環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接探析

顏晴晴

（河北林諾環(huán)?？萍加邢薰?，河北 保定 071000）

自工業(yè)革命發(fā)展以來(lái)，我國(guó)在自然改造與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面已取得明顯的成效。但是，對(duì)自然資源的過(guò)量開(kāi)發(fā)利用也會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染，生態(tài)環(huán)境也會(huì)遭到破壞。因此，相關(guān)人員需要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視。其中，通過(guò)實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的銜接，不僅可以有效提高對(duì)環(huán)境的保護(hù)效果，還能為后續(xù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。

1 環(huán)評(píng)制度與排污許可制度銜接的必要性

1.1 有助于推動(dòng)環(huán)境行政許可的優(yōu)化

在2016年，國(guó)務(wù)院針對(duì)當(dāng)前社會(huì)環(huán)境中存在的問(wèn)題，召開(kāi)了全國(guó)推進(jìn)“放管服”改革電視電話會(huì)議。在此項(xiàng)會(huì)議中，有關(guān)人員提出了政府部門應(yīng)做好簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)等工作，使政府效能得到顯著提升。而在環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)評(píng)審批便是此項(xiàng)改革目標(biāo)得以落實(shí)的重要載體[1]。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)環(huán)保部門針對(duì)這一工作進(jìn)行了積極的探索，主要針對(duì)審批流程、時(shí)間及權(quán)限等進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整，從而使當(dāng)前的市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境得到優(yōu)化，激發(fā)市場(chǎng)活力，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，如圖1所示。

圖1 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度框架

而在對(duì)排污許可制度進(jìn)行改革時(shí)，國(guó)務(wù)院結(jié)合當(dāng)前實(shí)際需要發(fā)布了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》。其中，環(huán)評(píng)與排污許可制度的銜接為后續(xù)排污收費(fèi)、排污交易等工作的進(jìn)行提供了準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，防止出現(xiàn)重復(fù)申報(bào)的錯(cuò)誤現(xiàn)象。這不僅可以有效提高政府部門的工作效率，還能降低相關(guān)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本[2]。從法律屬性來(lái)看，環(huán)評(píng)審批與排污許可均屬于行政工作，二者的銜接，不僅是對(duì)當(dāng)前環(huán)境行政工作進(jìn)行優(yōu)化的必然要求，也是滿足政府部門改革的重要途徑。如圖2所示。

圖2 我國(guó)排污許可制度框架

現(xiàn)階段，對(duì)環(huán)評(píng)制度及排污許可制度的改革主要內(nèi)容如下。首先，對(duì)環(huán)評(píng)制度進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，使以往復(fù)雜的工作流程得到簡(jiǎn)化，其他的額外功能也得到消減，有助于環(huán)評(píng)效率的提升；其次，對(duì)排污許可制度，則采取適宜的措施推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)“一證式”管理，并充分發(fā)揮其對(duì)社會(huì)各級(jí)單位排污行為的監(jiān)管效用。這種改革方式的實(shí)施需要政府部門將環(huán)評(píng)工作視為排污許可證的申領(lǐng)前提，并將環(huán)評(píng)要求納入排污許可證的頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)中[3]。同時(shí)，政府人員還需對(duì)申請(qǐng)排污許可證企業(yè)的實(shí)際執(zhí)行情況加以關(guān)注，并將其作為項(xiàng)目驗(yàn)收及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。由此，在這種改革方式下，兩項(xiàng)制度的銜接能夠?yàn)榄h(huán)境行政效率的提升打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并能使行政資源浪費(fèi)的問(wèn)題得到顯著降低，為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施做出了重要的貢獻(xiàn)。

1.2 有助于加強(qiáng)對(duì)污染源的全過(guò)程管理

從原環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的《制度銜接通知》中可以得出，行之有效的環(huán)評(píng)制度與排污許可制度進(jìn)行銜接，是提高污染源類項(xiàng)目管理效果的前提。在我國(guó)，對(duì)污染源類項(xiàng)目的管理可分為三個(gè)階段[4]。首先，在項(xiàng)目建設(shè)前，需對(duì)污染源類項(xiàng)目建設(shè)是否會(huì)對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生不可接受的影響進(jìn)行評(píng)估，且現(xiàn)場(chǎng)管理人員還需充分發(fā)揮環(huán)評(píng)制度的預(yù)防作用，使污染防治措施得到明確，為后續(xù)發(fā)展提供保障；其次，在建設(shè)期間，施工單位需保證污染防治設(shè)施與主體工程同時(shí)進(jìn)行、同時(shí)結(jié)束，堅(jiān)持遵守“三同時(shí)”制度；最后，在污染源類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，需保證其排放數(shù)量滿足排放標(biāo)準(zhǔn)要求，且單位需在正式運(yùn)營(yíng)前申報(bào)排污許可證。若其沒(méi)有取得相關(guān)許可證件，則不能進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。

另外，對(duì)需要編制環(huán)評(píng)報(bào)告書的項(xiàng)目，需嚴(yán)格進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。由此可見(jiàn)，環(huán)評(píng)制度在污染源管理中發(fā)揮著重要的預(yù)防作用，并在項(xiàng)目建設(shè)前期扮演著準(zhǔn)入門檻的角色；而排污許可制度則是在排污單位穩(wěn)定運(yùn)行的法律依據(jù)，能夠?yàn)榄h(huán)評(píng)報(bào)告書中提出的各項(xiàng)政策、措施的落實(shí)提供保障[5]。因此，政府部門需做好對(duì)環(huán)評(píng)制度與排污許可制度的融合，為提高對(duì)污染源類項(xiàng)目管理質(zhì)量提供保障。

2 環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接間存在的問(wèn)題

2.1 制度存在缺失

現(xiàn)如今，我國(guó)環(huán)評(píng)制度與排污許可制度仍然存在的一定的不足，導(dǎo)致其無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好的銜接工作。其中，環(huán)評(píng)制度主要關(guān)注事前預(yù)防，是整個(gè)環(huán)境保護(hù)工作得以順利實(shí)施的前提。而排污許可則是側(cè)重于事中及事后的監(jiān)管，這就需要政府部門制定統(tǒng)一的制度，實(shí)現(xiàn)兩者的無(wú)縫銜接[6]。另外，多數(shù)情況下，排污許可證中并沒(méi)有將環(huán)評(píng)文件中的污染源種類、排放量、污染防治措施等信息加以體現(xiàn)，相應(yīng)的環(huán)評(píng)內(nèi)容也沒(méi)有被納入排污體系中，不利于環(huán)評(píng)工作有效性的提高。此外，這種現(xiàn)象的發(fā)生對(duì)監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展也會(huì)造成影響，進(jìn)而對(duì)環(huán)評(píng)及排污許可制度的發(fā)揮造成限制，不利于環(huán)保工作的順利進(jìn)行。

2.2 管理制度沒(méi)有得到充分落實(shí)

在實(shí)施環(huán)評(píng)制度與排污許可制度的銜接時(shí)，存在管理制度沒(méi)有得到有效落實(shí)的問(wèn)題，給兩者的銜接效果造成了影響[7]。具體表現(xiàn)在以下幾方面：在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施結(jié)束后，部分管理人員的監(jiān)管意識(shí)不足，沒(méi)有加強(qiáng)對(duì)排污許可監(jiān)管工作的重視。同時(shí)，部分監(jiān)管人員僅以排污管理標(biāo)準(zhǔn)作為主要的工作依據(jù)，沒(méi)有對(duì)實(shí)際情況加以重視，導(dǎo)致環(huán)評(píng)人員根據(jù)實(shí)際情況提出的管理規(guī)定沒(méi)有得到充分落實(shí)。

2.3 技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一

在對(duì)污染源數(shù)據(jù)進(jìn)行核算的過(guò)程中，環(huán)評(píng)與排污許可存在較大的差異。其中，排污許可的計(jì)算方式較多，其數(shù)據(jù)來(lái)源也相對(duì)多元。有的根據(jù)當(dāng)前的污染排放實(shí)際情況進(jìn)行計(jì)算，有的則利用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算[8]。這雖然能夠提高計(jì)算效率，但缺乏系統(tǒng)性，對(duì)排污量的計(jì)算過(guò)于隨意。而環(huán)評(píng)則利用物料平衡法與類比法等，對(duì)污染源進(jìn)行核算。在這種情況下，由于兩者核算方式不同，使得最后的計(jì)算結(jié)果也會(huì)產(chǎn)生較大的差異，缺乏整體性，不利于污染源管理工作的實(shí)施，相應(yīng)的管理有效性也會(huì)受到影響。

3 兩項(xiàng)制度銜接的思路分析

3.1 把握銜接程度

在對(duì)兩項(xiàng)制度進(jìn)行有效銜接的過(guò)程中，政府部門的首要任務(wù)就是對(duì)制度間的銜接程度加以把控。對(duì)此，工作人員需要明確，制度銜接的目的在于加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，并能對(duì)污染源進(jìn)行系統(tǒng)的控制，而不是完全按照某一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施換屏技術(shù)評(píng)估或排污許可管理，需要其把握好銜接中的“度”，防止銜接工作走入誤區(qū)[9]。首先，在銜接過(guò)程中，工作人員需要正視環(huán)評(píng)制度的重要性，減少對(duì)其權(quán)威性的削弱，且由于環(huán)評(píng)具有全民性，使得在后續(xù)執(zhí)行排污許可制度時(shí)，需加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的要求，即按照環(huán)評(píng)制度的要求實(shí)施監(jiān)管工作，為銜接工作的進(jìn)行提供保障。其次，雖然當(dāng)前排污許可制度在污染控制中占有主要作用，但該制度不能對(duì)環(huán)評(píng)制度進(jìn)行替代。且由于排污許可管理具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，使得工作人員應(yīng)當(dāng)利用排污許可制度來(lái)提高環(huán)評(píng)制度的實(shí)用性。具體而言，其可以根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件來(lái)對(duì)污染物種類進(jìn)行明確，并增進(jìn)對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、排污許可容量等信息的理解，在后續(xù)的執(zhí)法中將其作為主要的依據(jù)。

3.2 明確核算指標(biāo)

核算指標(biāo)的明確是實(shí)施排污許可制度與環(huán)評(píng)制度銜接的前提。因此，在實(shí)施環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估的過(guò)程中，工作人員需嚴(yán)格按照污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量檢測(cè)要求等，結(jié)合污染排放核算方式等技術(shù)，對(duì)環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算。而為了保障此測(cè)算過(guò)程的規(guī)范性，環(huán)評(píng)人員需根據(jù)污染源強(qiáng)核算的要求，對(duì)源強(qiáng)進(jìn)行確定，再對(duì)企業(yè)產(chǎn)生或排放的污染物度量進(jìn)行測(cè)算，如廢水、噪聲等。隨后，其需要在確定源強(qiáng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)物料衡算法、對(duì)比分析法等，對(duì)原輔料、燃料成分、污染控制措施等污染源進(jìn)行分析，并利用相關(guān)資料對(duì)污染物濃度進(jìn)行確定，明確項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)參數(shù)，進(jìn)而對(duì)企業(yè)污染物的單位產(chǎn)量進(jìn)行換算。此外，在對(duì)排污數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，需先對(duì)其統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)加以明確，并使用規(guī)定的表格、單位等，使數(shù)據(jù)統(tǒng)一性得到保障，有助于整體管理標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。

4 提高環(huán)評(píng)及排污許可制度銜接效果的措施

4.1 制定完善的政策法規(guī)

對(duì)當(dāng)前的政策法規(guī)來(lái)說(shuō)，雖然我國(guó)政府部門出臺(tái)了一系列的法律規(guī)定，以使環(huán)評(píng)與排污許可工作得以順利進(jìn)行，但由于法律規(guī)定的內(nèi)容相對(duì)更加注重兩項(xiàng)制度的分享管理，缺乏對(duì)其銜接的重視，給兩項(xiàng)制度的銜接工作造成了限制。因此，政府部門需要根據(jù)兩者銜接現(xiàn)狀制定相應(yīng)的法律法規(guī)，利用法規(guī)中的約束性內(nèi)容，為制度銜接工作的執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。具體而言，政府部門可在排污許可制度中規(guī)定，環(huán)評(píng)報(bào)告書及相關(guān)單位的審批文件具有法律效力，這使得政府部門可以根據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告書及審批文件等資料，向相關(guān)單位頒發(fā)排污許可證書。另外，政府部門也可以對(duì)排污許可制度的執(zhí)行現(xiàn)狀，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回顧評(píng)價(jià)。由此，從政策角度來(lái)看，政府部門需加強(qiáng)環(huán)評(píng)報(bào)告書與排污許可證頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)系，為后續(xù)制度銜接工作的進(jìn)行提供保障。

4.2 提高銜接管理的全面性

在建設(shè)環(huán)評(píng)及排污許可制度的過(guò)程中，政府不僅要從制度本身內(nèi)容入手，還需要對(duì)管理對(duì)象、管理內(nèi)容等進(jìn)行全面考慮，為銜接管理的全面性提供保障。對(duì)管理對(duì)象來(lái)說(shuō)，環(huán)評(píng)管理對(duì)象主要為各類環(huán)境影響因素，注重對(duì)其影響程度的分析；而排污管理的對(duì)象為污染源，主要對(duì)其排污量進(jìn)行分析，這也是評(píng)判其環(huán)境影響程度的重要指標(biāo)。為此，為增進(jìn)管理對(duì)象的銜接效果，政府部門可以制定下述規(guī)定：新建工程項(xiàng)目需進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并在出具環(huán)評(píng)報(bào)告書后，對(duì)排污許可證進(jìn)行申請(qǐng)。

從管理內(nèi)容來(lái)看，環(huán)評(píng)管理內(nèi)容主要包括空氣、水及聲環(huán)境，還需對(duì)工程建設(shè)效果及環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等進(jìn)行分析。而排污許可管理的內(nèi)容也包括工會(huì)能夠分析及環(huán)境管理等內(nèi)容，使得其在日常工作中必然會(huì)出現(xiàn)交叉現(xiàn)象。在這種情況下，為提高兩者的銜接效果，政府部門可從管理內(nèi)容入手，在排污許可制度中開(kāi)展多向環(huán)境監(jiān)測(cè)管理，并為相關(guān)單位頒發(fā)排污許可證，在當(dāng)前的工作基礎(chǔ)上對(duì)排污許可制度的管理范圍進(jìn)行拓展，以提高環(huán)境管理的有效性。

4.3 制定規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)施制度銜接的過(guò)程中，政府部門需要堅(jiān)持綠色管理的理念，從技術(shù)手段出發(fā)落實(shí)綠色創(chuàng)新的要求。具體而言，政府部門首先需要對(duì)現(xiàn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，將綠色概念融入環(huán)評(píng)技術(shù)中，以降低生產(chǎn)活動(dòng)引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)，政府部門還需結(jié)合實(shí)際需要制定環(huán)評(píng)工作導(dǎo)則，以保障相關(guān)技術(shù)的規(guī)范發(fā)展，為后續(xù)制度銜接工作的進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。其次，政府部門需在此基礎(chǔ)上對(duì)管理名錄進(jìn)行完善，統(tǒng)一污染物的類型，并對(duì)環(huán)境影響的計(jì)算方法加以明確，從而使制度實(shí)施過(guò)程中能夠有效減少冗余內(nèi)容的產(chǎn)生。更重要的是，政府部門還需將上述內(nèi)容編制成冊(cè)，再將其與環(huán)評(píng)制度及排污許可制度進(jìn)行同時(shí)執(zhí)行。由此，制度銜接工作得到有序進(jìn)行，還能為環(huán)境管理工作的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提供保障。

4.4 構(gòu)建聯(lián)動(dòng)管理體系

對(duì)制度銜接工作而言，監(jiān)管部門在其中發(fā)揮著不可忽視的作用。由于傳統(tǒng)的制度實(shí)施管理主體較多，使得制度的內(nèi)容難以得到有效落實(shí)，不利于銜接工作的有序進(jìn)行，對(duì)后續(xù)工作的開(kāi)展也會(huì)造成阻礙。因此，推動(dòng)銜接工作的順利進(jìn)行，政府部門需要構(gòu)建完善的聯(lián)動(dòng)體系，通過(guò)各項(xiàng)制度的高效實(shí)施，達(dá)成預(yù)期的銜接目標(biāo)。具體而言，聯(lián)動(dòng)管理體系主要有以下幾方面的內(nèi)容：首先沒(méi)加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)的管理，擴(kuò)充排污企業(yè)需要承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，保證其能夠主動(dòng)進(jìn)行排污管理工作，減少對(duì)企業(yè)周邊環(huán)境的污染。另外，在建設(shè)污染源的過(guò)程中，排污企業(yè)還需積極落實(shí)“三同時(shí)”的原則要求；在生產(chǎn)管理期間，企業(yè)還需對(duì)污染處理設(shè)施進(jìn)行定期檢修維護(hù)，做好對(duì)設(shè)備運(yùn)行狀態(tài)的檢測(cè)，以保證污染物的排放濃度達(dá)標(biāo)。而為了加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)審批信息的申報(bào)管理，政府部門還需利用信息技術(shù)構(gòu)建申報(bào)系統(tǒng)，要求各企業(yè)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)完成排污許可證相關(guān)材料的提交工作，再將該系統(tǒng)與排污許可證管理系統(tǒng)進(jìn)行連接，為后續(xù)制度銜接工作的進(jìn)行提供保障。由此，排污企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始前，就可以登錄信息申報(bào)系統(tǒng)，按照相應(yīng)的流程填寫申報(bào)信息，為后續(xù)環(huán)評(píng)及排污許可管理工作的進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。這不僅可以使環(huán)境管理流程得到有效簡(jiǎn)化，還能實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理水平的整體提升。

5 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，為解決愈發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，政府部門需做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，對(duì)社會(huì)企業(yè)的排污現(xiàn)狀及造成影響進(jìn)行評(píng)判，再將該工作與排污許可制度進(jìn)行聯(lián)系，以使環(huán)境保護(hù)工作的高效進(jìn)行得到保障。為此，本文對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接進(jìn)行探析，首先對(duì)該工作的必要性進(jìn)行闡述，再對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，最后提出了提高銜接管理的全面性、制定規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建聯(lián)動(dòng)管理體系等措施，以提高環(huán)境保護(hù)效果。