新固廢法視角下的企業(yè)危險廢物管理研究

韋玉金

（南京江島環(huán)境科技研究院有限公司，江蘇 南京 210000）

傳統(tǒng)時期，我國經(jīng)濟增長模式以粗放型為主，一方面浪費了大量的資源，另一方面導致了環(huán)境污染與生態(tài)破壞。進入新時代后，我國政府高屋建瓴地研發(fā)設(shè)計了系統(tǒng)性的國家治理方案，實施了以法治化為基礎(chǔ)的全面改革。當前，已經(jīng)進入到了深化改革階段。從近年來的改革經(jīng)驗看，在宏觀層面將改革重點集中到以經(jīng)濟增長模式向集約化方式轉(zhuǎn)變。在微觀實踐層面，則通過完善法律法規(guī)、擴大市場配置資源的功能、落實可持續(xù)發(fā)展方案等，形成了以生態(tài)文明主導，工業(yè)文明、城市文明、農(nóng)業(yè)文明等共同發(fā)展的新格局。因此，在這種大背景下，應(yīng)該對新固廢法的內(nèi)涵作出解析。

1 新固廢法概述

新固廢法是《固體廢物污染環(huán)境防治法》的簡稱，自新固廢法正式實施以來，便被冠以“史上最嚴”的稱號，可見該法十分重要。從當前對新固廢法的解讀情況看，重點集中在以下方面：首先，在法律責任專章方面，內(nèi)容擴充范圍相對較大，重點從增加違法成本的角度對固體廢物管理中的不合法行為加大了懲處力度。

其次，強調(diào)了危險廢物在固體廢棄物中的危害程度，提出了“重點管控”要求。具體而言，要求企業(yè)對產(chǎn)生的危險廢物開展系統(tǒng)性管控，并做好相應(yīng)的環(huán)境污染責任保險投保管理。從操作層面看，企業(yè)需要建立危險廢物管理臺賬。并且，通過科學的治理思路，對危險廢物開展收集—貯存—運輸—利用—處置—利用等管理活動。另外，在危險廢物處置違法行為方面的違法成本追加主要體現(xiàn)在“15條”上，比較新舊固廢物法對危險廢物處置違法行為的處罰力度看，一個明確的指標是大幅度提高了處罰金額[1]。

2 新固廢法視角下的企業(yè)危險廢物管理現(xiàn)狀

2.1 工業(yè)危險廢物產(chǎn)量增速加快

首先，我國在2021年實行的《國家危險廢物名錄》中的八條款與附錄表中，共列舉了50個廢物類別，確定了廢物產(chǎn)生的行業(yè)代碼、順序代碼、類別代碼。而且，標示了危險廢物的危險特性，如對生態(tài)環(huán)境和人體健康具有有害影響的毒性（Toxicity，T）、腐蝕性（Corrosivity，C）、易燃性（Ignitability，I）、反應(yīng)性（Reactivity，R）和感染性（Infectivity，In）。例如，原來在工業(yè)危險廢物中，涉及的領(lǐng)域包括了采礦、金屬、煉油、化工等。在醫(yī)療危險廢物中，涉及到了臨床相關(guān)的各種廢器械、廢藥品等。在其他危險廢物中，則囊括了日常生活中的危險廢物、機動車輛相關(guān)的危險廢油等。現(xiàn)階段則按照行業(yè)來源、危險廢物類別、代碼、危險特性等做了進一步明確與細化處理，起到了較好的說明、指導作用。

其次，根據(jù)《中國能源報》在2018年9月份發(fā)布的《新固廢法下，危廢處置行業(yè)由粗放向集約式發(fā)展》一文中提供的數(shù)據(jù)表明，2014年中國244個大中城市平均生產(chǎn)的工業(yè)固廢產(chǎn)量約為786.9萬噸/年、工業(yè)固廢產(chǎn)量為19.2億噸/年。到2018年該數(shù)據(jù)下降到了775.0萬噸/年、15.5億噸/年。由此可見，整體上的工業(yè)固廢增速，隨著新時代的系統(tǒng)性治理與集約化經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)型而得到了有效扼制。

但是，比較固廢中的危險廢物年平均生產(chǎn)量、年生產(chǎn)總量發(fā)現(xiàn)，同等大中型城市數(shù)量下，2014年每個城市平均危險廢物生產(chǎn)量僅有10萬噸，進入到2018年卻增加了132%，達到了23.2萬噸。以中國電池工業(yè)協(xié)會與中國有色金屬工業(yè)協(xié)會在2018年對2005～2017年中國鉛蓄電池產(chǎn)量與廢鉛蓄電池產(chǎn)生量的統(tǒng)計分析看，生產(chǎn)的鉛蓄電池越多，廢鉛蓄電池產(chǎn)生量越大，而且在2013～2017年，鉛蓄電池年產(chǎn)量明顯下降的情況下，作為危險廢物的廢鉛蓄電池產(chǎn)生量仍然在增加（見圖1）。通過中國石油和化學工業(yè)聯(lián)合會、E20環(huán)境平臺固廢產(chǎn)業(yè)研究中心的研究成果看，導致工業(yè)危險廢物產(chǎn)量增速加快的原因，主要是環(huán)境監(jiān)督越來越嚴厲，通過“倒逼”的方式，迫使危險廢物更多的“浮出了水面”[2]。

圖1 2005～2017年鉛蓄電池年產(chǎn)量與廢鉛蓄電池產(chǎn)生量（中國）

2.2 企業(yè)危險廢物處理缺口較大

現(xiàn)階段，我國在危險廢物處置能力方面的缺口相對較大。從原因看，一方面在危險廢物產(chǎn)量增速加快的情況下，國家層面核準的處置產(chǎn)能明顯擴增。另一方面從2018年以來，在核準產(chǎn)能投產(chǎn)率確定為26.4%的情況下，全國危險廢物經(jīng)營單位核準收集與利用處置能力雖然能夠達到每年1.02萬噸，可是在實踐層面的收集與利用處置量只達到了每年2 697萬噸[3]。

進一步講，各省在發(fā)放危險廢物處理許可證方面，只說明企業(yè)處置能力的存在，而沒有通過實際的深入調(diào)研，對擁有許可證企業(yè)是否存在閑置許可證、是否存在資質(zhì)不全的問題等開展全面評估。因而在實際的處置方案設(shè)計運營天數(shù)低于實際運營天數(shù)時，危險廢物的處置負荷率相對較低。由此可見，在產(chǎn)生量大、處置量小的明顯差異特征下，企業(yè)危險廢物處理缺口仍然存在。同時，在一些地區(qū)并不能排除產(chǎn)能結(jié)構(gòu)與處置需求匹配度不高的情況。此時，會出現(xiàn)產(chǎn)能利用率不高、危險廢物處置供給不足的現(xiàn)象。所以，整體上看缺口相對較大。

2.3 粗放式向集約式轉(zhuǎn)型與發(fā)展

在宏觀管理層面，中國經(jīng)濟增長模式從粗放式轉(zhuǎn)向了集約式。在這種根本性的轉(zhuǎn)型方案推動之下，企業(yè)也推動了生產(chǎn)經(jīng)營方面的對應(yīng)轉(zhuǎn)型。以危險廢物管理為例，作為企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)制造過程中產(chǎn)生的一種實物，企業(yè)需要按照產(chǎn)品生產(chǎn)制造產(chǎn)業(yè)鏈思維，根據(jù)危險廢物處置的實際需求，在產(chǎn)品研發(fā)、設(shè)計、采購、制造，以及訂單、營銷、售后各個環(huán)節(jié)，做好配套的全產(chǎn)業(yè)鏈管理。

尤其在新固廢法突出、擴充、強調(diào)危險廢物處置相關(guān)條例后，企業(yè)需要在有法可依的前提下，科學地保障在危險廢物“減量化”職能基礎(chǔ)上，開展“先無害化，再資源化”處置。例如，在當前的集約式危險廢物管理實踐中，一方面應(yīng)該通過引入產(chǎn)業(yè)鏈思維、系統(tǒng)性思維、互聯(lián)網(wǎng)思維，在深度上嘗試材料、工藝、技術(shù)方面的創(chuàng)新。另一方面則應(yīng)該從技術(shù)層面出發(fā)，結(jié)合科學技術(shù)、管理技術(shù)的融合應(yīng)用，提高集約式危險廢物管理水平等。

3 新固廢法視角下的企業(yè)危險廢物管理中的問題

3.1 企業(yè)危險廢物收集與轉(zhuǎn)移問題

新固廢法的出臺，不僅加大了對危險廢物的法治化管理，也使部分企業(yè)認識到了危險廢物的價值。在利益驅(qū)動之下，部分企業(yè)開啟了對危險廢物的非法收集與轉(zhuǎn)移利用。以問題比較突出的廢鉛電池收集與轉(zhuǎn)移為例，個體收集者——非法再生鉛企業(yè)——非法電池生產(chǎn)企業(yè)之間已經(jīng)形成了一個以“體外循環(huán)”為模式的產(chǎn)業(yè)鏈條，旨在通過這種方式逃避管理機關(guān)的監(jiān)督管理、實現(xiàn)以危險廢物收集與轉(zhuǎn)移利用為渠道的非法盈利目標。在這個過程中，廢鉛蓄電池中的含鉛酸被隨意倒入土壤、河流，導致了嚴重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。

再如，工業(yè)類企業(yè)在生產(chǎn)產(chǎn)品的過程中，容易產(chǎn)生危險廢物，可是，受到治理理念、治理成本、治理技術(shù)等方面的綜合因素影響，在收集方面投入比重較低，收集效率較低、轉(zhuǎn)移過程中的技術(shù)保障措施不到位，容易使危險廢物在收集、轉(zhuǎn)移兩大重要環(huán)節(jié)造成二次污染。以廢水處置為例，其中含有鉛、銅、汞等重金屬時，一旦在廢水處置中未設(shè)置相應(yīng)的二次處置方案，往往容易在廢水排出后，給整個生態(tài)環(huán)境造成嚴重污染，致使河流、土壤，以及農(nóng)作物、生態(tài)環(huán)境遭受不可逆地破壞，嚴重時甚至給植物、動物、人造成嚴重損害[4]。

3.2 企業(yè)危險廢物管理的監(jiān)督問題

在企業(yè)危險廢物管理中，外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督起著關(guān)鍵性作用。在當前條件下，雖然新固廢法提出了明確要求，并且，在監(jiān)督制度、監(jiān)督機制方面有了很大進步。但是，在外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督方面仍然存在一些需要改進的情況。例如，企業(yè)與監(jiān)管部門對于新固廢法的研讀不深入，導致了企業(yè)與環(huán)保監(jiān)管部門之間的信息不對稱，既容易出現(xiàn)錯評、漏評，也會造成企業(yè)危險廢物種類調(diào)研不全面、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不精準的現(xiàn)象。

再如，在危險廢物企業(yè)行政許可、年度考核方面，對于部分企業(yè)的審查并不十分嚴格，由此造成了一些“掛靠大企業(yè)”的現(xiàn)象。具體而言，當一些擁有資質(zhì)的企業(yè)獲取危險廢物許可證之后，考慮到多重因素影響，不愿意投入過多的資源參與危險廢物管理。而對于缺乏資質(zhì)的企業(yè)而言，為了讓自己的經(jīng)營能夠繼續(xù)，往往會通過一些不合規(guī)的渠道，通過私底下交易方式，“掛靠”到拿到許可證的企業(yè)，進而開展對危險廢物的處置活動。進入到年度考核時，擁有資質(zhì)的企業(yè)則將其它企業(yè)的處置成果用于應(yīng)付相關(guān)單位的年度考核。由此可見，在企業(yè)危險廢物管理監(jiān)督方面，仍然存在監(jiān)督手段不足、監(jiān)督機制不完善的情況。

3.3 企業(yè)危險廢物信息化管理問題

自從2018年我國企業(yè)大范圍實施“互聯(lián)網(wǎng)+”改革以來，企業(yè)危險廢物管理中也實現(xiàn)了自動化辦公、建立了信息管理系統(tǒng)。可是，信息化管理并未達到企業(yè)預(yù)期的管理目標。經(jīng)過近幾年的實踐與反思發(fā)現(xiàn)，多數(shù)企業(yè)并沒有進一步開發(fā)信息化管理方面的比較優(yōu)勢，仍然停留在信息化管理的初級階段。

具體而言，企業(yè)在危險廢物信息化管理過程中，未能在深度與廣度上開發(fā)與挖掘信息管理價值，清晰地區(qū)分出信息化管理、數(shù)據(jù)化管理之間的根本性差異。例如，前者的重點集中于對信息的電子化轉(zhuǎn)型，后者側(cè)重于對危險廢物管理數(shù)據(jù)的分析，旨在通過數(shù)據(jù)化管理，達到對危險廢物的精準化管理與利用。而且，信息化管理是數(shù)據(jù)化的前提條件，數(shù)據(jù)化管理是信息化管理在發(fā)展中實現(xiàn)的功能升級。因此，比較而言，企業(yè)危險廢物管理信息化管理問題集中在信息化管理向數(shù)據(jù)化管理轉(zhuǎn)型上。反過來講，未實現(xiàn)信息化管理轉(zhuǎn)型升級，是導致了危險廢物信息化管理效率不高的根本原因。

4 新固廢法視角下的企業(yè)危險廢物管理應(yīng)對措施

4.1 以新固廢法為基礎(chǔ)，健全管理制度

首先，應(yīng)該根據(jù)新固廢法（2020年的修訂版）相關(guān)判定標準做好對危險廢物的判定。例如，以2021版《危險廢物管理名錄》為參照，結(jié)合GB 34330-2017《固體廢物鑒別標準通則》對固廢廢物進行優(yōu)化判定。

其次，應(yīng)該結(jié)合危險廢物相關(guān)“鑒別標準”，對腐蝕性、浸出毒性、易燃性、反應(yīng)性、毒性物質(zhì)含量等開展危險廢物鑒別，并對照GB 8585.7-2007《危險廢物鑒定標準通則》鑒定結(jié)果，判定危險廢物及其危險特性，劃分出危險廢物與一般固廢。

第三，應(yīng)該以新固廢法第77條、78條、79條、80條、82條、85條，與《刑法》第338條為準，結(jié)合具體要求，從危廢管理計劃—管理臺賬—委托處置單位—傾倒與堆放—轉(zhuǎn)移聯(lián)單—運輸要求—意外事故防范與應(yīng)急預(yù)案—識別標志等方面，完善企業(yè)危險廢物管理制度規(guī)范條例與評估考核體系中的各項指標[5]。

4.2 以監(jiān)管模式為重點，增強研發(fā)設(shè)計

建議在現(xiàn)用的監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，分兩步進行實踐。第一步，應(yīng)該通過對危險廢物的源頭嚴格管控，增強監(jiān)管效力。例如，當前階段，可以通過環(huán)保部門安裝監(jiān)測傳感器或執(zhí)行器的方法，先從源頭上做好對企業(yè)危險固廢的源頭監(jiān)控。同時，應(yīng)該通過協(xié)同治理的思路，使監(jiān)管部門與企業(yè)之間加大信息交互，確保雙方之間的危險廢物信息始終處于對等狀態(tài)。

第二步，無論是監(jiān)管部門，還是企業(yè)，均應(yīng)該從外部監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)督需求出發(fā)，增強監(jiān)管方案方面的研發(fā)設(shè)計能力。例如，通過引入產(chǎn)業(yè)鏈思維，使雙方將監(jiān)管重點集中到危險廢物產(chǎn)生的全鏈業(yè)條上，細致監(jiān)督內(nèi)容。再如，借助系統(tǒng)性思維，將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督統(tǒng)一起來，形成一種基于協(xié)同管理模式的系統(tǒng)管控，共同實現(xiàn)對危險廢物的監(jiān)管目標。尤其在“十四五”規(guī)劃建議中，提出了數(shù)字化發(fā)展目標，在當前企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段，可以通過數(shù)字化牽引，更為科學合理地推進數(shù)據(jù)化管理轉(zhuǎn)型升級。

4.3 以數(shù)字技術(shù)為工具，推進數(shù)據(jù)管理

首先，建議企業(yè)引入數(shù)據(jù)庫技術(shù)，建立危險廢物管理要素庫、指標庫。結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)建立數(shù)據(jù)管理中心，進而形成一個以危險廢物管理數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)上傳、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析、生成分析報告、分發(fā)分析報告、調(diào)整管理方案為基本流程的標準程序。

其次，監(jiān)管部門應(yīng)該從新固廢法要求出發(fā)，搭建具有統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)管理平臺，使企業(yè)危險廢物產(chǎn)生終端與監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)管理中心，始終處于數(shù)據(jù)實時共享狀態(tài)。這樣，才有利于企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)化管理，與監(jiān)督管理外部數(shù)據(jù)化管理之間的全面關(guān)聯(lián)。進而，使企業(yè)、政府、社會共同承擔對危險廢物的實時監(jiān)督、高效管理等。

5 結(jié)語

總之，對于我國企業(yè)而言，從進入新時代的企業(yè)治理到現(xiàn)階段的企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已經(jīng)實施了一系列改革方案，不僅幫助企業(yè)初步實現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，也為企業(yè)進一步參與全球同行業(yè)競爭提供了必要條件。結(jié)合以上初步分析可以看出，在集約化經(jīng)濟增長模式下，我國企業(yè)危險廢物的系統(tǒng)性管理工作已經(jīng)迫在眉睫，通過出臺新固廢法并對其進行有效實施，不僅可以化解企業(yè)危險廢物管理中存在的諸多問題，也能夠在解決問題之余，使企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈視角下，結(jié)合管理制度的創(chuàng)新、研究設(shè)計能力的增強、數(shù)字技術(shù)工具的融合應(yīng)用，創(chuàng)建一種以危險廢物為對象的可循環(huán)經(jīng)濟，并在該路徑下逐漸探索出與企業(yè)所在行業(yè)、經(jīng)營業(yè)務(wù)需求相一致的新型產(chǎn)業(yè)等。