計中，基層黨組織也必須跳出為黨建而黨建的窠臼，通過參與和引領基層治理，讓黨建平臺逐漸開放，強化人民群眾對黨組織的監督，以促進黨的建設民主化、制度化，并通過引領社會治理體制和機制的建設，實現自身組織結構的科學化，使基層黨建進一步邁向現代化。

（三） 國家的治理意志需要依托黨組織向多元社會傳輸

協商治理的過程也是多元主體的治理意志和利益的博弈過程。國家與人民的利益一致性，體現在其終極目標的一致性上;但在實現終極利益的過程中，不同社會群體的利益博弈無時不在，如基層政府在抽離基層治理權力中心之后，雖然執行著國家的治理意志，但僅作為協商治理主體之一，在協商的利益博弈過程中無法保證國家治理意圖順利實現。而基層政府中的黨組織本著與人民共同利益的原則，可以依托區域黨的組織體系向社會組織和群眾宣傳國家制度及其執行，使國家治理在基層社會得以更大程度實施，尤其是在公共事務的矛盾協商中獲得支持。在協商治理過程中，基層黨組織不是作為一個至高的權力機構來處理矛盾、劃分利益，而是作為群眾利益的維護者，依靠自身體制、機制建設，將政府、社會組織、群眾聯系起來，形成利益協調機制，將國家政策、政府行政統一在人民利益的目標中，使基層政府更為順利地落實國家的公共政策，也強化了群眾的國家認同。

（四） 基層社會的德治需求離不開作為德治主體的黨組織

中國的公民社會在現代化建設過程中不斷成長，但比之國家現代化進程的需求，還有一定距離，如群眾對于社會治理的認識僅僅停留在對個人權益的保障上，因此對于公共服務的關切易出現兩個極端：即在與己利益無關的公共場域表現出高尚道德和道德批判，而在關乎自身利益的公共場域則強調個人利益而忽視社會公平等，以道德建設為重點的社會意識形態治理成為元治理的重要任務。但由于“正者為政”的傳統政治文化仍然存在，相對于制度性治理，基層群眾更習慣于德治和人治，基層治理中說服教育比制度性規范更具有效性，長官承諾比法律保障更具安全感;黨組織的思想工作比政府的行政性治理更具權威性。因此，德治成為社會意識形態治理的重要手段，基層黨員干部個人的道德先進性成為重要的治理資源，基層黨組織的思想建設、作風建設、先進性教育都成為德治資源的重要保障。如中國特色的社區調解、結對幫扶等機制，就是基層黨組織順應基層群眾的德治需求創新的治理機制，將法律規則融入黨的思想工作中，通過對社會利益群體關系的道德性調節達到治理目標。從這個角度看，黨在基層的思想政治工作不是普通的治理手段，而是包含著對治理體系的協調，是一種元治理。

二、 基層黨建在協商治理中的元治理功能

基層多元治理主體有著各自不同的治理機制、途徑和方法，權責具有一定的模糊性，也存在一定的依賴性，需要在協商治理體系中相互磨合。基層黨組織在治理體系中發揮著協調多元主體關系及其治理的元治理功能，而基層黨的建設，就是其發揮元治理功能的主要途徑。

（一） 通過基層黨的組織體系建設推進社會治理體系建設，協調治理主體

新中國成立以來，中國共產黨在社會整合中始終處于主導地位。新時代黨的基層組織正是通過自身的組織建設推進社會整合，優化了基層社會結構，也推進了自身的政治建設、思想建設。

1. 整合了適合元治理主體角色的基層黨的組織體系

改革開放和市場經濟的到來，促使黨的基層組織結構不斷創新，從依托政府行政體系到適應社會結構變化，進而建成了能夠引領社會結構優化的先進的組織體系，以應對經濟發展、社會流動、利益分化、思想多元帶來的挑戰。如在新興行業、兩新組織、網絡社會等新的社會領域建立區域支部、綜合支部、行業支部、網絡支部等新型黨組織，全面覆蓋社會組織;并通過組織機構的無縫銜接，使黨在基層的工作體系日臻完善，擁有越來越大的社會資源鏈接和協調能力，為從治理到元治理的功能提升奠定了組織基礎。

2. 搭建了發揮黨建元治理功能的社會治理工作體系

黨的基層組織順應基層社會協商治理趨勢，通過新的組織體系聯系各類社會組織和群眾參與治理，還通過聯建、聯盟等形式將其他社會力量整合進治理工作體系，成為工作機制的有效延伸部分，形成以黨組織體系為基本構架的“一驅多軸”的新的區域社會治理工作體系;并將產業工會、農業生產合作社、共青團基層組織、志愿者組織等周邊組織的建設直接納入基層黨的工作中，使黨組織的社會治理體系不僅建立在其政治正確的基礎上，而且以其強大的社會組織力統領社會力量，既建設了基層政治共同體，實現了基層黨的領導，也主導了基層治理，推進了元治理功能的實現。

3. 形成了協調多元治理的元治理運行機制

黨對社會治理的元治理，即“為整個治理活動設定和運用治理原則”[2]，人民性是新時代黨的一切工作的基本原則，運用到社會治理中，不僅是實現公共服務，而且需要通過“利益關系的協調和價值觀共識的塑造，克服異質性和不平等導致的社會矛盾與不穩定，促進社會關系的相互協調”[11]39，達到治理目標的統一、治理行為的協調、治理成果的共享等;因此基層黨組織的元治理工作機制建設就包含了對黨的宣傳體系、政府的公共服務體系以及社會組織的運作體系的整合、協調和推動。基層黨組織對社會意識形態的強大影響力和號召力，是元治理機制的基本動力;而這一動力驅動下的機制運行，又進一步擴大了黨的影響力和號召力，完善了元治理。

（二） 通過基層黨組織的服務能力建設提升公共服務精準度，規范治理內容

中國共產黨的性質決定了其在執政之后的使命擔當，就是通過對國家政策的主導、對政府行政的監督實現人民利益。隨著我國社會主要矛盾的轉化，基層群眾對黨的需求也不再只是宗旨、目標、性質的政治正確，而是具體的政策性服務，是生活幸福的獲得感。公共服務成為新時代基層黨組織建設中的重要任務，服務型黨組織建設是黨的基層組織建設的重要目標。

1. 以“人民主體”原則規范公共服務目標，保障基層群眾利益

人民主體思想是無產階級政黨思想建設的成果，正是這一原則，使黨組織能夠超越自身利益，實現“以人民為中心”的治理。在多元治理主體中，群眾主體是一個多元利益群體，每一個獨立的個體、群體都難以代表整體，其訴求只有在整合的基礎上才能進入治理機制，實現目的;因此群眾在協商機制中易于失去話語權，致使國家的整個公共服務失去人民性。在現代化進程中，政府的區域發展、產業布局，企業的征地、拆遷補償，社區的環境改造等，都是不同主體的治理舉措，但都涉及群眾利益，實施過程中都要處理經濟發展和百姓幸福、整體利益和個體利益、長遠利益與眼前利益等關系，黨組織“人民主體”的治理原則，可以有效遏制治理行為中唯經濟指標、政治正確、強者利益等非人民性傾向，推動政府和社會組織的治理目標朝著以人民為中心的方向聚焦。新時代黨的基層組織在這一過程中的元治理功能，就體現在通過對公共服務體系的目標和方向的把握實現群眾利益。

2. 從群眾工作視角搭建共治共享的公共服務機制，拓展公共服務資源

目前我國的基層公共服務，主要集中在教育、醫療、文化、社會保障、基礎設施和公共環境等六大領域[12]，落實這些公共服務的主要依據是國家政策，但這些政策的落地僅僅靠國家的資源是不夠的，還需要大量的社會資源配合，如民營醫院、學校，非政府的志愿組織、慈善組織等，由共治實現共享。但社會組織參與公共服務需要通過特定機制，如政府向經濟組織購買服務、向志愿者組織借力服務、與其他非政府組織聯合服務等。“治理的理念要求政府把社會能管理好的事務歸還社會，在公共物品提供上引入市場機制，通過合同、稅收、補貼等政策工具將部分公共產品的生產讓渡給社會組織和民間組織。”[1]這種機制性的資源整合，不是通過黨組織或政府對社會資源的強勢占有和獲取，相反恰恰是黨組織依據黨的群眾路線思想，在與資源主體的平等對話過程中，建立了良好的政治和社會關系，并在其與政府的合作中，通過黨組織聯建等機制，協調兩者關系，使基層政府和社會組織中的黨組織統一思想、協同治理，保障社會治理制度性途徑的暢通，也調動社會組織公共服務的積極性。另一方面，黨組織自身作為治理主體之一，也通過黨群服務中心、黨員義工活動等建設，將黨組織的資源有效轉化為公共服務的資源，作為體系中的一員，直接參與基層社會治理。元治理主體的公共服務行為，也成為共治共享的良好示范。

3. 以核心價值觀建設豐富公共服務的精神內涵，引領群眾的幸福生活

隨著社會主要矛盾的變化，群眾的幸福感逐漸成為基層治理的重要目標，公共服務中的精神、文化性服務需求在不斷增長。但對于何為幸福和怎樣獲得幸福等價值觀問題，不同的價值思考引導著不同的治理行為，導致不同的治理結果。中國共產黨“強先進性和純潔性的建設確立了高于民眾、引領社會的共產黨人價值觀，促進了社會價值觀的整合”[7]，黨通過向全社會倡導社會主義核心價值觀，規范社會主義社會各價值主體之間的相互需求、供給與滿足的價值關系，引領幸福生活;基層黨組織通過基層的社會文化繁榮、風尚文明、人際和諧等意識形態建設落實核心價值，引領群眾將家國情懷滲入個人價值觀中，將公平和互助作為公共規則等，實現了國家、社會和個人的價值統一。精神文明建設在基層社會治理中所占的篇幅越來越大，如農村文化禮堂建設、城市心理健康服務體系建設、文化自組織的繁榮、道德模范的培育等，都是社會主義核心價值觀對幸福生活的科學指引，是元治理推動下基層公共服務的質的提升。

（三） 通過黨的基層組織力建設提升治理體系的協同水平，拓展治理途徑

社會的進步和技術的發展，不斷豐富著基層治理途徑，但豐富性并不等同于有效性，缺乏途徑協調的多主體治理，也會產生治理途徑的擁堵、沖突、匱乏等情況，造成治理資源的浪費或不能送達;只有在合理協調的前提下才能發揮各途徑的協同作用，從總體上豐富治理途徑。基層黨的組織力建設在基層治理途徑的規范、整合和創新中，發揮著獨一無二的協調作用。“黨的基層組織力建設，可分為通過自身建設提高內部組織力和通過社會實踐提高社會組織力兩方面”[13]，在不同的治理場域拓展著治理途徑。

1. 以黨組織內部組織力建設強化社會治理的制度性途徑

黨組織的“內部組織力包括政治定位能力、思想理論水平、黨內組織紀律性和群眾工作能力”[13]，對于提升基層黨組織的社會治理能力具有基礎性作用。國家對基層群眾的政策性服務，主要通過基層政府的行政行為去實現，這是基層社會治理的制度性途徑;因此國家制度的治理效能，與基層政府對制度的理解力、執行力、工作作風、服務態度相關。強化制度性治理途徑，就要不斷提升基層政府的政策執行力，更大程度實現國家制度的治理效能。基層政府中的黨組織通過內部組織力建設，提升了黨對基層政府的政治領導力，強化了對公權力的監督意識，增強了動員群眾的能力，尤其是在基層政府中開展的作風建設，有效強化了制度性治理途徑。如北京“接訴即辦”、浙江“最多跑一次”改革等黨委政府工作創新舉措，都體現出黨組織對公共服務的制度性途徑的維護和拓展。以黨組織的內部組織力建設帶動政府作風建設，強化公共服務的制度性途徑，是提升整個基層治理質量的重要舉措。

2. 以黨對網絡社會的組織力建設拓展社會治理的技術性途徑

黨組織的社會組織力“表現為對基層組織的政治號召力、對基層社會的思想引領力、在基層的工作執行力和對群眾的社會凝聚力”[13]。網絡是一個新的社會領域，聚集著數以億計的基層群眾;而網絡技術和平臺又是基層治理的高效途徑，因此黨組織在網絡社會也需要具有強大的社會組織力。目前黨、政府、基層社會組織等都充分建設網絡平臺，拓展新技術治理途徑，如政府服務的網上辦理、社區群治的網上協商、學習宣傳的網絡課堂等。黨組織的智慧化黨建在這一進程中起到了支持和扶持作用，不僅為“群治理”提供強大的網絡后臺支持，而且以“學習強國”APP為代表的眾多黨建平臺也成為統一思想和行動的網絡社群，逐漸拓展出治理功能，成為治理平臺。黨組織還督促政府強化網上辦事大廳的服務功能，提升技術手段，豐富服務內容;扶持社區居民自發的服務網群體系，提升其服務的公共性和公平性，并為之提供更為豐富的服務資源;關注社區網絡輿論的意見領袖，使其成為黨組織與居民群眾意見溝通的橋梁，通過群眾意見的吸納推動公共服務的提升等。浙江大力推進數字化改革，“浙里辦”“紅色根脈強基工程”等智慧化應用，正是數字賦能基層黨建的典型實踐。2020年疫情期間，網絡治理經歷了嚴格的檢驗，證明其滿足成為基層治理的重要甚至是主要途徑的條件。隨著技術的發展和網絡終端的普及，技術性治理途徑的便捷、高效、平等特點將更加受基層群眾歡迎;黨組織也在通過自身的智慧黨建，在基層培育網絡治理人才，拓展技術性治理途徑，使其元治理功能在網絡社會中延伸。

3. 以黨在社區的組織力建設豐富公共服務的自助性途徑

社區是一個小社會，黨員群眾的交融比較充分，黨在社區的組織力，是內部組織力和社會組織力的交融。新時代社區居民中蘊藏著巨大的自治愿望和能力，他們已經不滿足于通過選舉代表間接參與公共治理，而越來越希望在具體的公共事務，尤其是公共服務中依靠自己的力量解決問題，以達到更貼近自我愿望的結果。2020年防疫期間，各城市社區迅速自發建成的間接購物點和網上購物群及其附設的功能性小程序，在后疫情期間不但沒有失去功能，反而成為治理新常態，這就是自助性公共服務的成功案例，具有典型的治理意義。黨組織在社區的組織力的重要表現，就是組織和推動群眾自治和自助，尤其是拓展公共服務的自助性途徑。群眾公共服務的自助性途徑一般包括網絡的信息溝通、自發的經濟活動、自治的社會組織等，初期階段非常需要黨組織的支持和引導，使其納入基層治理體系，通過協調，最大程度、最高質量發揮作用。如資源的保障、技術的支持、安全的維護、法律的保護等，尤其是與社區黨組織的各類開放性黨建活動對接，不僅激活了群眾公共服務的自助意識，而且穩定自治的途徑。在城市社區，公共服務的自助途徑也解除了人與人的陌生感，建立起熟人社會、和諧社區，強化了黨的元治理地位，實現了政府治理同社會調節、居民自治的良性互動。

（四） 通過基層黨的思想政治工作凝聚社會意識形態，強化治理目標

社會意識形態必然對社會成員個體的思想和行為產生影響、形成約束，相同意識形態的社會群體有著更加緊密的關系，行動更為一致，因此意識形態不僅是社會治理的凝聚力和推動力，而且也是社會治理的重要范疇。“中國共產黨的社會整合功能是以社會主義意識形態為指引的。”[7]凝聚社會意識形態，讓社會治理的目標融入主流意識形態，既是黨的建設的任務，也是社會治理的必然要求。

1. 黨內意識形態建設保障了基層社會治理目標的科學性

新時代基層黨組織的權威性不僅建立在執政黨這一政治基礎上，而且建立在以群眾利益為目標、以制度公平為保障、以服務群眾為宗旨的新型黨群關系基礎上，并在基層精準治理目標中落實。黨在向社會傳播先進意識形態的同時，也時刻按照群眾要求加強自身意識形態的先進性建設，引領對治理目標的科學謀劃。十八大之后，黨內的群眾路線教育、反腐和作風建設、黨紀黨規建設等相關舉措端正了黨風，嚴肅了黨紀，強化了黨內意識形態建設，逐漸將黨的“為人民服務”宗旨落實到新時代“以人民為中心”的治理中，深刻體現了黨的意識形態對治理目標的引領。黨的十九屆四中全會將十四五期間“社會治理尤其是基層治理水平明顯提高”作為國家治理效能提升的重要目標，并強調基層治理的共建、共治、共享，是黨的群眾路線理論的新成果，其科學性充分體現了黨的意識形態的先進性。

2. 黨的社會意識形態治理凝聚了基層社會對國家治理目標的公共認同

市場經濟背景下，基層社會的分化與整合，都是以利益為驅使的，意識形態的凝聚也要從利益協調和整合著手。基層黨組織正是通過基層的扶貧幫困、公共事務、安全穩定、利益調節等具體治理行為，聯系了群眾，凝聚了人心，獲得了意識形態的治理權，并通過督促基層政府為群眾謀利益，引導社會組織承擔社會責任、遵從核心價值，對社會產生更多、更大的示范效應，實現了基層多元治理主體對國家的社會治理目標的公共認同，也豐富了元治理內涵。不僅如此，黨組織還主導和引領主流意識形態向國家制度形態發展，如建設體現主流價值的政府服務群眾制度、社會公共管理制度、新時代社規民約等，并引導整個基層社會敬畏制度、執行制度、創新制度，提升了國家治理目標的長效化、制度化、現代化，也拓展了其公共認同的范疇。

3. 基層黨組織的微宣傳工作促進了治理目標的意識形態化

中國共產黨在長期的執政實踐中建立了強大的宣傳工作體系，掌握了先進的傳播技術，保證了黨的治理思想向全社會的傳播。基層黨組織不僅依托黨的宣傳工作體系廣泛傳播黨的先進意識形態，而且在這一體系的末梢建設了無數個基層宣傳的社區微體系，使基層社會的每一項微治理行動，大至脫貧攻堅，小到垃圾分類，都能夠通過黨組織宣傳到戶、到人、到頭腦，將一紙文件轉化為人的價值思想，成為社會意識形態的一部分。如浙江余姚橫坎頭村的黨支部成員走進全村，向每家每戶宣傳總書記回信精神等，正是基層黨組織微宣傳體系強大功能的顯現。中國這樣一個國土廣闊、民族眾多、文化多元、物候復雜的國家，在現代化進程中能夠統一號令，集中力量，加快步伐，其治理目標在基層的意識形態化是重要的思想基礎。

三、 基層黨建與基層黨組織元治理功能發揮的機制性矛盾

隨著市場經濟帶來基層社會從一體到多元的變化，基層政府的治理體制對全社會的掌控越來越弱，逐漸將大部分的社會治理職能讓渡給了社會組織;與此同時，基層黨組織則從依托政府體系覆蓋基層社會的治理模式中走出來，逐漸依托自身的組織體系建設，承擔起基層社會整合與治理主體協調的功能，成為元治理主體。在這個變化過程中，不僅新舊主體在目標、體系、機制、途徑上存在一系列沖突，而且元治理機制與協商治理機制也一定程度不相適應，對基層黨的建設發揮治理效能帶來挑戰。

（一） 傳統的基層黨建標準不能聚焦元治理功能

傳統管理體制中，政府組織以管理社會為主責，黨組織的主要角色是政治領導。當政府逐漸抽離治理中心之后，基層黨組織提出了服務型黨組織建設的目標，加入了治理行列，但并沒有明確將元治理作為黨建目標，沒有依據社會治理目標、公共服務需求，從元治理角度制定黨建標準，構建黨的組織體系。為黨建而黨建的現象仍然存在，往往是黨建活動搞得熱熱鬧鬧，宣傳聲勢很大，考核指標和數據都達到標準，但社會治理效能不大。如為了完成組織體系全覆蓋的要求，對新興社會領域的組織建設采取缺一片補一片、空一塊填一塊的方法，數據上做到了全覆蓋，但組織不成體系，協同效應比較差;又如流動黨員登記制度有效改善了流動黨員的組織歸屬問題，但其思想建設、凝聚力建設仍然薄弱，結構松散、公共約束力弱，沒有成為社會治理的積極因素。此外，基層黨的工作作風仍留存單位制黨建的遺風，一些黨員干部還局限于政府一元主體的行政思維，公共服務缺乏行動功能，不會從協同治理的角度主動創新，調動更多社會資源等。從參與治理到元治理，黨建的步伐沒有及時跟上基層需求。

（二） 碎片化的基層黨的組織體系不能適應元治理角色

從一元化到多元協商治理的改革，使中國基層社會治理擺脫了集權化的行政束縛，某種程度又陷入碎片化治理狀態。“碎片化治理的基本特征就是各社會治理組織均擁有獨立的領域、目標、價值與行為規范，通過分散化的部門來提供多樣化的公共服務。”[14]如城市中由于市、區、街道、社區四級城市管理體制的鏈條過長、職責關系不順，多頭管理和任務簡單下放現象突出，居委會、業委會、社會組織的自治功能難以發揮，政府治理與社會治理的銜接機制不健全等[15]，難以形成整體性的治理體系，碎片化和封閉性成為元治理的體系性阻礙。而基層黨組織針對碎片化社會結構的整合并非體系性整合，亦非自上而下的制度性整合，而是根據區域社會特征和治理需求就某一具體的治理范疇與社會組織建立橫向聯系，形成了一個封閉的小治理體系，不僅不能產生整體性治理效能，而且可能帶來治理的內卷化傾向，進一步固化碎片治理模式。新時代人民群眾對公共服務的需求日益具體化，推動基層社會治理走向精準化，對于制度和機制的整體性有明確的需求，尤其是面對突發的公共危機，元治理主體就必須通過整體化開放式工作體系，快速協同多元主體統一行動、重點治理，集中力量辦大事，體現制度優勢。

（三） 封閉的基層黨的工作機制不能有效協調元治理與協商治理機制的運行

基層社會治理的運行，必須是元治理與協商治理的協調運行。目前基層社會治理機制的運行中，元治理的工作機制較為完善，協商治理的工作機制則較為薄弱，導致整個基層社會治理的運行不夠順暢，“黨員干，群眾看”的現象仍然存在。黨的基層組織作為元治理主體，力圖將黨的“為人民服務”的宗旨落實到“以人民為中心”的治理中，作為其協調各治理主體間關系的原則;但對于協商治理體系中的其他治理主體而言，其治理的出發點和著力點不一而同，如政府組織的公共服務運行機制是行政性的、講究成本的，其治理的能力、責任和資源都是有限的，即“有限責任政府”;而社會組織參與社會治理的動力可能是履行社會責任或尋求利益均衡等，其工作機制也是自主的。由于傳統的基層黨建一直局限于黨組織內部建設，對社會的開放性不夠，因此對元治理體系的打造雖是有效的，卻難以直接推動協商治理機制的制度性運行，難以統一各治理主體尤其是社會組織的治理目標、方法和途徑，只能呈現出一事一協商的短效機制。在這種情況下，黨的建設如果仍然只注重內部建設，元治理機制越完善，其與協商治理體系的差距可能越大，可能會導致工作機制的斷裂和社會意識形態的割裂。

（四） 技術性的治理途徑成為黨建發揮元治理功能的雙刃劍

公共服務的技術化途徑已經十分普遍，也受到群眾歡迎，不僅是因為技術途徑的便利，提升了政府公共服務的效率，還因為“技術賦能創新促進公共問題解決機制從‘權威驅動’向‘信息驅動’轉變”[16]，使各治理主體關系產生了微妙變化，公民和社會組織獲取信息的門檻降低了，知情度提升了，參與度增加了，監督力度也大了，“對政府形成有效的外部壓力以增強政府回應性”[16]，使政府逐漸喪失了權力中心的屬性，“為既有制度的抽離和治理邊界的消解提供了新的‘去中心化’場域”[17]。從黨的建設角度看，人民群眾的主體地位提升、自治能力提高，維護自身利益能力越來越強，治理能量越來越大，黨的社會基礎顯著增強，治理力量也不斷壯大;但從治理角度看，黨在協調各治理主體，尤其是政府與群眾利益關系的過程中如何站穩群眾利益立場、科學區分群眾利益和群體利益、有效引導群眾的網絡治理行為，如何對技術性治理途徑的運用和控制到位，不會導致“技術即正義”的局面，使公共秩序失衡等，不僅是對基層黨組織群眾工作的巨大考驗，也使元治理的難度顯著增加。

四、 創新協商治理與元治理相協調的基層黨建工作機制，推動社會治理現代化

實現基層黨建從治理到元治理功能的提升，當前就是要推動基層黨建的深刻轉型;要改變黨組織僅以參與公共服務實現治理功能的現實，而以實現對協商治理的元治理為目標，開展基層黨的建設。

（一） 基層黨建目標向元治理的深刻轉型推動基層社會治理現代化

基層黨組織要徹底打破黨的建設就是黨組織內部建設、黨建治理就是黨員干部組織和參與公共服務的舊有觀念，以元治理功能的實現引領黨的建設從內容到形式的創新。如以治理為目標改善黨的基層組織多層級的體系結構，讓元治理驅動力迅速直接地傳達到社會組織和基層社會中去;將參與社區公共服務作為流動黨員組織活動的基本形式，使其從單純的公共服務需求方轉變為公共服務的治理主體和治理力量，引領流動人口有效嵌入本土社會，改變和優化社會結構。尤其是以基層政府中的黨組織建設引領基層政府從管理主體轉變為協商治理主體之一，實現政府與基層群眾的關系的深刻變化，即不再是管理者與管理對象、公共資源的分配者和接收者的關系，而是平等主體的協商關系，“進入新時代以來的社區黨建創新，正在重新塑造黨與國家、黨與人民間的關系”[18]。這種新型關系使社會治理呈現出顯著的現代化特征，也突顯了黨組織的建設目標向元治理的凝聚。

（二） 建設開放包容性的現代化黨建工作體系推動元治理功能的實現

基層黨的建設要從元治理角度解決社會治理工作體系碎片化和封閉性造成治理內卷的問題，必須建設一個對社會開放的、有整體布局的大黨建工作體系，整體包容社會治理工作體系，實現黨建治理的正效應。這種包容式的治理體系有幾個要件，一是黨組織統領以保證治理的人民性原則，二是黨組織直接傳動以保證元治理的及時送達，三是大面積整體布局以擴大治理的統一性，四是全面開放以保證公共服務的均衡性。具體的方式可以是多樣的，如北京市“街道吹哨，部門報到”的黨建與治理復合機制，浙江寧波強化街道黨工委作用的“一驅多軸”的黨建治理體系等，都呈現出黨建機制對社會治理工作機制的包容。這種包容不是管理式的、封閉式的，而是一個內部結構科學化、對外具有吸納能力、以協商機制運行的元治理工作體系，其吸納功能避免了基層協商內卷化趨勢，其整體性防止了缺乏元治理的無序現象。只有工作體系的根本性轉變，才能帶來思維方式、工作作風的轉變。

（三） 建設協商治理的驅動機制以實現元治理機制的高效運轉

在協商治理機制中，政治、道德、法制和利益的驅動同時存在，只有基層黨組織科學駕馭了各種驅動力，才能將協商治理與元治理這兩個體系銜接成為一個有效的治理工作機制，黨組織的元治理功能才能充分實現。黨組織不能簡單地以元治理機制建設代替協商治理以強制驅動，要避免將治理目標道德化而強加于協商治理主體、以道德層次區分治理目標的正確性，而是要在“相信群眾，依靠群眾”的基礎上搭建協商平臺，讓各治理主體的治理目標和治理期望充分交流，形成公共治理目標，這種“從群眾中來”的治理目標，才能具有“到群眾中去”的實現可能性，才能成為協商治理工作機制的統一驅動力;如建設由區域性黨組織、區域公共服務中心、區域協商議事會“三位一體”的黨建與治理工作體系[10]，充分發揮社區的黨群服務中心、區域社會治理指揮中心、矛盾調解中心等治理平臺的作用，通過工作機制推動協商治理機制運轉，使其逐步適應元治理工作機制，實現機制性協調。

（四） 依托技術治理途徑助推基層黨建元治理功能的實現

基層黨組織要順應技術賦能的挑戰，將技術性治理途徑的建設作為黨建現代化的重要舉措，充分利用技術手段，高效、準確、迅速地溝通、了解和凝聚群眾，從社會民主建設的角度鼓勵、激發群眾的自治熱情和能力，讓群眾自治成為主要治理手段。如充分拓展技術性的公共服務手段，讓常規的環境、安全、衛生、交通等治理更加有效、有序;充分發揮政府大數據優勢進行資源整合、矛盾調解、公共安全事件處理等。不僅要提高數據的存儲量，而且要提高不同來源渠道的數據的使用率，從公共數據中預測治理問題，挖掘治理的隱形資源、弘揚治理中的積極因素等，在實現數據部門多跨、集成使用的同時，讓數字技術成為治理的評價手段。另一方面，基層黨組織要實現技術治理背景下的元治理，就要將技術賦能掌握在準確的范疇內，使其僅僅作為途徑而不是目的，以防止技術至上的治理理念對人文精神的擠壓而導致治理目標人民性的喪失;為此要提升自身的技術掌控水平，擁有專業化的專兼職技術隊伍駕馭和使用技術性成果，令其為協商治理的公平公正高效服務，讓技術時代的社會意識形態仍然閃爍人文的光輝。

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（責任編輯：東 華）

（校? 對：山 柏）

[收稿日期]2021-09-24

[作者簡介] 方曉春，寧波大學外國語學院黨委書記兼副院長、副教授，315211。