國土空間規劃中山水與文化雙重導向的高密體系研究
——以泉州市為例

文／石永洪 中規院（北京）規劃設計有限公司 規劃一所 主任規劃師 碩 士 高級規劃師

張又天 中規院（北京）規劃設計有限公司 碩士 中級規劃師

引言

傳統的規劃體系中，由總體規劃確定建設邊界，缺少對開發強度總量以及分布的研究；由控制性詳細規化確定高度、容積率等建設強度管控內容；單元及地塊強度常以市場需求為主要導向，缺乏總體層面考慮，易造成局部空間與周邊環境不協調的情況。

《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》明確“城鎮開發強度分區及容積率、密度等控制指標，高度、風貌等空間形態控制要求”為市縣級國土空間規劃的審查要點，首次將全局性的高度、強度管控作為總體層面必備內容。

1 泉州市山水和文化特征分析

山水格局與歷史文化，是泉州風貌格局的根基所在，也是人民的鄉愁內涵。

1.1 山水環境特征

泉州市分屬晉江流域，坐擁山海。戴云山脈在泉州市域西北方向展開，東南向海延展成三列支脈形成泉州市的重要生態屏障。晉江、洛陽江兩條水系將山海聯通成為整體。

1.2 營城傳統和文化格局

泉州歷史文化資源豐富，是國務院首批確定的歷史文化名城之一。宏觀層面，泉州市具有由海向內陸文化不斷融合的特點，文化資源與山、江、海、灣高度契合。泉州古城的選址依山傍水，銜“五山”，夾“兩江”，充分體現了負陰抱陽、背山面水、金帶環抱等中國古代都城選址原則。現代泉州形成沿清源山-桃花山、晉江為主線，洛陽江、紫帽山周邊分布的清晰格局。

中觀層面，泉州古城軸線東西方向延展與晉江平行，城市建設依山就勢。古城形似鯉魚，與中原地區正南北方城由較大區別。

微觀層面，古城以開元寺雙塔為核心，雙塔是古城制高點，與周邊山體呈現精妙的對位關系，形成古城早期特色突出的天際線。

2 空間形態存在的問題

2.1 可建設空間規模受限

泉州市具有“八山一水一分田”的特征，城市建設主要聚集于兩江地區，雙評價結果城鎮建設適宜區占比僅為37.6%，未來增長空間見頂，有必要對總體建設規模進行明確。

2.2 山水城格局受到挑戰

近年來城市建設發展迅速，利益導向，高強度開發空間趨向聚集于山體、水系周邊，部分濱水空間出現“一道墻”情況。清源山近山地區，也出現超高層住宅小區遮擋山體的情況。總體上看，60 米、80 米100 米及以上建筑分散在各個片區，未形成明顯的空間秩序，部分地區因高層建筑分散而造成孤立、突兀的景觀，分散建設對優越山水本底的負面影響日益突出，傳統的營城格局逐漸模糊。

2.3 文化資源缺乏協調

文化資源多位于現狀建設地區，建設行為多為更新，利益平衡原則決定更新地塊的高強度開發，缺少空間距離控制和高度控制。如萬壽塔周邊整體建設強度不高，但少量高層的出現破壞了原有空間以萬壽塔為制高點的天際線輪廓。

3 借鑒與思考

總體層面的強度區劃，多為城市總體強度分區結合地塊修正系數的控方法。深圳最新一輪的密度分區基于城市總體承載力確定城市總體容量，結合城市設計確定強度分區。南京、石家莊等城市依托總體城市設計提出建設強度分區。

另有基于山水、文化資源單一要素的管控規劃，如福州、珠海等地山體保護規劃，劃定山體控制線并建立視線通廊。

歷史文化資源的控制方面，巴黎對重要的歷史建筑物進行視廊管控。倫敦則是從景觀視廊、廣角眺望以及背景協議區三個層面進行高度管控。

表1 山體協調區管控要求（圖片來源：作者自繪）

開發強度作為土地資源配置的延續，迫切需要從總體層面建立科學合理的高度、強度分區，一方面相應城市發展戰略目標；一方面滿足人民對高品質空間的需求，推動整體空間形態的優化，構建整體空間秩序。同時應抓住其管控為目標的本質，重點研究管控機制，促進規劃方案的有效落實，抓住核心管控內容，為下位規劃留有彈性。

4 高度強度體系

總體強調“顯山露水、文化突顯”。在注重保持泉州山水特色的前提下，綜合考慮土地開發潛力，明確泉州市開發控制區劃，以利于整體規劃的管理與落實。

依據國土空間規劃事權對應的要求，宏觀層面為市域層面以建格局、控容量、明要點為主，中觀層面為環灣地區落實山水文化協調內容，明確管控廊道，確定高度、強度分區，確定下位規劃傳導內容。

4.1 總體格局

城市整體景觀格局，是生活、生態、生產等要素在空間上的組合，是人類活動和生態環境的共生關系，其格局的建立與山水、功能格局息息相關。

結合市域以“戴云山為生態屏障、一灣兩翼為發展重點、三區三帶為發展導向”的總體格局，在城市營建中對山水進行完形補巧，細化市域景觀結構為“一核、兩環、三區、網絡化”，強化圈層放射結構。一核至一重綠環為城市空間重點發展區域，強調中觀尺度山水關，重點協調桃花山、鷹歌山、六勝塔等點狀山水、文化資源，形成城市與山體、濱海的呼應關系，突出現代城市形象；第一重綠環區域-第二重綠環區域，城鄉與自然交織狀態，強調與自然的和諧關系；第二重綠環-市域背景山體之間區域，程脈絡串珠狀態，可加強城市之于山水的空間關系。

4.2 總量控制

基于生態容量和發展趨勢，預測城市人口發展規模，協同城鎮開發邊界劃定和“雙評價”工作，確定城市開發的空間邊界，從而對泉州市的開發容量進行預測。2035 年泉州市常住人口規模為986 萬，城鎮化水平82%，城鎮集中建設區846平方公里，從而確定平均人口毛密度為0.96萬/人。

建筑總量預測方面，結合近10 年需求以居住、公服以及產業為主的情況，依托人口規模計算居住建筑和公共服務建筑規模，經濟規模以及產業類型計算產業建筑規模，進而得出泉州市總的城市建筑規模需求為11.17 億～20.56 億平方米。則城鎮集中建設區，平均毛開發強度為1.32～2.43。

結合現狀開發強度、開發保護總體分區、市域景觀結構、人口規模結構、結構效率等內容的四級強度浮動系數，允許在城鎮集中建設區內，基于各主導用地基準容積率允許上下浮動系數，對應事權級別，系數設定以行政單元為單位。其中環灣所在鯉城區、豐澤區、臺投區為一級分區，強度系數為1.3～1.6；洛江區、晉江市、石獅市為二級分區，強度系數為1.0～1.2。

4.3 中心城區分區意向

中心城區重點協調“一脈一環”“一灣兩江”山水空間形成，環灣緊湊起伏、兩江舒緩和諧、西峻東緩呼應、點廊舒朗通透的空間意向形態。如圖2 為以環灣3km 為模數空間形態意向，將平均高度及開發強度分為三級分區，環灣為平均水平最高，西部環灣及晉江一側空間整體高于東部，塑造環灣起伏有致、集約向上同時具有恢弘開闊的核心完全空間；塑造由環灣向外圈層逐步降低，形成人文高、人文低、自然高的有序空間節奏；在環灣圈層空間特征的基礎上，強化沿江、以及環灣形成的開敞空間廊道以及城市軸線。

圖1 泉州山水城關系分析圖（圖片來源：作者自繪）

圖2 環灣地區高度分區意向（圖片來源：作者自繪）

圖3 文化展示及歷史資源統籌分區圖（圖片來源：作者自繪）

進一步將山水空間進行聯通，同時整合林田湖草空間，形成泉州市的生態邊界。協同開發邊界劃定工作將城市生活、服務、生產空間進行落實形成功能布局，一重還以區域服務為主，形成多個專業中心；二重環生活空間以及綜合服務，空間交錯布局；三重環為產業及特色組團。

在此基礎上，以人口為權重對各片區建筑規模進行分配，以服務類和產業功能進行修正，區域類服務功能修正系數為1.2～1.4，綜合服務功能修正系數為1.0～1.2，產業類功能修正系數為0.6～0.8。

4.4 核心調控內容

4.4.1 歷史資源控制

從整體格局構建入手，統籌與歷史文化資源緊密依存的山水資源，以“海絲文化”為主題，構建“一帶展文脈，雙城述古今”的文化展示格局。依托晉江形成城、塔、渡交相輝映的海絲文化展示帶，依托古城（泉州古城和豐州古城）、濱海新城形成海絲文化展示與交流的古今對話平臺，并以泉州古城為核心構建3 條“起-承-轉-合”的文化支線。

依據歷史文化資源的價值等級和密集程度，在泉州古城、豐州古城的基礎上，劃定5 處歷史文化資源密集區，依據歷史文化點和山水資源的密切程度確定煙墩山、桃花山、清源山、紫帽山等歷史價值較高山體以及晉江、洛陽江歷史文化價值較高區段。

圖4 山體協調等級劃分圖（圖片來源：作者自繪）

圖5 規劃傳導區劃圖（圖片來源：作者自繪）

4.4.2 山體要素控制

綜合山城關系、山體規模、環灣分層發展重點等要素，將泉州灣地區具有一定規模的山體分為：內部山體、邊緣山體以及背景山體三類，并依據山體坡度、制高點、山脊線等確定統籌協調區。

結合山體歷史價值、規模、高度以及景觀性，將山體劃分為三個控制等級。一級協調山體主要為環灣地區重要門戶類山體以及歷史價值較高的山體，除清源山、紫帽山多為規模較小的山體，控制范圍為山體控制線①外延300 米疊加山體相對高度3 倍區域；二級協調山體主要為城市邊緣中型山體，控制范圍為控制線外延200 米疊加山體相對高度2 倍區域；三級協調山體為外圍背景山體，山體規模較大，控制范圍為控制線外延200 米。結合道路、河流水系等邊界對各級協調區加以修正，以主次干道圍合范圍為基本柵格，得到泉州灣的山體協調區域分布，并對功能、建設強度以及高度協調要點提出相應管控要求。

4.4.3 水體要素控制

重點管控環灣和兩江界面。管控形式為分層次管控，以藍線向外，第一層水面、公園、灘涂為主形成的景觀界面，第二層為濱江道路、公園綠地，第三層界面為濱水展示區，寬度為800 米左右，是高密體系的重點落實區域，重點進行功能引導，對于居住、商住等用地嚴格限制建筑密度，以建筑密度反推容積率降低值。

4.4.4 氣象條件控制

以中心成區建設用地范圍為基礎，按照通風廊道理想寬度400～500 米計算，大約需要5-7條區域廊道，依托水庫等濕地資源、林地耕地資源、現狀山體等形成綠色河流廊道、綠色道路廊道、綠帶廊道等網絡作為風道的載體，對必要的城市地塊進行落實，上風向控制基數基礎上高度、強度下調至0.8，下風向下調至0.9。

同時結合氣流方向、熱島效應和城市小風區等內容，劃定氣象敏感地區，在控制基數基礎上高度、強度下調至0.9。

4.4.5 視線通廊控制

延續“山—城—江—海”一體化格局，建立兩級觀山廊道，一級廊道主要為兩江及環灣重要節點至一級協調山體的10 條眺望通廊，要求2/3山體可見，總體層面落實指標；二級廊道12 條要求1/3 山體可見，下位規劃論證落實。

將交通可達性、軌道站點、景觀重要性按照影響范圍進行疊加矯正，劃分區相應增量區以及減量區，對總體模型進行調整，整體高度控制24～60 米占50%左右，強度控制1.2～2.0 占40%。

5 規劃傳導

下位規劃在實施過程中，必然存在對具體用地一定的調整，總規層面不應無區別地一刀切。因此，本文提出基于山水文化格局保護的嚴格管控區、基于景觀風貌提出的設計引導區，并輔以一般管控區進行差異化管控。嚴格管控區主要是落實一級觀山視廊、歷史環境控制區、氣象控制區等重要控制內容，相關指標嚴格控制，是對下位規劃的剛性傳導；設計引導區主要為城市門戶地區、景觀節點等，結合總體層面建議方向，在實施過程中附加城市設計類導則，對周邊山水視廊、歷史文化遺產等內容進行論證，建立“一事一議”的專家論證管理機制。一般控制區在組團總建筑規模無突破的情況下，允許一定程度的調整。

結語

我國城鎮化進程已經進入下半場，總體層面的用地開發管控是必然趨勢。本文以期為山水及文化資源豐富的城市從總體層面建立高密體系提供一定的借鑒。

由于國土空間總體規劃指標分配的不確定性，另人口規模、與城鎮開發邊界兩項內容自成系統，且在完善過程中，本文以其作為前提條件進行展開論述，其變化結果會影響本研究結果，更多的是探討技術思路以及管控要點，空間落實以主次干道圍合柵格為單位，相對宏觀，需要下位規劃結合落實。

注釋：

①參考《珠海市城市山體保護規劃》，山體25米等高線為山體控制線。