從產業政策到產業鏈政策：“鏈時代”產業發展的戰略選擇

盛朝迅

近年來，圍繞“產業政策有沒有用”“要不要繼續實施產業政策”“產業政策如何轉型”等重大問題，學術界、產業界和政策制定者進行了廣泛的探討、深入的研究和不斷的反思。但總體而言，取得的共識和進展較為有限?，F實中，產業政策仍在大量的制定并運用到產業發展中，甚至由于新冠肺炎疫情的沖擊和全球范圍內產業競爭的日趨激烈，產業政策的制定實施得到了更為廣泛的重視和更為經常的使用。產業政策制定實施中存在的各種問題正在逐步改善，但仍然或多或少地存在。展望未來，到本世紀中葉我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的征程中，產業政策不會缺位。但如何更好地制定和實施產業政策，特別是在國家提出加快構建新發展格局的背景下，產業政策的功能、定位、實施方式和手段都需要與時俱進，不斷調整優化轉型，以便于更好地滿足國家戰略需要。

一、理解產業政策的基本邏輯

伴隨著產業政策的誕生，有關產業政策的爭議就一直沒有停歇。這里試圖從政府職能轉變、國際規則對接、時代發展變化、企業需求調整等方面構建分析產業政策之所以產生、為什么存在、還將繼續發揮作用的理論依據、現實依據和邏輯框架。

（一）政府職能轉變：從促進市場功能發揮到彌補市場不足

產業政策是政府經濟治理的重要手段，是結構性政策的重要內容，是協調政府與市場關系的重要途徑。從歷史維度來看，我國制定和實施產業政策是在計劃經濟向市場經濟轉型過程中的重大理論創新和政策創新。產業政策是對傳統計劃經濟模式的一種更市場化的替代，對于促進市場功能發揮、釋放經濟活力、完善社會主義市場經濟發揮了重要作用，是適應并促進當時生產力發展要求且能滿足國家特定戰略需求的。例如，國務院印發的《90年代國家產業政策綱要》提出，制定產業政策是國家加強和改善宏觀調控，有效調整和優化產業結構，提高產業素質，促進國家經濟持續、快速、健康發展的重要手段。在制定實施產業政策的過程中，注重按照工業化和現代化進程的客觀規律辦事，密切結合我國國情和產業結構變化的特點，充分發揮市場對資源配置的作用，突出重點，集中力量解決關系國民經濟全局的重大問題，從而推動了基礎產業、支柱產業和高技術產業的快速發展，促進了產業結構優化升級、技術水平和競爭力的提升。從現實要求來看，自黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”和黨的十九大提出“建立市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”以來，我國社會主義市場經濟體制不斷完善和成熟。但是，在部分領域還存在較明顯的市場失靈或外部性問題，產業發展要么普遍不足，要么嚴重過剩，需要產業政策發揮作用來彌補市場失靈和市場不足。特別是，新發展格局下需要重新認識政府與市場關系，破除政府與市場兩分法。一方面，“政府”在變，政府也是市場的一部分，是中國特色社會主義市場經濟的重要參與主體；另一方面，“市場”也在變，一些大的平臺公司在數字經濟的賦能下逐步擁有了部分“政府”的職能，能夠為消費者提供出行、醫療等公共服務。為此，需要發揮產業政策在協調政府與市場關系中的作用，構建政府與市場雙向互動、公私合作的共生共贏關系，加快形成“雙螺旋相互促進”機制，通過產業政策完善產業基礎設施、推動數據開放、強化人才培育、提供應用場景等，激發創新基因、企業活力和創業精神，實現更高質量、更有效率、更為均衡的發展。

（二）國際規則對接：從推動產業發展到維護產業安全

由于國際規則制定權在先發國家手里，后發國家在制定產業政策時必須考慮與國際規則對接，才能在夾縫中求生存。21年前，我國為加入世界貿易組織（WTO），曾就市場準入、降低關稅、取消非關稅壁壘、產業政策和補貼、國有企業、發展中國家過渡期等議題與發達國家進行了多輪艱辛的磋商。加入WTO以來，中國貿易環境大為改善，在更大范圍獲得了基于規則保護、更穩定的貿易最惠國待遇。為履行加入WTO時的承諾，我國實施了大量改革開放的實質性舉措，清理了2 300多部法律法規和部門規章，使我國的市場準入條件更加透明和規范，更具可預見性。通過全國人大、國務院各部門修訂325件，廢止830件，范圍涉及貨物貿易、服務貿易、知識產權、投資等方面；地方政府協同采取行動，共清理出9萬多件地方性法規、地方政府規章和其他政策措施，并分別進行了修改和廢止處理。我國國內涉及經濟和市場管制的制度和規則變得更加公開透明并符合國際慣例，營商環境得到相當程度的改善且日益國際化。如今，我國已成為經濟全球化的堅定維護者，但國際規則的變化也會影響我國政府的政策模式和行為手段，產業政策在維護國家產業安全、提升發展主動權中的作用愈加凸顯。當前，國際經濟政治形勢正在發生重大變化，全球產業鏈、供應鏈、價值鏈面臨重構，出現了本土化、分散化、區域化發展趨勢。發達國家實施再工業化戰略，力圖鞏固其技術和產業領先優勢，新冠肺炎疫情更加速了這一趨勢，高端制造、抗疫物資生產和重要原材料供應出現向發達國家“逆轉移”態勢，引發國際分工和國際貿易格局重構，新的產業分工格局正在調整形成中。以美國為首的發達國家正在試圖通過主導一些大型區域貿易協定來強化其在全球供應鏈中的主導優勢，通過嚴格原產地規則等要求對我國加諸眾多條件限制，甚至將我國排除在新的貿易體系之外。綠色環保、勞動保護、社會責任、數據安全等可持續和安全發展理念在全球范圍廣泛興起，對世界各國企業、產品、產業提出了更高要求。在這種背景下，必然要求我國產業政策更加注重綠色低碳、勞動者權益保護和全球數據規則對接，更加注重構建以我為主的全球產業鏈、供應鏈、價值鏈，推動我國產業邁向中高端，提升參與和構筑全球供應鏈的主動權，實現更為穩健、更加安全、更可持續的發展。

（三）時代發展變化：從支撐國際大循環到加快構建新發展格局

在改革開放后相當長一段時期，我國發揮勞動力豐富、成本低的優勢，通過設立經濟特區和經濟技術開發區等方式，積極引進外資、先進技術和管理經驗，承接國際產業轉移，參與全球經濟分工與合作，形成了資源和市場“兩頭在外”、大進大出的國際大循環格局，成為“世界工廠”，有力促進了經濟快速發展。在這一背景下，我國產業政策的主要邏輯是服務“國際大循環”，其主要做法是鼓勵出口，對出口企業所得稅進行減免并提供出口退稅，將優質商品以具有競爭力的低廉價格出口國外，提升西方消費者福利。其結果是“兩頭在外”“大進大出”，成為“世界工廠”，創造了舉世矚目的工業發展奇跡，但也帶來資源消耗和污染留在國內、附加值低、分工鎖定、貿易摩擦和爭端增多、低水平惡性競爭等突出難題，受到發達國家與新興經濟體的“兩頭擠壓”。近年來，經濟全球化遭遇逆流，國際經濟循環格局發生深度調整。新冠肺炎疫情加劇了逆全球化趨勢，各國內顧傾向上升。2020年4月，習近平總書記提出要建立以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，黨的十九屆五中全會對構建新發展格局作出全面部署。這是把握未來發展主動權的戰略性布局和“先手棋”，是新發展階段要著力推動完成的重大歷史任務，也是貫徹新發展理念的重大舉措。構建新發展格局，就是要打破傳統國際大循環模式的弊端和受制于人的尷尬地位，把人民群眾美好生活需要作為發展的出發點和落腳點，充分挖掘內需潛力，打造強大國內市場，促進經濟循環暢通無阻，實現高水平自立自強，形成對全球要素資源的強大吸引力，改變生產函數組合方式，推動實現從融入參與發展模式向主動引領發展模式的躍遷，加快創造出以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新的循環發展模式。因此，產業政策的立足點要從鼓勵出口、促進國際大循環調整為滿足內需、促進科技自立自強和國內國際雙循環相互促進。以人民美好生活需求為出發點，推動實現內外貿商品生產“同線同標同質”，努力把優質產品留在國內，滿足國內市場消費升級需求。發揮產業政策在抗疫等應急物資生產和救援中的作用。依托強大國內市場，加快實施產業基礎再造工程，培育“專精特新”中小企業和具有產業生態主導權的龍頭企業，提升全球產業分工主導能力。根據“雙碳”等國家發展戰略需要，嚴格限制高耗能、高污染和資源性產品出口。加大優質產品進口，促進貿易基本平衡。實施重要初級產品進口儲備戰略，對于進口重要能源、農產品和關鍵礦產資源實行稅收優惠、減免和補貼措施。

（四）企業需求調整：從“要資金”“要政策”到“拓市場”“優環境”

部分經濟學者和西方政府對我國產業政策的最大批評就是認為過去產業政策“選冠軍”（“選產業”+“選企業”+“選技術路線”+“給資金”+“給政策”）的做法扭曲了市場競爭，造成了資源錯配和不公平競爭。毋庸置疑，這類產業政策在特定歷史時期發揮了重要作用。比如，“選產業”推動了特定產業的發展，使我國多個行業規模體量躍居世界第一，200多種產品產量居世界第一；“選企業”有助于龍頭企業做大做強，增強國有經濟競爭力，同時避免惡性粗放競爭；“選技術路線”有助于推動成熟技術落地轉化，加速從研發到生產的進程；“給資金”在要素短缺時期能夠大大緩解企業資金瓶頸，促進企業快速成長；“給政策”則能夠讓企業在競爭中獲得明顯的比較優勢，快速拓展市場空間。但隨著我國產業發展條件和環境的變化，這類指向性過于明顯、傾斜性特征顯著的政策支持方式變革越來越不適應時代發展要求。比如，“選產業”領域太多，分散了政府的有限資源，降低了政府資源的使用效率，帶來了地區間產業結構趨同，并導致某些鼓勵發展產業的產能過剩。從追趕型經濟體向引領型經濟體轉變，前沿領域技術路線的不確定性也增加了“選技術”失敗的風險?！斑x企業”會抑制行業發展活力，降低企業從事技術創新的積極性。貨幣投放量大幅增加，市場上資金充沛，產業發展主要矛盾從“有項目、缺資金”轉變為“有資金、缺好項目”，大量的投資人手握重金卻無處可投，政府資金相對于市場資金的體量規模較小，政府資金追求穩健回報的屬性也使得政府投資愈加謹慎，“給資金”的效果大打折扣。確立競爭政策基礎性地位和“去補貼化”“全球最低稅率”成為全球新的共識，要求“給政策”型的產業政策盡快轉型。從實地調研情況來看，很多優質企業也坦言，“現在給資金不如給政策，給政策不如給市場，給市場不如給公平競爭的發展環境”。因此，適應構建新發展格局的需要，產業政策需要從“選產業、選企業、選技術路線”向“選有限產業+行業內企業普惠支持+營造良好產業生態”轉變。一方面，瘦身聚焦，縮小產業政策支持范圍，僅對事關國家經濟安全和未來發展全局有重要影響的戰略產業進行扶持；另一方面，要與高標準國際規則接軌，盡可能減少直至消除對特定主體的補貼、稅收優惠、低價供地和行政干預，轉而通過政府采購、消費補貼等市場化方式對行業內企業加大普惠支持力度，加大基礎設施和公共服務體系建設，優化政府服務，營造良好產業生態，通過自主創新和公平競爭培育出有競爭力的企業。產業政策的主要功能是為企業發展拓展國際國內市場空間，加強國際規則對接，營造公平競爭的優良發展環境。

需要注意的是，產業政策的本質特征是“選特定產業并給予傾斜性的支持或限制”，離開“選擇性”來談產業政策毫無意義。與此同時，產業政策兼具選擇性、功能性和普惠性三個屬性。其中，“選擇性”是產業政策的本質屬性，產業政策之所以能稱為產業政策，就在于其“選擇了特定產業”，甚至“選擇特定企業、特定技術路線”，如果沒有“選擇性”這個本質屬性，就不能稱為產業政策。如“研發加計扣除”政策，對所有產業的研發投入都適用，就只能屬于創新政策，而不能劃入產業政策的范疇。無論產業政策如何調整優化、轉型創新，“選擇性”都不能丟?！肮δ苄浴笔钱a業政策的目標屬性，“功能性”的目標包括規模擴大、結構優化、技術進步、綠色低碳、培育龍頭企業、降低交易成本、提高產業競爭力、“進口替代”、彌補市場失靈、避免政府失靈等，所有的產業政策都有一定的“功能性”目標。因此，幾乎所有的產業政策都兼具“選擇性”和“功能性”屬性?！捌栈菪浴笔钱a業政策的發展屬性，是指在選定特定產業之后，對產業內所有市場主體“一視同仁”地給予普惠支持，鼓勵充分競爭。因此，“選擇性”是“普惠性”的前提，離開“選擇性”來談“普惠性”并不成立。產業政策轉型的目標不是消除“選擇性”，不是“以功能性產業政策替代選擇性產業政策”，更不是“推動產業政策向創新政策轉型”，而是在保留“選擇性”的前提下增強“功能性目標”的可及性、提升實施對象的“普惠性”和實施方式的公平性，避免不公平競爭、尋租、投資“潮涌”和產能過剩等現象。

總而言之，產業政策可能不是最好的辦法，但沒有產業政策情況只會更糟糕，不讓發展中國家使用產業政策是發達國家的“迷魂湯”。產業政策轉型要在促進政府職能轉變、強化國際規則對接引領、順應時代發展變化、滿足企業發展需求中找準自身的定位，獲得新的使命、角色和功能定位，開辟屬于自己的主戰場。

二、全球范圍內產業政策的“回潮”及產業鏈政策的興起

從全球范圍來看，產業政策不僅沒有因為各種批評而消亡，反而獲得更多的支持和生命力。國家產業戰略和產業政策的制定正在成為一項不可忽視的全球現象。與此同時，當今世界百年未有之大變局和世紀大疫情加速演進，全球產業鏈供應鏈進入重塑期，國際產業競爭從產品競爭升級到產業鏈群之間的競爭，主要經濟體紛紛出臺政策措施加強對產業鏈供應鏈的“國家干預”，產業鏈成為世界各國戰略競爭主戰場。

（一）各國高度重視產業政策的運用

美國一直就是產業政策的倡導者和積極支持者，美國第一任財長漢密爾頓就是早期產業政策醞釀者和提倡者之一。二十世紀五六十年代，美國在航天、軍工等領域實施產業振興計劃，并且取得了較好效果。美國多屆政府都曾選擇新興產業，制定較長期的計劃予以扶持，推動政企合作和向企業轉讓技術，甚至通過減免稅收、政府采購等手段直接干預市場。如今這類產業政策仍在延續，在高科技領域尤其明顯。例如，美國圍繞先進制造、大數據、生命科學等優先發展領域，制定發布《先進制造業美國領導力戰略》《關鍵和新興技術國家戰略》等政策，明確提出提高中小制造企業在先進制造業中的地位、鼓勵制造業創新生態系統建設、加強國防制造業基礎建設、加強農村先進制造業建設等四個戰略任務，并設立了11個優先項目。在人工智能等領域，美國政府舉辦“美國產業人工智能峰會”，成立“人工智能特別委員會”，提出由政府協調，整合產業和學術界力量以保持美國在人工智能時代的“領導地位”。在量子科技領域，美國眾議院科學、太空和技術委員會推動實施“國家量子計劃”，計劃加大對量子信息科技的投資，加強政府與業界、學術界的資源共享，其中包括向初創企業轉讓技術等措施。對于科技型龍頭企業，美國政府也為其提供包括資產稅、銷售稅和所得稅減免以及改善交通設施等諸多優惠措施。美國咨詢機構“地方自立研究所”發布的一份報告稱，2005—2014年亞馬遜至少接受了6.13億美元的地方政府補貼。美國非政府組織“履行職責研究中心”跟蹤了美國各行業接受政府補貼的情況。其記錄顯示，特斯拉公司自2007年以來共接受35億美元的公共補貼（含減稅部分），其中近10%來自聯邦政府，其他來自地方政府，其中內華達州就給特斯拉減免了13億美元的稅收，支持該公司在州內建設超級電池工廠。另外，國際商用機器公司（IBM）接受了16.32億美元的各級政府補貼；谷歌母公司“字母表”接受了7.66億美元的州和地方政府補貼；臉書公司接受了3.33億美元的聯邦、州和地方政府補貼。美國為了推進先進制造業國家戰略，成立了數量眾多（計劃為45家）的制造業創新網絡（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation，后來改為Manufacturing USA），并給予每家創新網絡每年500萬美元的補貼。美國對于環保產業的支持政策、補貼和稅收減免更是名目繁多，數量高達10余種，其中，2008年《能源改進和擴展法》和2009年《美國清潔能源和安全法》均規定了新能源汽車補貼政策，主要形式是為購買新能源汽車的納稅人提供聯邦稅收抵扣。國際金融危機期間，美國聯邦政府在“不良資產援助計劃”（TARP）下設立“汽車產業資助計劃”（Auto Industry Financing Program，AIFP），投入總金額超過800億美元。美國對于農業等戰略性產業的補貼也由來已久，平均每100美元的農業產值中，有20～30美元來自政府補貼。除各類補貼外，美國政府還為高技術產業發展提供訂單支持，比如，馬斯克的太空探索技術公司不僅有美國航天局的技術轉讓，而且有航天局和軍方的運載火箭發射合同。

2019年2月，德國聯邦經濟與能源部正式公布《德國工業戰略2030》，宣告德國最新工業發展戰略的誕生。這是德國近30年產業政策的重大轉變，該戰略提出了到2030年德國工業發展的目標，明確了產業政策實施的五種情形，并提出要培養“國家工業冠軍”，希望在人工智能、自動駕駛等戰略性領域，通過國家支持再造類似空中客車一樣的全球領先企業。從戰略目標來看，《德國工業戰略2030》提出要增強并擴大德國制造業在歐洲和全球范圍內的經濟技術實力、競爭力和領先地位，并把擴大規模和市場份額作為重要目標，要求將工業在德國國內生產總值中的比重從目前的23%擴大到2030年的25%。從重點領域來看，《德國工業戰略2030》提出了到2030年德國重點發展的十大產業領域，包括鋼鐵、銅和鋁產業、化工產業、機械工程和工廠建設、汽車產業、光學產業、醫療設備產業、綠色技術產業、武器裝備、航空產業和增材制造（3D打?。?，這些都是德國已經或仍處于領先地位的關鍵工業領域，也是德國制造走向未來的基石。從政策支持方式來看，該戰略還明確了產業政策干預的具體情形和主要措施，是一份德國版的產業政策實施指南?！兜聡I戰略2030》認為，僅僅市場創新不足以應對未來，幾乎沒有一個國家是完全依賴市場力量而成功的。在改變游戲規則的突破性創新面前，僅靠市場和固有的資源稟賦不足以應對未來挑戰，必須加大政府政策的直接干預，來形成和鞏固新的相對優勢。具體而言，《德國工業戰略2030》規定了政府產業政策干預的五種情形：第一種情形：對于規模較小的產業，國家應該較少干預，只需要普惠性的研發支持、稅收優惠、政府采購等支持措施；第二種情形：對于規模較大的產業，國家可以給予企業直接資金補貼；第三種情形：對于現有優勢產業造成重要挑戰的領域，國家干預可以延伸至限時接管股份；第四種情形：對于產業附加值非常高的新興領域，國家可以組建財團提供援助；第五種情形：對于可能影響全球科技競爭的戰略制高點領域，國家可以直接參與，組建國家平臺公司進行研發生產。德國還聯合法國出臺《面向21世紀歐洲工業政策宣言》，通過整合資金、技術及經驗，加大創新領域的戰略性投資，培育壟斷性的歐洲冠軍企業，采取更為有效的自我保護措施等，確保歐洲工業在國際上的競爭力。

印度從20世紀90年代之后開始實施給予重點產業選擇性干預的產業政策，其政策重點主要是計算機軟件、電子設備、制藥等高技術產業部門。2004年，印度成立了以政府總理為主席的國家制造業競爭力委員會，該委員會2005年發布《制造業國家戰略》白皮書，提出與中國競爭全球制造業中心的地位。2015年，印度提出“印度制造”的世界工廠計劃，意圖振興印度制造業。2019年印度制定了全新的產業政策，該政策的重點是探討如何減少新技術開發與應用上的監管障礙，鼓勵企業采用機器人技術和人工智能等前沿技術推動制造業的發展，吸引投資和就業機會，增加制造業在國內生產總值中的份額。東南亞的越南、泰國、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞等國也紛紛制定產業政策，吸引外國投資，大力發展制造業和加工貿易產業。這些政策的特點是將發展“增長”能力作為產業發展總體目標。東南亞地區各國政府都認為，加速發展的能力是發展最好的道路。因此，東南亞地區各國政府對農業、制造業或服務業中具有生產能力的領域都進行大力扶持，同時進行大規模土地改革以提高土地生產力，通過這些領域的發展來加速資本積累、技術進步和生產多樣化，從而達到進一步加速生產能力發展的目的。與此同時，東南亞國家十分重視政府干預對產業發展的作用，重點支持制造業和高技術產業發展，主要將稅收減免、加速折舊等相關扶持措施集中于具有生產能力部門中的新產品、新工藝和新技術方面，以促進制造業部門生產能力的加速發展，從而達到帶動整個經濟發展的目的。為保證產業政策的順利實施，東南亞各國還紛紛成立專門機構以扶持產業發展，這些機構的作用主要是選擇具有生產潛力的部門作為目標產業，并從中挑選出部分企業進行扶持。這些專門機構必須持續緊盯本國或本地區企業的生產能力，找出具有生產潛力的部門并加快該產業的發展，從而可以使這些產業比其他產業更快地增長。重視對目標產業中的重點扶持企業的情況進行跟蹤，并定期進行評估。東南亞各國人力成本明顯低于我國，雖然在產業體系完備程度、基礎設施條件和勞動力素質等方面弱于我國，但通過稅收優惠、土地供應、園區建設、人員流動便利性等方面的招商引資措施，其在吸引全球勞動密集型產業轉移方面的優勢進一步凸顯，可能對我國具有傳統比較優勢的創匯產業產生較大影響和沖擊，一定程度上擾亂我國制造業布局和發展節奏，減緩我國中西部地區工業化進程，侵蝕我國制造業的底盤，給我國“世界工廠”地位帶來一定威脅。

（二）產業鏈政策快速興起

新冠肺炎疫情發生以來，各國更加重視產業政策的作用，內顧傾向上升。維護產業鏈供應鏈安全穩定，引導產業回流，推動構建區域產業鏈和彈性供應鏈體系，成為各國產業政策的“優選項”和“必選項”。

美國把擴大國內制造業供應鏈能力作為保障先進制造業領導地位的核心要素和政策重點。美國白宮發布供應鏈審查百日報告，嚴厲批評了過去效率優先和低成本優先的做法，認為美國全球化布局產業鏈的做法損壞了美國的繁榮和管理全球資源的能力，必須采取措施重建工業基礎和創新引擎。美國政府還建立了多部門高度協同、運行高效的產業鏈控制機制，包括由國土安全部主導、對總統直接負責的跨部門全球供應鏈工作小組，邀請關鍵基礎設施、資源所有者和運營商等會商形成報告，從安全角度對供應鏈進行總體把控。由商務部牽頭，建立能源部、國防部、司法部和中央情報局等共同參與的聯席會議協商決策機制。建立由大型跨國公司和企業參與的產業鏈風險管理工作組，增強政府與企業的互動等。與此同時，美國還投入4 000億美元推行“購買美國貨”計劃，以增強本土制造能力，并強化與歐日澳供應鏈合作。美國供應鏈審查百日報告提出了加強半導體、電動汽車電池、關鍵礦物和材料、藥物和先進藥物成分等供應鏈本土化發展的六大類23條具體建議。這些措施包括：加強美國關鍵產品的制造能力建設，提高美國制造業就業質量和工人熟練程度，推動關鍵產品在美國國內生產；投資研發以減少供應鏈的脆弱性；嚴格審查外資對美國“關鍵技術”領域的投資，對于任何可能獲得美國企業特定技術或敏感技術的并購或投資，都需要進行強制申報；嚴格控制技術人才流動與國際學術合作；加強與美國盟友合作共同提升產業鏈供應鏈韌性，等等。美國中國戰略小組發布的《非對稱競爭》報告明確提出把芯片、稀土、基因工程三大關鍵技術作為中美戰略競爭的焦點，建議采取推動制造業回流、加強新基建、完善平臺和標準、聯合盟友圍堵等措施減少供應鏈對中國的依賴，必要時可以通過制定強制性經濟措施和法律、增加新的不可靠實體清單、完善反壟斷法等方式對中國進行打擊。

歐盟宣布多元化供應鏈審查計劃和供應鏈安全立法，提出《供應鏈法》草案，加強歐盟內部資源整合，力圖通過“保護性措施”減少對外依賴，推動歐盟經濟競爭力的回歸，重構自主彈性供應鏈。歐盟更新的產業戰略也以減少原材料、電池、活性藥物成分、氫、半導體、云計算等六大戰略領域對中國的依賴為主要目標。歐盟工業5.0戰略強調依托數字化、數據驅動和互聯工業建立可持續、以人為本、彈性的供應鏈。歐盟還實施了《外商直接投資審查條例》，強化對敏感領域外商投資監管，通過“出口管制新規”升級軍民兩用產品出口管制，計劃推出“歐洲共同利益重要計劃”，提供約500億歐元支持半導體投資。

日本政府宣布從108萬億日元的抗疫經濟救助計劃中，撥出2 435億日元用于“供應鏈改革”項目，幫助本國企業將零部件生產線特別是高附加值產品的制造轉移回本土或轉移至亞洲、非洲等多個地區，“尋求實現生產基地多元化”和供應鏈多元化。不少外資企業重新評估供應鏈安全，提出產地多樣化、減少供應鏈過度集中的想法，制藥、醫療器械和防疫物資等行業就近或本地化生產成為趨勢。在日本政府出臺這一政策后，東京商事研究公司對2 600家日本企業進行調查，有37%的公司愿意把生產基地遷出中國。

三、我國產業鏈政策的實踐與創新

保障產業鏈供應鏈安全穩定，確保產業鏈、供應鏈在關鍵時刻不掉鏈子，是大國經濟必須具備的重要特征。在百年未有之大變局和世紀大疫情交織影響的背景下，我國高度重視產業鏈供應鏈安全穩定工作，提出了一系列夯實產業基礎能力、保產業鏈供應鏈穩定、提升產業鏈供應鏈現代化水平的政策思路和重大舉措，使保產業鏈供應鏈安全成為國民經濟與社會發展的一項重要任務，產業鏈政策也在保障產業鏈供應鏈安全的實踐中不斷演進、創新發展。

（一）產業鏈政策的內涵闡釋

產業政策是支持、培育、促進或限制特定產業發展政策的總和，主要包括產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策、產業布局政策等，支持手段包括：一是市場準入，包括一些特殊行業的經營牌照，與特許經營有關的資格、經營范圍有關的資質，以及各種行政許可等。二是資源要素支持，包括土地、能源、電力、水、道路和園區基礎設施、金融（包括信貸和投資基金等）、勞動力和人才、數據要素、頻譜資源等要素的優先配置和低成本獲取等。三是價格手段，包括價格制定與價格補貼等，如對于特定產品進行政府定價，對其采購產品進行成本核算與定價等。四是財稅金融手段，包括各類稅收優惠、補貼或減免措施。五是進出口扶持，包括給予配額、出口補貼、出口信貸、進口關鍵設備或原材料補貼或免稅等。六是市場拓展，制定企業、產品或技術標準目錄或門檻，對進入目錄的企業或產品提供品牌推廣、消費補貼、“以舊換新”、產品下鄉以及國際市場開拓等服務。七是政府服務，包括政府領導定點聯系、政企合作、綠色通道等，重點企業管理者還可以獲得人大代表、政協委員等政治身份，或者直接進入政府公務員或管理者系列。反之，如果限制一個行業發展，也可以使用上述手段，反向執行。

產業鏈政策則是從產業鏈視角出臺的補鏈、延鏈、固鏈、優鏈、強鏈等一系列政策的總和。主要內容有：一是開展產業鏈供應鏈安全審查，摸清楚產業鏈基本情況，繪制產業鏈地圖，開展產業鏈安全風險研判及預警分析。二是針對產業鏈短板和薄弱環節出臺針對性扶持政策，包括針對“斷供”而采取的加快自主研發進程補鏈延鏈以及推動關鍵零部件采購多元化、分散化活動；針對物流、人員流動等堵點卡點而采取的強化用工保障、完善物流“綠色通道”等，重視“專精特新”企業發展，并強調產業鏈上下游的聯動。三是完善產業鏈上下游的統籌協調機制，包括實施鏈長制，由龍頭企業或政府牽頭協調，將原先支持某一具體產業、具體環節的政策調整為產業鏈政策，從產業鏈建設的視角統籌協調，推動產業鏈供應鏈創新鏈融合，培育良好產業生態，提升競爭力，避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。四是完善產業鏈利益分配機制，涉及價格調控政策，如大宗商品的保供穩價，提升國內供應保障能力，增強海外資源獲取能力，強化市場監督和預期管理，等等。五是推動產業鏈政策的國際協調與規則對接，包括深化多邊合作、引導企業有序開展海外布局、強化反制工作等。

（二）我國產業鏈政策的演進與內容創新

長期以來，我國實施的產業政策對于促進改革開放不斷深化、助力我國成為世界第二大經濟體和全球制造業第一大國發揮了重要作用。但是，我國過去產業政策的思路主要是促進單一產業發展，過于強調出口導向的加工組裝環節和整機制造，缺乏“鏈式思維”和系統思維，導致產業基礎薄弱，關鍵零部件、核心材料和裝備受制于人，難以保障產業鏈供應鏈安全。面向新時代經濟高質量發展和制造強國建設的迫切需求，我國亟待實施產業鏈政策，補短鍛長，增強產業鏈控制力和韌性，提升我國產業全球競爭力和附加值。為此，2017年國務院辦公廳印發《關于積極推進供應鏈創新與應用的指導意見》，加速產業融合、深化社會分工、提高集成創新能力，努力促進產業組織方式、商業模式和政府治理方式創新，促進資源整合和流程優化，深化供給側結構性改革。2019年8月26日，中央財經委員會第五次會議指出，要打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰，著力加強基礎研究和原始創新，增強關鍵和核心技術自我供給能力，把產業發展的基礎和主動權牢牢掌握在自己手中，夯實邁向產業強國和經濟強國的根基。2020年4月20日至23日，習近平總書記在陜西調研時提出：“保產業鏈供應鏈穩定”，并把“保產業鏈供應鏈穩定”與保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、?；鶎舆\轉等一起作為新時期“六?！钡男氯蝿罩?。2020年10月，習近平總書記在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》一文中指出，優化和穩定產業鏈供應鏈是國家中長期經濟社會發展的重大問題。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》將保障產業鏈供應鏈安全作為黨在經濟建設上的重要內容和重大經驗。這些實踐表明，實施產業鏈政策，保障產業鏈供應鏈安全，推動產業鏈現代化發展是我國經濟高質量發展的必由之路和供給側結構性改革的重點內容，必須持之以恒抓好抓實，著力打造自主可控、安全可靠的產業鏈、供應鏈，保障我國產業安全和國家安全。

在百年未有之大變局下，產業鏈運行的基本邏輯發生根本性變化。終端采購商、產品加工組裝環節的話語權下降，產業鏈上游、原材料供應、基礎零部件生產甚至物流環節的話語權上升。供應鏈關鍵環節的一點小故障都會影響國家安全、民生就業、企業發展和社會穩定。“原料貴”“芯片荒”“艙位缺”“供電緊張”取代產品和技術升級成為管理者關注的焦點。習近平總書記強調“把這個問題（產業鏈供應鏈安全）放在能不能生存和發展的高度加以認識”，并深刻指出，“要拉長長板，補齊短板，在關系國家安全的領域和節點構建自主可控、安全可靠的國內生產供應體系”，“努力在關鍵領域實現自主可控，保障產業鏈供應鏈安全”，“要加強產業鏈供應鏈暢通銜接，推動來源多元化”，“要堅持創新創造，提高產業鏈創新鏈協同水平”，“要維護產業鏈供應鏈安全穩定，暢通世界經濟運行脈絡”，這些論述為我國保障產業鏈供應鏈安全穩定注入了強大動力，指明了行動方向。這一時期，全球產業鏈競爭焦點和我國產業鏈政策內容與重點等都相應發生變化。一方面，強調關鍵環節自給自足自主成為新趨勢，芯片、稀土、生物醫藥等戰略性產業成為全球產業鏈競爭焦點，產業鏈上游和關鍵原材料成為提升產業鏈控制力的重要來源。我國在實施產業鏈安全戰略上要高度關注能源、糧食、礦產等初級產品供給問題。另一方面，新發展格局要求加快構建“以我為主”的產業鏈供應鏈，在重要戰略性產業的關鍵環節具有控制力或反制力，實現產業鏈供應鏈安全可控。為此，必須著力推動產業政策從偏好規模經濟、加工組裝環節向更加注重產業基礎再造和產業鏈鏈群提升轉變，加快培育一批資源整合能力強的“鏈主企業”，提升產業鏈控制力、穩定性和競爭力。加大“單項冠軍”中小企業培育力度，鼓勵企業聚焦主業做精做優，努力填補國內空白。盡快完善平臺企業治理規則、競爭規則、數據規則和監管框架，促進平臺企業健康發展。加快戰略性新興產業集群建設，培育有競爭力的世界級產業集群，等等。

（三）需要深入研究的重大問題

一是如何找到安全與效率的平衡點。在疫情沖擊和“斷供”威脅等疊加影響之下，產業鏈安全取代“效率優先”成為全球產業鏈分工與合作的基本邏輯。我國實施產業鏈政策的重要出發點是保障產業鏈安全、維護產業鏈穩定。與此同時，也要充分認識到，產業鏈和產業格局的形成具有一定的規律，絕大多數行業的產業鏈布局都應該以開放條件下的效率和競爭為前提，鼓勵通過市場競爭優勝劣汰。為此，如何在不斷動態調整和復雜變化的國內國際環境下，找準產業鏈政策精準發力的關鍵點，在不影響市場功能發揮和效率提升的情況下保障產業鏈供應鏈安全穩定，實現安全與效率雙目標的平衡與統籌協調至為重要。

二是如何處理好區域產業鏈群建設與全國“一盤棋”的關系。受新冠肺炎疫情和外部環境變化影響，部分產業鏈供應鏈運轉出現卡點、堵點和斷點，一些地方主動作為，積極探索“鏈長制”，通過選擇地方經濟發展的核心產業龍頭企業作為“鏈主”，由地方政府相關負責人擔任產業鏈“鏈長”，協調解決產業鏈上下游、產供銷、大中小企業協同發展中的重大困難問題。當前，全國已有29個省份實施“鏈長制”，有效發揮了修復產業體系、鏈接產業鏈斷點、疏通產業循環堵點、探索產業共治模式的作用。如，湖南省長沙市明確繪制好產業鏈全景圖、現狀圖（“兩圖”），建設好產業鏈客商庫、項目庫（“兩庫”），打造有助于產業鏈高質量發展的資金池和人才池（“兩池”），并及時發布產業鏈運行情況報告和招商引資情況報告（“兩報告”），有效推動產業鏈一體化、創新鏈協同化、要素鏈專業化發展。但是，也有一些地方對當地企業生拉硬湊導致“拉郎配”，人為產業分割導致“地方保護主義”，“一哄而上”導致產能過剩，等等。因此，要把握和處理好中央頂層設計與地方主動作為、政府引導與市場主導、地區布局與區域協同等關系，發揮多方合力，共同推進產業鏈供應鏈安全穩定發展，防止出現“小而全”和“同質惡性競爭”。

三是如何統籌推進產業基礎再造和產業鏈現代化。應該看到，產業基礎和產業鏈是相互關聯、相互支撐的重要概念。產業鏈現代化為產業基礎能力提升提供豐富的應用需求，產業基礎高級化則為產業鏈現代化提供必要的技術保障。產業基礎高級化是點的突破，產業鏈現代化是面的提升，兩者相輔相成，共同構成我國產業升級發展的重要基石。產業基礎能力是產業發展的根本支撐條件和動力之源，是實現產業鏈現代化過程中具有基礎性和決定性作用的因素，直接決定了產業鏈水平。如果沒有產業基礎的高級化，產業鏈現代化就無從談起，因此，打好產業鏈現代化攻堅戰必須以夯實產業基礎能力為前提。與此同時，現代產業鏈演進升級規律不斷變化，提升產業鏈安全不只是體現于突破關鍵核心技術和短板環節，促進全鏈條的協同和升級也十分重要。特別是在信息技術飛速發展的背景下，單項技術十分重要，但并不足以控制產業。真正最值得重視的是系統級別的控制，比如美國對信息產業的控制，不僅僅是關鍵技術控制，更多是對整個產業生態的掌控。為此，要有長遠戰略眼光，注重產業生態培育，統籌推進產業基礎再造和產業鏈現代化。

四是如何推動“補短板”與“鍛長板”的結合。從短期來看，產業鏈政策的重點是“補短板”，在被國外“卡脖子”束縛比較明顯的領域以及事關國家安全的領域和經濟社會發展急需突破的重點領域，加大重要產品和關鍵核心技術攻關力度，力爭補齊短板。但是，產業鏈安全光靠“補”是“補”不完的。從長遠來看，我國要想在新一輪科技革命中脫穎而出，必須要著力“鍛長板”，打造“撒手锏”，要瞄準新一輪科技革命和全球科技產業競爭方向，夯實支撐智能經濟、數字經濟、生物經濟、綠色經濟和空天海洋經濟創新發展的產業基礎，重構和再造適應新一輪科技革命和產業變革需要的產業技術基礎、人才支撐體系、基礎設施體系和政策支持體系，這樣才能在未來的大國競爭中把握先機。

五是如何促進國內國際產業鏈協同發展。在全球化背景下，我國實施產業鏈政策不可能“閉門造車”，必須要積極主動深度參與國際產業鏈供應鏈合作，用好兩個市場、兩種資源，繼續開放包括制造、服務、信息、研發在內的國內市場，最大限度吸引全球高端要素、先進技術和各類資源為我所用，積極參與相關國際規則的制定，構建穩定可預期的國際化產業鏈和技術鏈制度保障，不斷提升全球產業鏈控制力和主導能力。需要注意的是，要在開放合作中守住安全底線，最大化提升國內價值。

四、研究結論與政策建議

當前全球產業競爭已經進入“鏈時代”，必須加快推動產業政策向產業鏈政策轉變，盡快制定更具系統性和更有針對性的產業鏈政策方案，“強基、韌鏈、優企、提效”，統籌推進產業基礎高級化、產業鏈安全穩定、競爭力提升和現代化升級。通過研究，得到如下結論：

第一，產業鏈政策是國際通行做法，美國、日本、歐盟莫不如此。特別是，美國主要通過企業高端引領、政府關鍵環節管控、資本市場所有權控制，來獲取大量原創性關鍵技術和產業鏈、價值鏈控制主導權，這值得我國學習和借鑒。

第二，實施產業鏈政策符合產業發展規律和趨勢，符合我國產業升級的規律，即從重視單一產品制造和技術突破向促進系統集成和產業鏈升級、增強控制力轉變。以汽車產業為例，汽車產業是非常典型的制造業，其產業鏈合作也是基于生產制造、中間投入品、原材料、工藝和技術的合作。如今，汽車產業鏈正在加速重構，整車制造商的地位下降，而動力電池和智能控制系統生產商話語權上升。如，穩坐國內車企市值第一長達10年的上汽集團被比亞迪大幅度超越。百度和吉利合作造車而成立的新公司中，吉利只持有少數權益，百度則擁有主要股權及絕對投票權。這些事實表明，在整個產業鏈中，整車制造能力不再是競爭邏輯中的決定性因素。比亞迪在動力電池領域占據的先機使其早已“換道”產業上游，而百度在自動駕駛領域的全球領先地位是其掌握造車話語權的重要砝碼。

第三，產業鏈政策本質上是一種產業政策，所不同的是更加具備鏈式思維，從支持某一環節、某一產品，向整個產業鏈優化升級轉變，圍繞產業鏈競爭力提升配置要素和資源。相較于傳統意義上的產業政策，產業鏈政策實施手段偏于宏觀，堅持市場導向、企業主體，重點是通過構筑完善的制度環境、公平的政策氛圍、科學的指引和指南、供需兩端的調節，不斷提升產業鏈各環節及產業鏈整體效率和競爭力，盡量減少對具體企業和環節的微觀干預。當然，在涉及產業安全、發達國家政策調整、疫情沖擊、“斷鏈”等非經濟因素影響時，政府要及時出手。有限的政府資源應該更多聚焦在風險更高、市場投入意愿不強的核心技術、共性技術、基礎技術、底層技術的研究開發上，發揮對市場資源的杠桿帶動而非替代作用。

基于上述結論，提出如下政策建議：

第一，突出“強基”，著力夯實產業基礎能力。產業基礎能力水平決定著產業安全水平。沒有產業基礎能力的提升，產業鏈供應鏈發展將難以逃脫被遏制和控制的命運。針對“十四五”及未來一個時期穩定我國產業鏈供應鏈面臨的薄弱環節、難點痛點和瓶頸制約，應該加快實施產業基礎再造工程，加大產業鏈核心環節扶持，努力鍛造長板和優勢環節，加快培育產業生態主導企業和隱形冠軍企業，促進中央和地方之間的統籌，優化產業鏈現代化發展的政策支持體系，深化產業鏈國際合作，努力保障我國產業鏈供應鏈安全穩定，加快提升產業鏈供應鏈現代化水平，夯實構建新發展格局的產業鏈基礎。不僅要推動關鍵核心技術突破，而且要解決國產化技術和產品不愿用、不敢用的問題。為此，一要推動“一攬子”技術突破。聚焦新一代信息技術、高端數控機床和機器人、航空航天裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械等產業發展需求，梳理產業基礎薄弱環節、技術和產品，制定年度攻關清單，逐一解決。二要組織開展“一條龍”鏈式創新。圍繞基礎裝備、關鍵零部件、基礎工業軟件和關鍵基礎材料等重點領域，以重點產品為龍頭進行“全產業鏈持續創新能力建設”，推動產業鏈上下游產品設計、材料開發、工藝開發、裝備制造、示范應用推廣等企業和研發機構、高校等單位開展協同攻關，構建國產首臺（套）、首批次產品大規模市場應用的生態系統，為國產技術和產品應用打開市場空間。三要強化產業基礎再造的體制機制保障。加快建立產業基礎能力動態評估機制，健全產業政策長效支持機制，優化產學研一體化攻關機制，建設全產業鏈協作機制，構建國企產業基礎再造工程的適應機制，完善產業基礎領域人才活力激發機制，通過強有力的體制機制保障推動產業基礎能力加快提升。

第二，著力“韌鏈”，提升產業鏈韌性和現代化水平。韌性是保產業鏈供應鏈安全的重要目標，具體而言，就是增強產業鏈供應鏈抗沖擊能力，即使在受到沖擊以后也能夠很快恢復。為此，一要推動采購來源多元化、運輸通道多元化、產業鏈合作網絡化，通過多元化、網絡化對沖風險。實施斷鏈斷供替代行動，推動龍頭企業建立同準備份、降準備份機制。推動開展多元化采購，加強國際技術和貿易合作，加快拓展第二技術來源國。聚焦標志性產業鏈和關鍵產品，加快繪制重點產業鏈精準合作圖，建立產業鏈補鏈延鏈項目庫，精準招引一批產業帶動強、科技含量高、經濟效益好的外資重大項目。二要完善產業鏈上下游配套能力，實施“降成本專項行動”，切實降低土地成本、融資成本、能源電力成本、物流成本、原材料成本和企業實際稅費負擔，防止產業鏈過快外遷，穩固產業鏈。三要實施“反脫鉤”戰略，積極拓展國際合作。做好產業鏈供應鏈韌性與穩定國際論壇籌備工作，爭取廣泛參與和多方共商對話，聚焦關鍵零部件供給、國際貨運協調、原材料供應等影響產業鏈供應鏈穩定的重點問題，提出“中國方案”，貢獻“中國力量”，達成“全球共識”，共同維護好全球產業鏈供應鏈安全穩定，暢通世界經濟運行脈絡。四要鍛造長板，立足我國產業規模優勢、配套優勢和高鐵、電力裝備、通信設備（5G）、原料藥等部分領域先發優勢，強化創新引領，力爭實現關鍵技術和標準主導，提升國際產業鏈供應鏈對我國的依賴程度，獲取反制“卡脖子”約束的非對稱制衡能力，打造更具競爭力、更高附加值的產業鏈。同時，前瞻謀劃腦科學、量子科技、深海深空等未來產業，實現對重要技術、核心裝備、人才等率先“卡位”。

第三，聚力“優企”，增強企業主體地位和競爭力。實施產業鏈政策，要毫不動搖地堅持企業主體地位，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，注重通過改革的辦法激發市場主體活力，增強市場主體主動作為、應對風險的意愿和能力。特別是要強化龍頭企業的牽引作用，引導社會各界圍繞龍頭企業發展需求，加大技術、人才、資金、市場等方面的保障力度和集中攻關。一要加快培育產業鏈龍頭企業。支持企業家通過創造新模式、運用新技術、制造新產品、開拓新市場，培育壯大一批產業生態中具有重要影響力和主導作用的領軍企業。二要加大“專精特新”中小企業培育力度。以提升基礎產品、關鍵基礎材料、核心零部件研發制造能力和基礎軟件研發、先進基礎工藝和尖端設計能力為目標，實施“關鍵核心技術—材料—零件—部件—整機—系統集成”全鏈條培育路徑，建立分類分級、動態跟蹤管理的企業梯隊培育清單，給予企業長周期持續穩定的支持，加快培育一大批主營業務突出、競爭力強的“專精特新”中小微企業，打造一批專注于細分市場、技術或服務出色、市場占有率高的“單項冠軍”。

第四，注重“提效”，增強產業鏈質量效益和控制力。一要加快傳統產業智能化綠色化升級改造，推廣綠色生產工藝和技術裝備，提高勞動生產率。推進先進制造業和現代服務業深度融合，培育新產業新業態。二要推動優鏈，更好實現供需適配促進國內經濟大循環。推動建立部門鏈長制，由國家部委牽頭推進全國產業鏈貫通工作，加強對全國產業鏈工作的統籌指導，推動扶持產業政策系統優化、精準滴灌。推進生產力布局優化調整，發揮中西部地區承接產業轉移的潛力，在中西部地區符合條件的地區再建設一批國家產業轉移示范基地和重要產業鏈基地，增強我國產業鏈發展的戰略縱深和回旋空間。加快發展數字經濟，提升產業鏈數字化智能化水平。以有效需求為牢固支撐，在更加豐富的應用場景中提升國內產品質量和可靠性，促進供需有效銜接、動態匹配。三要科技強鏈，加快塑造我國制造業競爭新優勢。一方面，持續加大研發投入，強化以應用為導向的前瞻性、顛覆性技術戰略布局，推動新一代信息技術、生物與健康、先進材料、高端裝備等重大技術的群體性突破。充分發揮新型舉國體制優勢，加快組建若干國家重點實驗室，集中解決一批面向國家戰略需求的前瞻性重大科學問題。另一方面，加快新一代信息技術、生物醫藥、航空航天、節能環保、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業發展，推動產業鏈創新鏈“雙向融合”，培育一批具備產業鏈控制力的龍頭企業和國際競爭力的優勢產業鏈，持續推動產業向價值鏈高端環節攀升。