精準扶貧過程中地方政府行為偏差研究

佘飄飄

摘 要：2020年我國決戰脫貧攻堅取得全面勝利，然脫貧摘帽不是終點，鞏固拓展脫貧攻堅成果是我們后期要推進的重要工作，這就要求我們“回頭看”，規避在過往精準扶貧工作中存在的問題。我國實行以政府為主導的扶貧開發模式，政府在精準扶貧中扮演著至關重要的角色。故本文從地方政府這一主體切入，通過總結分析在以往精準扶貧工作中地方政府行為存在的問題及偏差在此基礎上深入分析其產生原因，以期為地方政府如何更好地鞏固拓展脫貧攻堅成果這一問題提供經驗參考。

關鍵詞：精準扶貧;地方政府;行為偏差

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.06.007

2020年我國決戰脫貧攻堅取得全面勝利，在打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，鞏固拓展脫貧攻堅成果便成了我們如今應該關注的重點。地方政府不僅是地方精準扶貧政策的制定者和執行者，也是扶貧工作的推動者、協調者和監督者，其行為直接影響脫貧績效。國內學者從經濟、社會、政治學等角度上研究精準扶貧的意義、功能、存在的問題以及原因等。但是還沒有系統深入地研究地方政府在精準扶貧的實際操作過程中存在的行為偏差及其產生原因等問題，因此本文從政府行為這個角度入手進行研究，總結在過去的精準扶貧工作中地方政府的行為偏差及其成因，為地方政府鞏固拓展脫貧攻堅成果提供經驗參考。

1 精準扶貧過程中地方政府的行為偏差

長期以來，我國扶貧工作以政府為核心展開，實行的是政府主導型扶貧模式，具體為：中央政府制定與精準扶貧有關的宏觀政策，地方政府根據宏觀政策實施扶貧工作的微觀事項。這種運作方式能有效地發揮政府動員社會力量與分配社會資源的能力，但是其在實際運行過程中暴露出來的問題卻也不容忽視。

1.1 職責分工不明確

精準扶貧實行政府主導、扶貧部門實施、非政府組織部門參與，是集農業、交通、公共服務、社會保障等于一身的社會系統工程。政策主體在整個公共政策系統中占據主要地位，其可按照自主意志對各類政策客體施以主動的影響，而在現實中卻存在各部門扶貧職責不明確的問題。比如，各地在頒布其精準扶貧的政策時，普遍采用了貧困線與低保線“兩線合一”政策;但由于分管扶貧工作和低保工作的扶貧和民政這兩個部門職能的分離，導致在實際操作中過程中出現了例如兩庫合并中的政策標準混亂、扶貧政策無法精準地使貧困戶受惠等政策銜接問題，甚至出現了一些貧困戶在摸底清查的過程中喪失低保托底保障的情況。政府各職能部門長期各自為政、缺乏互動將會導致政策執行分割現象愈加嚴重，“碎片化”現象突出，直接影響精準扶貧工作的正常高效運行。

1.2 扶貧工作形式主義嚴重

精準扶貧成為各級政府“頭號民生工程”，重點考核地方政府扶貧責任落實情況及扶貧成效，嚴格考核黨政領導班子和黨政領導干部完成減貧增收任務情況。這種嚴格的考核機制雖然保證了扶貧工作按時按量進行，但是這種壓力型體制卻給地方政府基層扶貧干部帶來了不少壓力，比如扶貧目標的層層加碼與逐級放大、督察巡防之多與考核目標之細、考核之后嚴肅問責與高壓懲治。由此觀之，在壓力型考核機制的作用下，中央制定的政策雖然劃定了地方政府所應該達到的政績標準，但是也提高了在這道考核高壓線下地方政府 “缺斤少兩”行為發生的可能性，導致扶貧工作的“質”與“量”存在錯位。

在地方政府的扶貧工作中，扶貧表格作為應對上級的考核的工具，也免不了滑入形式主義的泥潭。扶貧表格本是各類扶貧數據如貧困戶信息錄入、建檔立卡等信息的載體，也是決策者及時了解基層扶貧信息必不可少的工具，但是過多冗余、重復的表格卻讓基層組織及扶貧干部花費了大量人力、物力、行政成本，反而使得進村入戶、精準調研等主要工作打了折扣，這種舍本求末的做法往往在不經意間就將地方政府的扶貧工作陷入形式主義的窠臼。而且這些表格材料在考核過后便被擱置甚至是封存，并沒有起到其他實際作用，也沒有成為進一步提升精準扶貧實效的根據，從而導致了在基層執行過程中的數字懸浮，導致在后期的實際操作過程中扶貧措施有時并不與貧困戶的需求相契合，部分流于形式。

1.3 未合理發動市場力量

在我國的精準扶貧過程當中，主要采用的是由中央政府統籌安排指揮、省級政府負總責、市縣鄉（鎮）政府操作落實的方式。這種方式能夠發揮“集中力量干大事”的體制優勢，但是也存在難以合理盤活及發動市場力量的缺陷。地方政府未合理借用外部的多方力量，導致在精準扶貧過程中沒有形成“擰成一股繩”的合力。

在現實情境下，由于地方政府引導力度不夠、相關的配套政策不到位，導致地方政府和市場主體之間往往并沒有建立起良好、長期、互利、有效的利益聯結機制，兩者的利益沒有實現共享，在這種情況下，以市場主體為代表的社會主體參與精準扶貧的意愿不夠強烈，這時候想單單倚靠某些市場主體的社會責任感來吸引其加入扶貧產業中顯然是不可行的。但市場恰恰又是扶貧過程中不可或缺的一個角色，因為在精準扶貧過程中，反貧困最終還是要增強貧困人口自身的經濟發展能力，市場恰好能滿足這一需求。它能夠將短效的“輸血式扶貧”方式轉變為高效可持續的“造血式扶貧”，在產業經營的具體運作過程中，市場主體能夠很好地彌補貧困戶和基層政府存在的固有缺陷，如果缺少市場主體的協助加入，“輸血式扶貧”這一良性運作的扶貧方式將很難有序運行。

2 精準扶貧中地方政府行為偏差的成因

地方政府在扶貧過程中表現出來的這些行為偏差，并不是偶然的，它有著相應的成因與生發邏輯，分別是地方政府內部主體責任不明，領導干部壓力過重和參與動力不足等，下面就這幾個方面詳細展開論述。

2.1 地方政府內部主體責任不明

導致地方政府在扶貧工作中職責不明確的深層次原因，主要就是政策主體不明確、各職能部門的職責分配不明確，在精準扶貧過程中往往缺失責任主體，政府部門長期處在一個缺乏有效配合互動的情況下。主體責任不明、執行主體不清，會影響一些地方政府執行成效，感覺“束手束腳”。在部門設置上，常設的臨時議事協調機構并沒有建立專門的領導班子，也沒有精準確定各自的扶貧聯系點（包括縣、鄉、村、組、戶）;作為綜合性協調機構的扶貧辦因為缺乏支配項目資金的決策權，扶貧資金的作用難以發揮，從而也使得籌集資金、實施幫困脫貧的效力打了折扣。政府各職能部門長期各自為政、缺乏互動將會導致政策執行分割現象愈加嚴重，“碎片化”現象突出，在開展精準扶貧的工作時，若長期處在這種缺乏有效協調機制的環境中，將很容易出現扶貧資源分配不均、實際產出效率不高等問題，長此以往也會導致扶貧政策的實際效果不盡人意，影響扶貧目標的達成。

2.2 領導干部壓力過重

精準扶貧工作作為實現全面小康的重要戰略計劃，是各級政府工作的重中之重，扶貧任務被一層一層下放、工作壓力也一層一層傳導至地方政府乃至基層政府，一些扶貧工作確實十分考驗地方政府工作的能力，甚至是觸碰了其“底線”，但迫于種種壓力，為完成硬性的工作任務指標，地方政府多是“敢怒不敢言”，這可能會把扶貧工作異化為官僚制下的指標管理，甚至在潛移默化中直接導致了地方政府扶貧工作的形式主義、扶貧不精準等問題。

在走訪過程中，一位扶貧干部這樣說道：“扶貧工作太多又太雜，還經常有各種表格需要填寫、各種報告需要提交，上面還時不時地有各種領導干部下來視察工作，我們平常真的就是往村民、領導兩頭跑。”在高壓機制下，一些地方政府為了更好地完成扶貧工作、加快扶貧工作的進程，出現了明顯的大戶偏好和規模經營偏好;另一方面，受農村傳統的熟人網絡關系影響，扶貧干部往往傾向于把自己的親戚好友劃入扶貧名單之列。導致一些真正貧困的農村家庭被排斥在外，在某種程度上來說，這甚至導致貧困群體的社會結構處在一個更加固化的狀態。被過分政治化的扶貧工作往往要求地方政府在有限的時間里完成一個本應該需要更長時間才能完成的扶貧目標，而在過分緊迫的時間以及工作壓力刺激下產生的政策往往又是沒有經過周密的考量與論證的（俗稱“拍腦袋決策”），這就很容易導致扶貧工作的“懸浮”。

2.3 參與動力不足

貧苦地區雖然是精準扶貧的幫扶對象，享受國家的經濟扶持、產業扶持等政策，在精準扶貧開始之后各方面均取得了較大進步。但從總體上來看，貧困地區發展水平不高、與發達地區經濟條件差距大等問題還是客觀存在。對于企業而言，它們的核心目標是謀取利潤，而在扶貧實踐過程中，企業無疑需要投入較多成本，而且由于貧困地區的發展條件、人員素質等有限，產業在短期內難以回本，這就在無形中導致了產業參與動力不足，貧困村能夠自主吸納的產業較少。另一方面，對于社會組織而言，它的公益性相對于企業來說更強，但是在我國現行階段并沒有發展完全，尚處在一個上升階段，并不適宜大規模地直接投入精準扶貧的工作之中。

據統計，“十二五”期間經濟薄弱村現有的增收項目約80%來自扶貧資金形成的資產，這也意味著現在大部分村民的經濟增收主要來靠“拿來”，即政府直接的物資補助，而并非來自可以持續為村民增收的產業項目。這種“輸血式”扶貧雖然在短期內能夠顯示成效，但卻無疑是一種飲鴆止渴的行為，并不利于長期扶貧計劃的實行，也無法從根本上解決貧困問題。所以在鞏固拓展脫貧攻堅成果的工作當中，如何合理發動市場力量，變“輸血”為“造血”是我們后期要推進的重要工作之一。

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