澳大利亞政府數據治理與管理體系研究

李新功 周文泓/中國人民大學信息資源管理學院

1 引言

隨著全球數字化的推進，不少國家的政府既是大量數據資源的采集者、所有者和利用者，亦是統籌社會整體數據規則的重要制定主體，因而，形成完備的政府數據治理體系實現國家治理現代化的重要內容，是全球各國與地區探索的重要議題。

近幾年，國內外政府數據治理與管理亦在行進之中。美國聯邦政府從組織架構上任命首席數據官并從制度上設定數據互通規則從而建立政府數據治理框架；英國政府通過加強數據基礎架構以促進數據利用來升級公共服務能力并打造智慧城市；澳大利亞政府以澳大利亞國家檔案館(NAA)為主導設立數據治理與管理的整體版塊，從業務、安全、法律、技術、語義等方面建立數據作為資產互通互信的規則，并通過組織架構與監督機制完備管理行動的落實；我國依托大數據政策集中建設數據中心從政策、標準、技術支持等形成了整體框架。

政府數據治理與管理高度集中了權力與資源，較容易建立規則、體系、標準，并在執行層面的推行難度也相對較小。作為政府數據治理與管理組成部分的檔案數據治理與管理，如何確定與政府數據治理與管理之間的關系與構建模式成為一個重要命題。在治理的概念中，如何確定主體、權力、責任、決策與戰略管理規則、實施的機制等問題越來越凸顯，也成為學界的研究熱點。多數研究指向建立多元主體的協同工作模式，很多學者從不同的維度或視角研究協同的內涵。劉越男[1]指出“數據治理是高層次的數據管理活動”“以融入的視角探討檔案管理的各項具體活動能夠和其他數據管理活動相互滲透、相互影響”并“以生態的視角與上中下游各方建立互相支撐、共生演化的關系”；同時指出“檔案部門的數據治理的精髓在于多主體一起管理共同事務”并建議要積極“構建能夠協調各主體關系的權責分配”；張衛東[2]等總結到“從總體上看，檔案治理的主體范圍應包括國家、社會和個人三部分，不同主體具有各自的功能與定位，并且側重國家的職能轉換及個人權利的實現。”李振華[3]等建議“樹立檔案數據治理協同理念，加強與檔案數據治理命運共同體的聯盟合作。把檔案數據使用者、管理者、志愿者、決策者等發展需求統合起來，由數據聯動帶動數據治理與質量監控”。我國學界和業界更聚焦在建立“協同模式”或者共同體的研究思路上，而較少關注以下兩種研究思路：一是較少關注以檔案館為數據治理主體并主導政府的數據治理的模式；二是較少關注如何將數據治理融合在政府數據管理的具體行動中，從而實現從治理到管理整體能力的建構。究其原因是較難找到具有一定影響力的實踐案例來驗證研究思路并探究實踐可行的路徑。

因而，本文以澳大利亞檔案館（NAA）引領澳大利亞政府數據治理與管理為例，其最大特點是NAA既是政務數據治理與管理的主體，也是主導者，并且以多年的實踐經驗驗證了此模式的合理性。本文以案例分析的方法詳細介紹了NAA所發布的政策文本和公開信息，分析澳大利亞如何切入數據活動，主動擔當政府數據治理的重擔，抓住數據化脈絡協助政府并推動數字政府的建設。

另外還聚焦于此案例中以治理與管理作為整體概念協同進行闡釋，呈現了政府數據治理與管理的體系內容，并對其特點予以解析，力圖在中國較為復雜的數字環境中，為我國檔案學界及業界如何融入政府數據治理與管理的全局觀給出啟示。

2 澳大利亞政府數據治理與管理體系的整體要求與NAA的推動與實施

2.1 澳大利亞政府數據治理與管理的內涵

澳大利亞政府數據治理與管理是信息治理的重要組成部分，其內涵可被界定為：管理整個政府機構中的信息與數據資產以支持其業務成果的方法。數據治理與管理包括制定適當的框架求、政策、流程、標準、角色和控制措施，以滿足法規、法律、風險和用戶的要求，其關鍵在于標準、政策和流程的一致應用。在以數據為中心的機構中，數據治理與管理是建立互操作性的基礎，通過標準化管理，促進信息和數據的發現與共享[4]。

2.2 政策定位：NAA提出構建基于數字連續性目標下互操作能力

2015年，為支持澳大利亞政府的數字化轉型和推動電子政務發展，NAA發布《數字連續性2020》政策，以期在信息、技術、人才和流程方面指導政府機構為澳大利亞公民提供更好的服務。該政策提出數字連續性建設的三項原則：信息被珍視，信息得以數字化管理以及信息、系統、流程是可互操作的。政府數據治理與管理能夠監控信息和數據平臺，評估系統和應用程序的兼容性以及安全、隱私、法律或其他可能的限制；并制定緩解策略或控制措施，協商信息和數據共享的協議和條件，協調管理和維護數據的角色及其職責，支持跨業務、安全、法律、語義和技術主題構建互操作性，互操作性的版塊是首要和支撐性的，在治理全過程中得到應用。

2.3 核心內容：NAA設計并實施澳大利亞政府數據治理與管理的關鍵活動

數據治理和管理活動可以讓機構對數據資產有明確的要求，并對其進行管理以實現機構目標。其必需的關鍵活動包括：面向互操作能力構建的元數據設置、數據的分類、數據及其格式的開放、數據質量的管控以及數據合規性與安全性的保障。NAA借助于自己的職責：一是建立可信數據管控制度體系設計并提供服務；二是對澳大利亞政府前端各機構數據的控制、管理、監督和維護，確定了數據治理與管理的關鍵活動。

2.3.1 面向互操作能力構建的元數據設置

元數據是定義和描述數據的結構化信息，在確保用戶和系統了解交換的信息和數據的含義方面起著重要作用，因此對元數據的有效管理能夠幫助互操作能力的構建，是數據治理與管理的重要環節。理論上需要制定元數據戰略和元數據標準作為保障，確保元數據始終能夠有效且被理解，進而促進機構內部、機構間和跨轄區之間的互操作性能力提升。同時，針對元數據的管理流程包括收集、存儲和交換等環節，NAA要求元數據收集應使用自動化工具從各種來源（如網站）收集元數據描述，不同的元數據存儲庫應進行集中建設中央元數據存儲庫，機構內元數據相關文件應實時更新以滿足其他機構使用的標準，進而保證元數據的有效交換。

2.3.2 數據的分類

數據分類是指將信息和數據組織成有意義的組的分類方案，幫助機構將其信息和數據組織成層次關系，以確保可以對其進行有效的搜索，查找并正確解釋其含義，支持互操作性語義主題的建構。在創建分類方案時，需考慮使用現有數據定義，減少數據轉換，保障數據一致性。當需要創建大型本體，標記和更正現有分類法中的錯誤以及定期生成大量需要分類的數據時，可以采取自動分類法構建（ATC），利用自動化工具實現文本主體的分類。NAA不僅采用了傳統分類方案中利用層級結構來描述信息和數據，還描述了與其不在同一線性層次結構中的其他對象的關系，從而交錯定義并描述了橫向的關系。

2.3.3 數據及其格式的開放

政府數據治理與管理要求機構數據及其格式必須開放才能支持互操作性的構建，其要求為機器可讀，可以自由訪問，同時需考慮相關政策和標準等，滿足隱私安全的要求。如機構數據因技術原因無法呈現開放格式，可以使用數據轉換（ETL）等技術將數據轉換為需要的格式。NAA建使用開放數據成熟度的通用模型（如NSW Government Open Data Model新南威爾士州政府開放數據模型）來評估其開放數據的成熟度，監控機構數據及其格式開放的進程。

2.3.4 數據質量的管控

對數據質量的管控可以保證政府數據治理與管理的有效開展。數據質量的管控通過建立數據質量策略來監視和管理數據質量是否符合機構要求，并對其進行有效評估。數據管理協會（DAMA）將數據質量的共同維度定義為：準確性、完整性、一致性、真實性、合理性、及時性、獨特性和有效性。NAA提出可以使用數據質量評估工具作為指導，監控數據質量，生成數據質量報告，協助驗證數據并為將來的數據修復提供指導。除此以外，良好的元數據對于理解和評估數據質量至關重要。

2.3.5 數據合規性與安全性的保障

所有政府數據均受法律、政策和標準的約束，因此需保障數據合規且安全， 才能實現政府數據治理與管理。NAA認為建設互操作性項目需關注數據交換機制、數據隱私以及數據許可和使用條款中與數據合規性和安全性相關的內容，并遵循保護性安全政策框架（PSPF）和澳大利亞政府信息安全手冊（ISM），對敏感和機密信息進行有效管控，防止未經授權的信息訪問。澳大利亞信息專員辦公室（OAIC）提供的澳大利亞隱私原則和隱私原則資料單，可以幫助政府機構了解并滿足數據隱私和去識別的要求。為滿足數據的合規要求，政府機構還需了解所需數據依據的許可和使用條款，所需數據是否使用其他派生數據集以及是否將派生數據的許可和使用條款轉移到新數據集中。

2.4 權責分配：NAA完成了政府數據治理與管理的角色與責任設定

NAA將政府數據治理與管理的責任分配于首席信息治理官（CIGO）。首席信息治理官根據相關框架、政策和標準，保證機構數據源權威、單一和真實，數據質量符合機構目標，用戶和機構建立數據共享協議，數據訪問請求更加簡單，數據風險得到管理。其職責分布在戰略、技術、機構能力提升和合作，具體體現為：對信息和數據的利用、治理框架的構建、信息和數據人才的規劃以及信息和數據風險的管理等做出規劃；確定信息和數據標準，確定能夠幫助實踐的最佳技術和方法，幫助業務智能化，對ICT投資，解決方案和基礎設施進行規劃以及保障信息和數據安全；加強數字創新，提升機構數字能力和信息意識以及信息和數據的再利用；注重企業架構師、信息架構師和用戶之間的交流以及在全政府推進數據和信息的治理與管理。

3 解析：澳大利亞政府數據治理與管理的特點

治理與管理作為相互區別和補足的兩個概念在理論研究中已有區別，數據管理偏重于對數據對象的具體行動，而數據治理則對接于社會治理、企業治理、信息治理等概念，強調的是在多元主體協同的框架下為高效有序的管理提供戰略、制度、規劃、標準、規范等統一規則。

在各國均在構建政府數據治理體系的背景下，澳大利亞獨特地形成了治理與管理協同建設的實踐模式，是全球將政府數據治理與管理作為專門模塊從框架到具體內容都進行體系化的呈現的前沿國家，值得我國學界學習與借鑒，其特點如下：

3.1 整體布局：治理與管理的協同

為應對海量數據且實現作為資產對象的管理，治理從頂層設計予以提出而區別于具體的管理行動，這在實踐中往往體現為數據管理與數據治理的二元對立或是各有設計。澳大利亞的政府數據治理特殊性呈現的則是二元統一的方法與路徑，主要體現為：

一方面是概念的提法。NAA將數據治理與數據管理作為同一版塊予以設置，提法為“數據治理與管理”。二者作為統一提法用于說明基本概念、數據互操作能力、具體價值以及所包含的具體活動。這為澳大利亞政府在工作中認識、規劃和執行相關活動提供了統一的核心術語規范，避免了二元對立導致的概念混淆，也排解了因為概念界定不清可能帶來的在制度層與行動部署層面的困惑。

另一方面，具體活動的協同設計。澳大利亞政府數據治理與管理的六大模塊既是以“活動”為整體代表不同方面在實踐層的設計，但同時可從每項活動的具體內容可見分別體現治理和管理功能的要素，且這些要素相互貫通。從實踐層將兩個體系協同起來。

3.2 主體統籌：NAA同時主導政府數據治理與管理

NAA作為政府信息治理能力建設的主導者同樣領銜政府數據治理與管理，從政策制度端入手實現對政府機構從前端到全程的管控。相比美國、英國數據治理政策分別由總統行政辦公室和總統科技咨詢委員會、商務、創新與技術部主導[5]，澳大利亞的數據治理與管理從管控能力與程度來看，呈現出國家檔案館作為信息機構在政府數據治理與管理中的重要地位。

一方面，國家檔案館作為信息管理的專業機構實現對政府數據治理與管理的“業務控制”。國家檔案館在澳大利亞整體政府和社會治理的框架下提出信息治理，并實現信息治理框架在政府各機構中的建設，由此成為信息治理的統籌方。依照澳大利亞法律法規和問責框架，政府數據治理與管理亦在數據環境中納入信息治理的范疇，成為國家檔案館的常規業務。同時，國家檔案館為實現對政府機構在數據治理與管理方面的監督與指導，以輔助者的角色提供專業示范，這既包括各項數據制度如分類、鑒定、處置等規則，也包括為各機構制定內部政策提供方法與內容示范如告知治理框架的要素組成。

另一方面，立足國家檔案館要求強化主體管控向每個機構內部的延伸，這是指為落實國家檔案館關于政府數據治理與管理的要求而在每個機構設置對接的管控者。因而，NAA的每個機構內部設置的“數據冠軍”能夠對國家檔案館的制度體系有深刻認識與理解，并基于問責框架將制度要求落實于機構內部的各層級各職位的具體活動中，確保數據治理與管理的權責到位。這進一步確保了政府數據治理與管理能夠從信息管理角度予以認識、理解、統籌與落實，從主體機制上實現信息領域的主導。

3.3 制度建設：多層級內容的關聯

澳大利亞政府數據治理與管理并非孤立的信息管理版塊，它通過制度呈現的是有背景、有主體內容、有制度“基礎設施”的多層級關聯體系：

首先，它以信息治理為主體范疇應用其基本框架與內容，實現制度層上從信息擴展至數據的銜接。數據治理與管理被澳大利亞界定為信息治理的重要構件，因而從目標、原則、方法、框架、內容的設置上提供參照。例如數據治理與管理的權責分配可直接參考信息治理框架進行拓展，用以確認數據治理和管理的標準由哪些人員協同制定。再如，主體機制上機構首席數據官的設置延伸于機構首席信息治理官，在沒有條件設置數據官的情況下可首席信息治理官替代。

其次，它的功能在于提供數據及其管理規則，規則的設定有效融合了數字連續性與互操作能力的核心內容。數據治理與管理被視作互操作能力構建全程的模塊，因而數據治理與管理在以制度呈現數據與數據管理規則時體現出數字連續性及其互操作能力構建的核心要義。例如，數字連續性中數據被視作資產得到重視、數據與信息得到全數字管理的原則也同樣反映在對數據治理與管理的價值確認中。再如，數據治理與管理圍繞元數據、數據分類制定等具體制度都是面向互操作能力的構建。

最后，充分利用澳大利亞政府已有的信息管理基礎，展開適應性的制度新建。澳大利亞國家檔案館本身立足于信息治理且面向數字連續性戰略形成了從頂層設計到具體標準規范的信息管理制度體系，得到政府數據治理與管理尤其在管理維度的有效制度引用和借鑒。一方面，在數據對象的界定與維護上，質量管控方面關于準確性、完整性、一致性、及時性、有效性的內涵與要求都同原有對可信文件的界定極為相關。另一方面，管理制度的制訂也有效利用已有內容，例如數據分類方案可直接套用原有的文件分類計劃體現的業務分類，數據處置也可使用已有的保管與處置制度。

4 啟示：政府數據治理與管理體系的構建策略

對照澳大利亞實踐，基于我國國情可從如下方面提出能力建構策略：

4.1 建立政府數據治理與管理的主體機制

政府數據治理與管理能力能實現全方位的構建需要政府整體、頂層、各機構內部的配合與落實，有賴于NAA主體機制以信息及其管理為主線予以完備。澳大利亞政府從澳大利亞檔案館發端，通過信息治理委員會、導向首席數據官或首席信息治理官、再落定于各業務活動執行人，形成由后至前倒逼、從高層到基層有效落實的主體架構，是澳大利亞政府數字管理領先于世界的重要基礎。這也啟示著通過主體機制貫徹政府數據治理與管理能力建設的相應策略，于我國同樣需要信息與管理部門提供引領性作用，并需要重新評估檔案館在數據治理及管理中現存作用及潛在作用。

因而，需強化信息與數據管理部門協同，實現主體力量在數據治理與管理中的聚合。我國目前同數據治理或管理相關的機構包括工信部門、網絡信息辦公室、經濟發展部門、數據管理部門、圖書館與檔案館，各有分工、優勢與不足。尚未有統籌協調數據管理不同階段與不同方面的主體。在此前提下，可由國務院主導形成數據治理與管理的領導小組、委員會或部際聯席會議制度，對數據治理或管理的相關機構進行統籌協調，確保制度以及行動的一致性與連通性。參照澳大利亞案例應加強檔案館在數據保存和數據質量管控方面的專業監督與指導，賦予其更多的數據長期保管權屬和標準規范的話語權。

4.2 多維度明晰政府數據治理與管理業務內涵

政府數據治理與管理不是把數據作為孤立的對象進行作用，除了要考慮利用取向和質量管控要求，同樣需要明晰：它的形成、流轉、管理與利用背景，以此理解與它相關的職能與業務需求；它的內容構成，由此理解它的價值與相關風險；它的形式特征，從而明確其技術要求。總言之，如同澳大利亞政府數據治理與管理的核心內容部署面向數據同業務、合法、語義、技術的相互聯系，政府數據治理與管理能力構建在于多維度認識與呈現其內涵，基于同政府治理的整體框架以及內含各領域的關聯深化數據治理和管理對應的具體活動。

除了語義和技術要從平臺、系統、數據的具體設置中解析需求，業務、安全和合法應深入我國總體背景予以明確。業務方面主要立足我國政府的總體框架與國家治理的內容予以明確，從政府的各項職能與各相應部門所運行的業務認識數據機器特征，確保數據規則能保障各利益相關的權益。

4.3 基于關聯框架構建政府數據治理與管理規則

政府數據治理與管理規則是確認數據對象、規范數據活動、保障數據質量、維護數據利益相關者權責的根本，是其能力建設的核心內容。為了形成相對系統的數據規則，NAA主導的政府數據治理與管理除了在內容上從元數據、數據索引與發現、數據質量管控、數據開放等方面提供示范外，其建設思路同樣值得借鑒。一方面，匹配所在國家與地區的數據與信息相關戰略、規劃與發展框架。另一方面，充分整合與利用已有制度以形成有延續性的規則體系。這既包括當前互聯網+、大數據、人工智能的相關制度也包括專有性制度涉及政府數據、信息、文件、檔案的相關規范以及各個系統的數據目錄編制規定等。

5 結語

政府數據治理與管理是各國與地區數字轉型進程深入的重要內容，它不僅有助于各領域的優化升級，更將從方法論的角度為政府乃至整個社會的運行提供創新思路。本文以澳大利亞的實踐為例呈現了政府數據治理與管理體系建設的基本內容與相應策略，為我國提供一定經驗性啟示。同時，數據治理與管理還涉及宏觀的頂層設計、中觀的規則框架、微觀的具體制度內容等多層面的建設，尚待更多元的研究與實踐探索。