城市設計的“管控環節”一議
——以淮安生態文旅區城市設計為例

文／劉玉飛 浙江大學建筑工程學院 碩士研究生

黎 冰 浙江大學建筑設計研究院有限公司 研究員

張 帆 浙江大學建筑設計研究院有限公司 助理工程師

引言

城市設計從無到有，發展迅速，理論與實踐都作出了有益的摸索，同時也引發一系列問題和課題。在設計學科本身的視角下，城市設計是實踐的產物，既是城市發展現實的要求，也是設計智慧發展的結果；城市設計實踐的興起，助力于城市的精細化建設，也促進設計學科的進一步完備化。在城市設計成果的標準文本中，一般包括“空間認知、目標愿景、總體格局、詳細設計、管控引導”等五項內容，前四個是尋常的，在建筑設計成果文本中常見，第五項“管控引導”則一般是規劃文本中的標配。城市設計的成果由規劃師與建筑師合作完成[1]，正反映了城市設計作為介于城鄉規劃和建筑設計之間的廣義設計序列中的重要的承啟階段的意義。就建筑設計者而言，在設計文本中先期指明“管控”的項目和品質，是不尋常的，是建筑師（設計專業服務）職能的某種延伸，即管控當可回饋建筑設計的進一步完備的過程。某種程度上，傳統中的“建筑全生命周期”概念抑或有可拓展之處，即管控增強了BLM 的“目標”可控性。不止于此，通過對城市設計之“管控”問題的觀察，可以啟發對“廣義設計序列”觀念更寬泛的認知。

1 設計視野下的管控問題

所謂的“廣義設計序列”，指由城鄉規劃、城鎮規劃、城市設計、場地設計、建筑設計、景觀設計、室內設計所組成的一系列設計行為。這里的城市設計和城市規劃的“城市”不是同一個概念，設計工作的內容也有區別，城市設計也不是建筑（單體或群體）設計的簡單擴大，而是要得到一個有特質的、有結構的、有一定區域規模的有機的空間和信息系統。對設計的淺表性認識，以為城市規劃、城市設計和建筑設計的差別在于對象尺度有所不同，在尺度上形成層級的次第，尺度巨大以后對象系統就變得復雜，而就設計行為而言，這種復雜度也是與處理能力相關聯的。這是一種什么尺度？直觀可視化的，這是“空間尺度”，所以經常看到的規劃和設計成果由圖紙所表達，盡管實際上規劃的目標不只是空間的調度。

另一方面，在城市規劃、城市設計和建筑設計的區別中，還有另外一種尺度，這個尺度是“時間尺度”，或言時間的跨度，這通常不是直觀可見的，這是（至少在古典時期）城市不能夠“被設計”，而要“被規劃”的原因。在現代的條件下，建筑設計完成后，一般僅需要三兩年的建設周期，城市設計的實施可能在三五年內完成，而城鄉規劃動輒是二十年的遠景目標。不妨以為，城市規劃是為下一代的，城市設計是當代的，建筑設計是當下的，正是這個大時間尺度的存在，決定了城市設計的實施需要管控的環節，同時這也是對設計內容的要求。

管控之“管與控”實則是同一個問題的兩方面。城市設計的實施，必須經由管理，為質量、效率和效益設計，“管”是一種“協調”；城市設計的達成，必須能夠可控，“控”則有既定的“目標”，可管控是設計“可證偽”的一個指標，意味著城市設計之研究結論的可能性。

“羅馬不是一天建成的”，城市既是生態的，也是動態的，城市的建設需要各行各業的通力合作，動用全方位的城市資源。學界已經研究試行“城市設計導則的前置式使用”基本方法，即設計方把握前期定制制度的機會，利用政府土地出讓環節形成一定機制——當業主拿到土地的同時，也獲取了地塊城市設計的管控導則，城市設計導則與土地交易的法律規定成為一體，同時業主可提出訴求，設計方利用導則的彈性進行協同優化[2]，這些都是設計職能模式的發展。

管控不是行政意志，要能夠做到有效管控進而體現社會組織能力的全面發展。不僅僅是簡單地詬病行政管理的缺失，能夠有效實施管理需要成本適宜的技術支撐，這個技術是社會化和體系化的數字化信息技術。城市本身是一種信息系統，同時是一種管理系統，城市設計如何與城市管理直接聯系，正如理想中的建筑信息模型能夠參與建筑系統運維的階段。城市管理不限于建成后的運行，而是始于城市建造的全過程之中。設計不是目的，建設才是目標，這里指完美的設計和完善的建設，而建設的最終目標指向“人民對美好生活的追求”。

城市設計方興未艾，未來城市的形態與運作是什么樣的？當能源形式、交通模式、通訊方式、物流形式、金融模式、個人定位信息、地理信息系統、實時氣象信息、供水與排污、供熱與制冷、防災與治安、生物多樣性等在指日可待的未來發展到不可想象卻可接受的水平時，未來的城市設計是什么樣的？在可共享的城市基礎設施系統的預設下，城鎮是否可以是裝配式的？“裝配式的城市”的設計是什么樣的？在這個意義上，管控的意義是什么？

在當下，管控超越宏觀規劃，以城市的精細化建設為目標，具體管控項目和操作方法，在實踐中發展完善。

2 實操案例

2.1 項目概要——淮安生態文旅區城市設計

淮安生態文旅區北依主城區，南接淮安區古城，處于城市幾何中心位置，經過十余年的規劃建設，生態文旅區城市主體功能建設任務基本完成，功能效應初步彰顯。近年來隨著空間拓展和建設提速，進一步發展的瓶頸問題日趨凸顯，如相關規劃之間缺乏有效整合、城市發展潛在空間不足、產業發展類型制約、城市風貌之“精細化管控”應對不足等。也因此產生了“淮安生態文旅區城市設計”的項目，以近期擬建設開發重點地塊為核心，劃定重點城市設計范圍，總面積約3.79 平方公里。

淮安生態文旅區的城市設計，以生態文旅區特質為主線，從“管理導向”和“行動導向”兩個方面展開工作（圖1）。結合淮安生態文旅區現行的規劃管理體制機制和水平，做好城市設計與總規、控規等法定規劃及具體地塊詳細設計的接口和傳遞，形成技術管理導則文件；針對“由誰實施、如何實施、如何保障實施”等實際問題提出建議和指引，通過一系列管控措施的建立，將城市設計的意圖真正與政府、城市的近期工作重點鉚接起來，成為城市近期發展的具體指導文件。

圖1 城市生態文旅區城市設計導則框架（圖片來源：作者自繪）

2.2 管控引導

2.2.1 引導管控的目標要求

“引導管控目標”有兩個方面的要求：一方面，管控引導要保證“好用”，即傳遞有效；另一方面，管控引導要做到“管用”，即說話算數。管控要有明確的規劃控制指標和要求，便于層層落實，以銜接國土空間規劃及控規編制。建設引導沒有給出具體量化的控制指標，而是簡明扼要地對實施要點、環境風貌重點等方面給出建議。管控亦輕重有別，重點管控的地區設計導則做到管控要求明確、管理體系嚴密，一般地區則實行通則式管理。

2.2.2 引導管控的技術接口

管控的技術性接口有層級，能夠有效承啟總規、控規及下位城市設計，以建立能夠落實總體設計要求的技術管控體系。引導管控的技術接口主要為城市設計要素，包括空間、建筑、景觀共三大類、十中類、三十小類，分別確立宏觀控制系統（格局、風貌）與分部控制系統（各公共中心、濱水空間、街道、社區）；針對三十種小類，在宏觀控制與分部控制中確定必選控制指標以及可選控制指標（圖2）。

圖2 淮安生態文旅區城市設計要素庫（圖片來源：作者自繪）

2.2.3 引導管控的要素內容

淮安生態文旅區引導管控的要素內容主要有以下幾個方面：格局塑造、風貌引導、公共中心、濱水空間、街道社區。

在格局塑造中，要做到高度政策分區，城市標志性觀景和景觀視線廊道引導確立，三塔控城順勢而為，天際輪廓線管控，展示新城新氣象。

在風貌引導中，結合淮安市總體城市設計對生態文旅區特色地段的劃定，形成生態文旅區風貌管控的四大主題片區，分別是：高鐵商務核心區、綠地廣場活力區、山陽湖文旅片區和奧體休閑娛樂區，并制定不同的風貌管控主題，用以體現生態文旅區的國際風尚、現代風范、運河風情、新淮風韻。對外圍的其他地區，則考慮風貌協調的要求，進行適當的調整和引導，使整個新城在風貌上和諧統一且不乏特色。

在公共中心的確立中，通過對全區塊實際調研走訪，確立三個公共中心分別是高鐵樞紐中心、創智文化中心和康養娛樂中心。在濱水空間的設計中堅守兩個要求，打造更開放、更可親近的濱水空間，打造更宜人、更具活力的濱水空間。

在街道方面，有三個管控要素分別是安全街道、活力街道、街道風貌。區分設計快道慢街——快道：完善區域路網結構，銜接城市功能組團；慢街：強調生態景觀，塑造特色空間，提供豐富體驗。

在社區層面，提升社區品質，延續社區活力，構建社區生活圈體系。優質的戶外空間質量帶來高頻率的自發活動，高頻率的自發活動帶來更多的社群互動參與[3]。摒棄傳統追求功能極致化的設計模式，從互動性與包容性的角度出發，在步行可達范圍內，對公共空間進行場所營造，形成多點式布局的“口袋花園”，在豐富行走體驗的同時，也能激發社區活力。

結語

在2015 年12 月中央城市工作會議上，習近平總書記提出“應統籌規劃、建設、管理三大環節，要加強城市設計、加強對城市的平面協調性、空間立體性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控，要徹底改變粗放型管理方式，加強城市精細化管理，著力打造智慧、宜人的城市”[4]。2017 年，由住建部頒布的《城市設計管理辦法》充分強調了城市設計管控層面的重要性，城市設計的管控既是學術問題也是政策問題；從實踐中可以看到，管控既是技術問題更是管理問題。

城市是一個復雜巨大的系統，城市的設計宜遵循“復雜問題有限求解”的方法論，即以現實問題為導向，化錯綜復雜問題為有限關鍵問題，尋找在相關系統的有限層次中求解的途徑[5]。有限求解不意味著將復雜問題“簡單化”，而是在保留對象復雜性的前提下，進行綜合提煉，尋找關鍵要點，以點帶面，綱舉目張，審慎、次第和切實地解決所面臨的復雜現實問題。同時，在實施層面，完善城市設計編制管理，構建接口標準（Interface Protocol），加強總體設計的縱向銜接，加強全過程規劃與設計統籌；緊抓城市設計建設管理，加強部門合作，建立全過程、常態化合作機制，細化技術導則，加強規劃管理的權威性；加強城市設計審批管理，構建聯合審批決策機制，建立精細化管理平臺。在設計層面，城市設計的管控要充分考慮保護與發展的限制因素，為城市未來建設的不確定性留出空間，給建筑、景觀設計等后續工作和規劃管理，留下有邊界的調適余地，體現城市發展及其設計之間的“調適性”[6]。