我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施面臨的主要難題及解決對(duì)策

成德寧，侯偉麗

(1.武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，湖北 武漢 430072)

一、引言

自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)發(fā)展道路進(jìn)行了不懈的探索，積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)發(fā)展本身及發(fā)展策略的認(rèn)識(shí)也不斷深化，推動(dòng)著發(fā)展觀的演進(jìn)。在2015年10月召開的黨的十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)闡述了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，形成了新時(shí)期中國(guó)新的發(fā)展觀。新的發(fā)展觀一個(gè)重要的內(nèi)容是重新思考環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，把綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位并融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。綠色發(fā)展有兩個(gè)最基本的要求：一是要求人類在追求自身生活權(quán)利時(shí)，不應(yīng)當(dāng)采取耗竭資源、破壞生態(tài)環(huán)境等方式追求發(fā)展權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧；二是要求發(fā)展要立足當(dāng)前，著眼于未來(lái)，不能“竭澤而漁”，那種不計(jì)資源耗竭和環(huán)境退化的增長(zhǎng)是有害的、不可持續(xù)的。習(xí)近平總書記明確指出，“綠水青山就是金山銀山”“既要金山銀山，也要綠水青山”，要求各地始終堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。

推動(dòng)綠色發(fā)展，必須樹立“一盤棋”思想，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，從全局的角度尋求新的治理之道，加強(qiáng)不同地區(qū)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、相互配合，全方位、全地域、全過(guò)程開展生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為調(diào)節(jié)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)中不同主體之間利益關(guān)系、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段，引起學(xué)術(shù)界和政府部門的高度重視。目前各級(jí)政府正在積極探索構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以平衡各地區(qū)、各主體之間的利益，形成合力推動(dòng)綠色發(fā)展。但是，目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中，還面臨一些亟待破解的難題。本文主要在概述生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其作用的基礎(chǔ)上，就我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施面臨的主要難題進(jìn)行具體分析，并提出進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路和對(duì)策。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其在推動(dòng)綠色發(fā)展中的作用

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的重要途徑，在新時(shí)期推動(dòng)我國(guó)綠色發(fā)展和區(qū)域平衡發(fā)展方面扮演著重要的角色。

(一)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x及其實(shí)現(xiàn)手段

生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)調(diào)整損害或保護(hù)生態(tài)環(huán)境主體間的利益關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境的外部性進(jìn)行內(nèi)部化，以達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的一種制度安排[1]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為給予補(bǔ)償，能夠引導(dǎo)不同利益主體共同進(jìn)行生態(tài)保護(hù)投資(或者減少生態(tài)破壞)。這是將“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的重要手段，也是新時(shí)期生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

在學(xué)術(shù)界，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括所有根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等因素，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段，形成生態(tài)破壞者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者與受損者得到合理補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。而狹義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制僅指為恢復(fù)與保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，保障公眾的生態(tài)利益，由生態(tài)受益者及環(huán)境資源開發(fā)利用者向特定的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)利益的重大貢獻(xiàn)者以及開發(fā)利用環(huán)境資源過(guò)程中的生態(tài)利益受損者進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。在狹義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，沒(méi)有把傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理與控制政策納入，基本上等同于國(guó)外的生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecological/Environmental Services，PES)機(jī)制。

本文中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，主要指狹義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，具體表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境服務(wù)受益者向生態(tài)環(huán)境服務(wù)保護(hù)者者付費(fèi)。其本質(zhì)是通過(guò)發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的交易，解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的外部性問(wèn)題。當(dāng)發(fā)展產(chǎn)生環(huán)境外部性問(wèn)題時(shí)，從發(fā)展中獲益的一方應(yīng)對(duì)給他人造成的環(huán)境權(quán)侵犯和損害進(jìn)行賠償；或者當(dāng)一方為了保護(hù)環(huán)境而放棄發(fā)展機(jī)會(huì)時(shí)，他有權(quán)獲取相應(yīng)的補(bǔ)償。在理論上，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的手段可以分為兩大類：一是庇古手段，即政府給造成正、負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)主體以補(bǔ)貼或征稅，使私人收益與社會(huì)收益、私人成本與社會(huì)成本趨于一致，使外部性內(nèi)部化；二是科斯手段，即政府主要通過(guò)界定初始產(chǎn)權(quán)，決定誰(shuí)應(yīng)該對(duì)外部性負(fù)責(zé)，然后相關(guān)利益主體開展私人談判和市場(chǎng)交易，將其外部性內(nèi)部化。目前，我國(guó)實(shí)施的縱向生態(tài)補(bǔ)償大多屬于庇古手段，一般是由中央政府或者省級(jí)地方政府代表消費(fèi)者將主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的排污稅費(fèi)以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式劃撥給流域上游的生態(tài)功能區(qū)(如水源保護(hù)區(qū))，來(lái)補(bǔ)償其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的直接成本和放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。而目前各地正在探索和試點(diǎn)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則大多屬于科斯手段，主要通過(guò)談判協(xié)商解決環(huán)境保護(hù)(或污染)的補(bǔ)償(或賠償)問(wèn)題[2]。

(二)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在推動(dòng)綠色發(fā)展中的作用

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的新路子，關(guān)鍵是要處理好“綠水青山”和“金山銀山”的關(guān)系，既不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能單純地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不謀求發(fā)展。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的重要途徑，在推動(dòng)我國(guó)綠色發(fā)展中可以發(fā)揮重要的作用。

首先，有利于形成跨區(qū)域環(huán)境治理和保護(hù)機(jī)制，系統(tǒng)修復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，過(guò)去那種單項(xiàng)突破或局部突進(jìn)的環(huán)境治理和保護(hù)方式，已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，必須從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，實(shí)施多元共治，開展跨區(qū)域協(xié)作，共同治理。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，導(dǎo)致各個(gè)地方政府環(huán)境治理目標(biāo)和能力上存在差異，進(jìn)而影響了環(huán)境保護(hù)工作的質(zhì)量和效率。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益目標(biāo)，形成共識(shí)，彌補(bǔ)區(qū)域各地環(huán)境治理能力的差異，采取共同行動(dòng)，形成合力，系統(tǒng)修復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

其次，有利于協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展。我國(guó)長(zhǎng)江、黃河等重要流域橫跨東中西部地區(qū)，自然資源和生態(tài)環(huán)境差異明顯，上游、中游和下游地區(qū)處在不同發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和人民生活水平的差距也較大。不同地區(qū)存在著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的不同利益目標(biāo)，中上游作為區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心區(qū)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任大，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)低，人們要求發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高收入和生活水平的愿望強(qiáng)烈；下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和收入水平相對(duì)較高，人們追求優(yōu)美環(huán)境、提高生活質(zhì)量的愿望日益增長(zhǎng)。加上生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)具有公共品的性質(zhì)，在生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中，始終存在著邊際私人收益和邊際社會(huì)收益、邊際私人成本和邊際社會(huì)成本不一致所帶來(lái)的外部性問(wèn)題。正的外部性導(dǎo)致對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為激勵(lì)不足，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，負(fù)的外部性則帶來(lái)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為懲罰不夠，造成對(duì)自然資源的濫用和對(duì)生態(tài)服務(wù)的過(guò)度使用。如果沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，往往會(huì)形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、破壞者和受益者之間成本與收益的不匹配、利益沖突的情形。構(gòu)建受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中各方利益，激勵(lì)各方共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)區(qū)域的平衡發(fā)展。

最后，有利于生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化，探索出綠色發(fā)展的新路子。習(xí)近平總書記指出，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是矛盾對(duì)立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系”，“要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”。我們不能做犧牲“綠水青山”換取“金山銀山”的事情，但也不能讓老百姓守著“綠水青山”過(guò)窮日子。探索使“綠水青山”源源不斷地轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的機(jī)制十分重要。一般而言，由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，難以通過(guò)市場(chǎng)自動(dòng)將生態(tài)財(cái)富、自然財(cái)富轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)財(cái)富、物質(zhì)財(cái)富。在政府主導(dǎo)和組織下，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，構(gòu)建生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護(hù)地區(qū)購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要方式之一。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以讓保護(hù)“綠水青山”者能夠獲得經(jīng)濟(jì)利益，更好地激勵(lì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

三、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施面臨的主要難題

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為平衡環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益的重要手段，是連接“綠水青山”與“金山銀山”重要橋梁，已經(jīng)在世界各國(guó)得到重視和應(yīng)用。我國(guó)也在森林資源、水資源保護(hù)、環(huán)境治理等領(lǐng)域積極探索構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并已取得一些顯著的效果。但是，目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則中，還面臨著一些亟待解決的難題，需要進(jìn)一步創(chuàng)新思路，創(chuàng)造條件，完善機(jī)制，更好地發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在推動(dòng)我國(guó)綠色發(fā)展中的作用。

目前，在構(gòu)建我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，還面臨著以下三大難題：一是如何界定生態(tài)受益方和受損方，解決生態(tài)補(bǔ)償中“補(bǔ)給誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”的問(wèn)題；二是如何評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)利益主體受益和受損的程度，即進(jìn)行生態(tài)環(huán)境價(jià)值核算，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，解決“補(bǔ)多少”的問(wèn)題；三是如何優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償方式，解決“怎么補(bǔ)”的問(wèn)題。具體而言，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施面臨的主要難題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)自然資源產(chǎn)權(quán)界定還不清晰，生態(tài)補(bǔ)償受益方和受損方難以確定

生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是“受益者補(bǔ)償，污染者付費(fèi)”。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償需要明確界定生態(tài)補(bǔ)償受益方和受損方，這些需要以清晰界定的自然資源產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。但是，目前我國(guó)自然資源的產(chǎn)權(quán)屬于公有產(chǎn)權(quán)，自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革還不到位，有關(guān)自然資源如何控制、使用以及收益如何分配的權(quán)利界定不清晰，在各種產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利配置也不恰當(dāng)。由于自然資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰，使得生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象不明確，生態(tài)補(bǔ)償受益方和受損方難以確定。

眾所周知，我國(guó)的自然資源雖然在法律上規(guī)定屬于國(guó)家所有或集體所有，但實(shí)際控制權(quán)主要掌握在各級(jí)地方政府手中，而自然資源開發(fā)的收益權(quán)則主要被獲得審批的企業(yè)所攫取。在很多情況下，掌握自然資源控制權(quán)的地方政府沒(méi)有獲得相應(yīng)的控制權(quán)收益，監(jiān)督自然資源使用的積極性下降，很容易被企業(yè)俘獲，與企業(yè)合謀或串通來(lái)過(guò)度開發(fā)自然資源[3]。而且，生態(tài)環(huán)境的服務(wù)具有明顯的空間外部性。例如，一條河流的上游地區(qū)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，不僅可以為當(dāng)?shù)靥峁┝己玫沫h(huán)境和生態(tài)服務(wù)，還可以對(duì)中、下游地區(qū)帶來(lái)廣泛的生態(tài)環(huán)境效益，但這個(gè)受益范圍和對(duì)象具有極大的不確定性。因此，合理確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤娣胶褪軗p方成為難題。在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)施中，誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償？誰(shuí)應(yīng)該獲得補(bǔ)償？諸如此類的問(wèn)題，都已經(jīng)成為妨礙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的難題。例如，浙江省義烏市和東陽(yáng)市協(xié)商達(dá)成的國(guó)內(nèi)首例跨市水權(quán)交易，就由于水資源產(chǎn)權(quán)主體沒(méi)有清晰的界定，一度陷入糾紛。按照2000年底義烏市和東陽(yáng)市兩地政府簽訂的有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議，義烏市一次性出資2億元，購(gòu)買東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)立方米水的使用權(quán)；轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后，水庫(kù)原所有權(quán)不變，水庫(kù)運(yùn)行、工程維護(hù)仍由東陽(yáng)市負(fù)責(zé)，義烏市按當(dāng)年實(shí)際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費(fèi)(包括水資源費(fèi))。這一交易曾被譽(yù)為國(guó)內(nèi)首例跨市水權(quán)交易，是由供需雙方協(xié)商達(dá)成的橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊淮螄L試。但是，東陽(yáng)市與義烏市的水權(quán)交易引起了相鄰的嵊州市和磐安縣的不滿和反對(duì)。嵊州市的反對(duì)源于對(duì)跨區(qū)域的河流——梓溪的水權(quán)要求。梓溪發(fā)源于東陽(yáng)市境內(nèi)，下游匯入長(zhǎng)樂(lè)江，流經(jīng)嵊州市。嵊州市認(rèn)為自己對(duì)梓溪的水資源擁有水權(quán)，橫錦水庫(kù)賣給義烏市的水并非橫錦水庫(kù)原有的水，而是引梓溪水入橫錦水庫(kù)的水。梓溪水被截流會(huì)使本市境內(nèi)的長(zhǎng)樂(lè)江來(lái)水大大減少，甚至有可能形成局部斷流，影響本地的農(nóng)田灌溉，也對(duì)嵊州市的城市供水造成影響。與此同時(shí)，位于橫錦水庫(kù)上游的磐安縣，也對(duì)水權(quán)提出了主張。因?yàn)闄M錦水庫(kù)的水資源一部分是從磐安縣流入的，處置水權(quán)應(yīng)征得磐安方的同意，出售水資源磐安縣亦應(yīng)有所獲益[4]。從東陽(yáng)市與義烏市的水權(quán)交易糾紛案例中可以看出，跨不同行政區(qū)的水資源產(chǎn)權(quán)由于沒(méi)有清晰的界定，往往會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象難以確定，從而妨礙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的形成和實(shí)施。

(二)發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)、不同地區(qū)之間的利益等難以兼顧

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的一種經(jīng)濟(jì)手段，其實(shí)質(zhì)是調(diào)和人們發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)之間的沖突。發(fā)展權(quán)是指“從基于滿足人類物質(zhì)和非物質(zhì)需要之上的發(fā)展政策中獲益并且參與發(fā)展過(guò)程的個(gè)人權(quán)利”，發(fā)展權(quán)意味著持續(xù)的福利改善的權(quán)利，意味著每個(gè)人均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展。環(huán)境權(quán)則是指公民等主體享有良好環(huán)境的權(quán)利，如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)等。在當(dāng)今時(shí)代，發(fā)展的權(quán)利要求和環(huán)境保護(hù)的權(quán)利要求均是具有正當(dāng)性、合理性的基本利益和基本權(quán)利要求，均為應(yīng)當(dāng)維護(hù)并促進(jìn)實(shí)現(xiàn)的基本需求。但是，受到時(shí)空條件的限制，通常二者難以同步并行，從而會(huì)產(chǎn)生利益沖突[5]。

不同地區(qū)由于所處的地理位置不同，自然資源和環(huán)境狀況有差異，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體功能和責(zé)任也不一樣。一條河流的上中游地區(qū)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的核心區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的重要責(zé)任，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這些地區(qū)一方面要投入大量的資金開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)；另一方面要限制高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這都會(huì)造成這些地區(qū)發(fā)展權(quán)利的損失或喪失。從環(huán)境公平的角度出發(fā)，需要對(duì)這些地區(qū)和人群進(jìn)行補(bǔ)償。但是，下游地區(qū)也會(huì)強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)，強(qiáng)調(diào)中上游地區(qū)有責(zé)任保護(hù)人們環(huán)境權(quán)利，有義務(wù)緩解環(huán)境惡化的趨勢(shì)，提高環(huán)境質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。于是，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，往往會(huì)遇到中上游地區(qū)強(qiáng)調(diào)自身發(fā)展權(quán)、下游地區(qū)強(qiáng)調(diào)自身環(huán)境權(quán)的“產(chǎn)權(quán)”爭(zhēng)議。中上游地區(qū)強(qiáng)調(diào)，他們?yōu)榱吮Ｗo(hù)下游地區(qū)的水源區(qū)，穩(wěn)定水質(zhì)，實(shí)施了區(qū)域特殊的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，付出了額外成本，限制了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，下游地區(qū)應(yīng)該對(duì)上游地區(qū)提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償。而下游地區(qū)則強(qiáng)調(diào)，中上游地區(qū)的污染物排放量超過(guò)排污限制總量，對(duì)下游地區(qū)的水環(huán)境造成污染，損害了他們的環(huán)境權(quán)，中上游地區(qū)應(yīng)該對(duì)下游地區(qū)進(jìn)行污染賠償?？梢姡捎谏鷳B(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰，實(shí)踐中平衡地區(qū)之間的發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)也會(huì)面臨難題。

(三)生態(tài)環(huán)境價(jià)值核算難度大，生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)難以形成共識(shí)

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，需要對(duì)生態(tài)環(huán)境的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)評(píng)估，建立生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系，對(duì)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值進(jìn)行科學(xué)核算，并據(jù)此建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。建立合理、規(guī)范及有效的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算依據(jù)與方法，這是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和實(shí)施的關(guān)鍵要素之一。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，生態(tài)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家就對(duì)生態(tài)資本核算開展了大量探索，但生態(tài)環(huán)境價(jià)值核算和評(píng)估一直是學(xué)術(shù)研究的難點(diǎn)。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值等各種測(cè)算方法沒(méi)有形成共識(shí)，學(xué)術(shù)研究還無(wú)法滿足指導(dǎo)實(shí)際操作的需要。

在生態(tài)環(huán)境價(jià)值核算過(guò)程中，采用不同的方法對(duì)森林、水、空氣、土壤、濕地等不同生態(tài)服務(wù)價(jià)值的核算結(jié)果差異較大，這導(dǎo)致實(shí)踐部門對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定缺少科學(xué)測(cè)算依據(jù)，只能由相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商，這限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的范圍和效果。近年來(lái)，我國(guó)多個(gè)省市相繼出臺(tái)了具有地方特色的生態(tài)補(bǔ)償條例，實(shí)施了各類生態(tài)補(bǔ)償，并取得一定成效，但這些生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍多是建立在可用資金數(shù)量的基礎(chǔ)上，并不是基于生態(tài)環(huán)境價(jià)值的實(shí)際變化。目前，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大體上可以分為三個(gè)層次：第一層次實(shí)行“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，這是與損失不對(duì)等的補(bǔ)償；第二層次實(shí)行“合理補(bǔ)償”原則，這是與損失對(duì)等的補(bǔ)償；第三層次實(shí)行“充分補(bǔ)償”原則，這是超額補(bǔ)償。在歐美國(guó)家，污染肇事者除對(duì)污染受害者給予污染的實(shí)際損失相等額的補(bǔ)償或賠償之外，還要支付數(shù)額不菲的懲罰性賠償，采取的是“充分補(bǔ)償”原則[6]。

我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，政府和民眾進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠负脱a(bǔ)償能力還不強(qiáng)，補(bǔ)償資金來(lái)源單一。目前大部分實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償采取的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，已經(jīng)不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需要。隨著我國(guó)生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，環(huán)境保護(hù)成本也越來(lái)越大，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和資金也應(yīng)相應(yīng)提高，但要在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識(shí)，還面臨許多困難。

(四)生態(tài)補(bǔ)償方式單一，缺乏基于市場(chǎng)的、多元化補(bǔ)償機(jī)制

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕袃煞N：一是生態(tài)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)，通過(guò)行政機(jī)制來(lái)推動(dòng)實(shí)施；二是生態(tài)補(bǔ)償由相關(guān)利益者通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，自愿交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)各地實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目高度依賴自上而下的行政機(jī)制推動(dòng)，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償渠道主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金兩種，其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最主要的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源。企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等其他來(lái)源少，基于市場(chǎng)的、多元化資金渠道尚未形成。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施存在著政府“唱獨(dú)角戲”的局面，造成補(bǔ)償主體缺位、補(bǔ)償金額不足、補(bǔ)償形式單一、長(zhǎng)效機(jī)制缺乏等一系列弊端。

首先，生態(tài)補(bǔ)償范圍狹窄。目前我國(guó)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林、草原、濕地保護(hù)和礦區(qū)植被恢復(fù)等項(xiàng)目，且只在部分區(qū)域?qū)嵤?。?cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金以專項(xiàng)資金的形式分散在林業(yè)、環(huán)保、水利、國(guó)土等不同部門，各部門對(duì)專項(xiàng)資金的申請(qǐng)和撥付都有特別的規(guī)定，使補(bǔ)償資金使用受到專款專用的限制。許多部門的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)主要以生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目為載體，以資金補(bǔ)助為主要補(bǔ)償方式。補(bǔ)償資金不能集中用于重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與建設(shè)，而是被分散使用，生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目結(jié)束后補(bǔ)償資金就不再發(fā)放，補(bǔ)償政策沒(méi)有持續(xù)性，不能形成持續(xù)發(fā)展能力，難以解決生態(tài)破壞的根本問(wèn)題。

其次，補(bǔ)償資金不足。我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中仍是以政府補(bǔ)償為主，補(bǔ)償主體單一，補(bǔ)償資金不足。盡管近年來(lái)我國(guó)政策性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入不斷加大，中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償已經(jīng)由2016年的1.18億元，增加到2017年的1.47億元；農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)補(bǔ)助資金2016年起項(xiàng)目單列，為212.12億元，2017年增加到218.60億元；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付2008—2017年累計(jì)3699億元，其中，2017年627億元，是2008年60億元的10.45倍[7]。但與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的歷史欠賬和嚴(yán)峻任務(wù)相比，補(bǔ)償資金規(guī)模過(guò)小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展緩慢。

最后，補(bǔ)償效果長(zhǎng)效性和持續(xù)性差?，F(xiàn)有的補(bǔ)償與各地方生態(tài)功能區(qū)面積、生態(tài)保護(hù)任務(wù)、因生態(tài)保護(hù)損失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本沒(méi)有聯(lián)系，未能充分體現(xiàn)受益者直接付費(fèi)的原則，補(bǔ)償資金也未能充分體現(xiàn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品提供能力的差異性。特別是在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中，缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和市場(chǎng)機(jī)制，多元化的補(bǔ)償機(jī)制尚未形成，這導(dǎo)致社會(huì)參與度不夠，沒(méi)有調(diào)動(dòng)起各利益相關(guān)者的積極性，不能充分激勵(lì)那些承擔(dān)重要生態(tài)保護(hù)任務(wù)的核心生態(tài)保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)去主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。那些犧牲了發(fā)展機(jī)會(huì)來(lái)保護(hù)環(huán)境的地區(qū)普遍感到保護(hù)壓力大，卻受益不大，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性受到很大的影響，長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制難以形成。

四、完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路及對(duì)策

生態(tài)補(bǔ)償作為一種制度安排，不僅有利于帶動(dòng)生態(tài)保護(hù)投入的增加，更重要的是有利于建立起生態(tài)保護(hù)者恪盡職守、生態(tài)受益者積極參與的激勵(lì)機(jī)制。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出了全面建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的目標(biāo)任務(wù)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。對(duì)于促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果，對(duì)于加快建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展都具有重要意義。為了使生態(tài)補(bǔ)償在綠色發(fā)展中發(fā)揮更積極的作用，還需要?jiǎng)?chuàng)造條件、創(chuàng)新思路，解決生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施中的難題。

(一)完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步清晰界定生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者

以科斯為代表的新制度主義學(xué)派認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)就是怎樣控制、怎樣受益、止損及其怎樣補(bǔ)償?shù)囊?guī)則。在產(chǎn)權(quán)明晰條件下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)主體的自愿交易，能夠減少外在性，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。從這個(gè)意義上講，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)的交易，是不同主體之間有關(guān)發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的交易，而產(chǎn)權(quán)交易的前提是產(chǎn)權(quán)的清晰界定。因此，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度可以說(shuō)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制形成的基礎(chǔ)性制度。

我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)及政策雖然明確規(guī)定，土地、森林、礦產(chǎn)等資源一律為國(guó)家所有和集體所有，自然資源的所有權(quán)是明晰的。但是，中央政府與地方政府以及地方政府之間在礦產(chǎn)資源開發(fā)、大江大河治理、環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)權(quán)利等，界定還不清晰。而且，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的開發(fā)和保護(hù)具有密切利益關(guān)系的當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)和社區(qū)組織等，在自然資源的占用、使用、收益和處置等方面，缺乏應(yīng)有的權(quán)利。完善我國(guó)的自然資源的產(chǎn)權(quán)制度，可以從以下兩個(gè)方面入手。

首先，要在中央政府和各級(jí)地方政府之間，進(jìn)行初始產(chǎn)權(quán)的界定，明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主體及其在自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)責(zé)利。例如，國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃就是一種初始權(quán)利的分配與界定，國(guó)家通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確哪些區(qū)域?qū)儆跒槿裉峁┥鷳B(tài)服務(wù)功能的，是嚴(yán)格禁止開發(fā)的；哪些區(qū)域?qū)儆谙拗崎_發(fā)；哪些區(qū)域可以重點(diǎn)開發(fā)，等等。如此，不同主體功能區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)權(quán)利就得以初步界定。

其次，要在產(chǎn)權(quán)主體之間合理分割和配置產(chǎn)權(quán)。在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是占有、使用、收益和處置權(quán)等多種權(quán)利組合而成的權(quán)利束(a bundle of rights)，或者說(shuō)是一種多種權(quán)利的結(jié)構(gòu)。在實(shí)際生活中，產(chǎn)權(quán)完全歸某個(gè)產(chǎn)權(quán)主體所有的情形是極其罕見的，現(xiàn)實(shí)世界的產(chǎn)權(quán)常常是被分割和配置給不同的主體[8]。正是由于產(chǎn)權(quán)具有可分割性，使得產(chǎn)權(quán)權(quán)利束可以被分解和重組，配置給不同的主體，從而形成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)明晰不僅意味著要明確界定產(chǎn)權(quán)主體，而且要明確各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體掌握哪些具體的權(quán)利。我國(guó)要在資源所有權(quán)歸國(guó)家和集體的前提下，分割和配置部分產(chǎn)權(quán)給資源所在地的企業(yè)、社區(qū)組織或居民，進(jìn)行“山水林田湖草”生態(tài)資源的統(tǒng)一確權(quán)登記，形成中央政府產(chǎn)權(quán)、地方政府產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)等多層次、復(fù)合式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從根本上解決生態(tài)產(chǎn)品“歸誰(shuí)有”“歸誰(shuí)管”“歸誰(shuí)用”和“誰(shuí)受益”等問(wèn)題。例如，可以讓農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，林農(nóng)獲得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，私營(yíng)礦主獲得某種礦產(chǎn)的開采權(quán)，私營(yíng)業(yè)主獲得在河流上的營(yíng)運(yùn)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等等，激勵(lì)各種不同的產(chǎn)權(quán)主體參與到自然資源的開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)之中。

(二)建立和完善市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，降低生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的交易成本

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴澤爾認(rèn)為，初始界定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)常常并非最優(yōu)的，因?yàn)樗猩鐣?huì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)只是對(duì)當(dāng)時(shí)技術(shù)、制度環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的反映，當(dāng)這些條件發(fā)生改變時(shí)，各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體會(huì)有新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的需求。因此，在初始產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定以后，還需要通過(guò)市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。產(chǎn)權(quán)交易就是進(jìn)一步界定產(chǎn)權(quán)、優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的方式[9]。如果有市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體就可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易，保證產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及時(shí)適應(yīng)新的變化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。而且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制確定的產(chǎn)權(quán)安排由于存在利益局限性，常常是低效率甚至是無(wú)效率的，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)選擇的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)才是有效的。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為，在沒(méi)有交易成本的世界里，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，外部性問(wèn)題完全可由私人合約得到解決，基于自愿交易的私人合約行為可以使資源使用到產(chǎn)出最大、成本最低的地方，達(dá)到資源的最優(yōu)配置。然而，現(xiàn)實(shí)世界是一個(gè)有交易成本的世界，正是有交易成本的存在，會(huì)使得一些活動(dòng)通過(guò)市場(chǎng)達(dá)成交易的成本高得驚人，甚至根本無(wú)法達(dá)成。因此，亟需構(gòu)建一個(gè)權(quán)威性組織，使它能以較低的成本來(lái)完成產(chǎn)權(quán)的界定、監(jiān)督實(shí)施和保護(hù)職責(zé)。當(dāng)然，市場(chǎng)交易會(huì)有交易成本，權(quán)威性組織協(xié)調(diào)也會(huì)有組織成本。大多數(shù)交易往往是在介于市場(chǎng)和權(quán)威性組織之間的混合治理結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)的。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，就是要依照“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”的原則，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間就發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)達(dá)成協(xié)議。不過(guò)由于生態(tài)環(huán)境利益具有公共利益屬性，通常情況下，受益的主體具有廣泛性，也并不易界定。這就決定了在受益主體和受償主體之間難以進(jìn)行直接的補(bǔ)償。即使受益主體愿意對(duì)受償主體進(jìn)行補(bǔ)償，其交易成本也將十分高昂。這時(shí)候，受益主體和受償主體雙方各自尋找一個(gè)公共利益的代表，通過(guò)代理人之間的談判來(lái)解決生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，可以把一對(duì)多和多對(duì)多的談判變成一對(duì)一的談判，從而極大地節(jié)約交易成本。我國(guó)大河流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的組織方式就可以由于中央政府作為生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的組織者和監(jiān)督者，各級(jí)地方政府作為生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的談判者，在中央政府協(xié)調(diào)和組織下，上中下游各級(jí)地方政府就區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，再由地方政府與廣大的受益者和受償者之間，達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)利的分配協(xié)議。

(三)完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公平性

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，直接決定著生態(tài)補(bǔ)償受益方和受償方的利益，決定著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公共性，也是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵。確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，理論界主要有兩種觀點(diǎn)：一是價(jià)值評(píng)估法，即根據(jù)對(duì)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的評(píng)估來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是機(jī)會(huì)成本法，即根據(jù)各種因保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的自身發(fā)展機(jī)會(huì)和實(shí)際收益損失來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)估和發(fā)展損失的評(píng)估理論還不成熟，基于這些方法確定的計(jì)量方法和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法取得共識(shí)，實(shí)踐中不易操作。實(shí)際上，將生態(tài)效益價(jià)值貨幣化作為生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)只能是一種理想化的設(shè)想，在現(xiàn)實(shí)中是不可行的。在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，我國(guó)目前可以拋開這種理論上的理想方法，尋找一種基于談判的、現(xiàn)實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法。

由于生態(tài)價(jià)值評(píng)估和發(fā)展機(jī)會(huì)損失評(píng)估存在著極大的困難，在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以直接通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償受益方和受償方的談判和協(xié)商來(lái)確定，從而避開生態(tài)價(jià)值評(píng)估的難題。這是一種節(jié)約交易成本的現(xiàn)實(shí)做法。為了保障談判的公正性，橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商和談判應(yīng)由中央政府充當(dāng)協(xié)調(diào)者、仲裁者和監(jiān)督者角色，這有利于保障談判雙方地位的平等，保障談判雙方的信息對(duì)稱，有利于防止談判雙方相互要挾或敲竹杠的機(jī)會(huì)主義行為，在受償者經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和受益者對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц兑庠钢g尋求平衡。在受益者和受償者在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)存在差距、難以達(dá)成共識(shí)的情況下，中央政府還可以扮演“價(jià)格填補(bǔ)者”的角色，把中央的縱向補(bǔ)償資金作為配套獎(jiǎng)勵(lì)嵌入橫向補(bǔ)償協(xié)議和補(bǔ)償基金之中，形成以橫向補(bǔ)償為主、縱向補(bǔ)償為輔的混合型嵌套式契約。例如，在流域橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的談判中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在理論上應(yīng)當(dāng)大于上游提供生態(tài)服務(wù)的直接成本和機(jī)會(huì)成本之和，小于下游從其生態(tài)服務(wù)中獲得的收益。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定低了，將無(wú)法激勵(lì)上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境；如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定高了，下游又擔(dān)心被“敲竹杠”，上下游之間的談判很可能陷入僵局。流域橫向補(bǔ)償可以采取“雙向補(bǔ)償”的規(guī)則，按照水質(zhì)來(lái)確定補(bǔ)償方向和補(bǔ)償金額。若上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)時(shí)，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；若上游水質(zhì)未達(dá)標(biāo)甚至惡化時(shí)，則由上游賠償下游。中央的縱向補(bǔ)償資金可以作為配套獎(jiǎng)勵(lì)資金注入，彌補(bǔ)雙方在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的預(yù)期差距，擴(kuò)大雙方的合作空間，既保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公平性，也提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的效率。

(四)建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?/h3>

如果生態(tài)補(bǔ)償力度不夠，就不足以彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者發(fā)展機(jī)會(huì)失去的損失，從而降低生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的積極性，對(duì)生態(tài)保護(hù)者而言，也是不公平的。目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償資金主要還是來(lái)源于政府的財(cái)政資金，補(bǔ)償資金渠道和實(shí)施方式比較單一，資金規(guī)模有限，這極大地限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的范圍和效果。為了促使生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，生態(tài)補(bǔ)償力度還要加大，補(bǔ)償范圍還要擴(kuò)展，需要開辟更多穩(wěn)定的資金投入渠道，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

首先，要拓展生態(tài)補(bǔ)償融資渠道。建立企業(yè)和社會(huì)多方參與，財(cái)政資金與綠色金融互相補(bǔ)充、PPP和環(huán)保資金項(xiàng)目多元化共同發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償融資機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與生態(tài)保護(hù)建設(shè)。要統(tǒng)籌整合各個(gè)部門不同類型、不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的資金，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，綜合考慮生態(tài)環(huán)境存量和增量指標(biāo)，統(tǒng)籌分配補(bǔ)償資金。

其次，要探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。引導(dǎo)和鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。積極發(fā)展排污權(quán)交易、碳匯交易、水權(quán)交易等，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。對(duì)于那些為了保護(hù)環(huán)境，發(fā)展機(jī)會(huì)受到限制的特定地區(qū)、特定居民，在提供資金補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還要為受影響民眾提供就業(yè)機(jī)會(huì)、技術(shù)培訓(xùn)、養(yǎng)老保障等方面的支持。例如，為了實(shí)施長(zhǎng)江十年禁止捕魚的政策，各地要為退捕漁民提供就業(yè)幫扶、社會(huì)保障、職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助這些漁民恢復(fù)生計(jì)，使退捕漁民能退得出、穩(wěn)得住、能致富。

(五)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)度，提高補(bǔ)償資金的使用效率

要使有限的補(bǔ)償資金發(fā)揮更大的作用，需要加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)度，按“受損者受償、受益者支付”的原則，瞄準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者，確保生態(tài)補(bǔ)償政策落到實(shí)處。首先，要切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，建立健全國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、跨省流域斷面水量水質(zhì)重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)位的自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)提供動(dòng)態(tài)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估信息。其次，要根據(jù)生態(tài)功能類型和重要性實(shí)施精準(zhǔn)考核，強(qiáng)化補(bǔ)償資金分配與生態(tài)保護(hù)成效掛鉤機(jī)制，對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的地區(qū)增加補(bǔ)償資金額度；對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變差、發(fā)生重大環(huán)境污染事件、主要污染物排放超標(biāo)、實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單不力和生態(tài)扶貧工作成效不佳的地區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金予以扣減。讓保護(hù)環(huán)境好的地方不吃虧、能受益，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)基層政府加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、保護(hù)環(huán)境的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。第三，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的撥付和使用的監(jiān)督、審計(jì)，建立社會(huì)公眾監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償資金使用的機(jī)制。