氣候投融資發展的現狀、問題及推進創新的思考

呂學都

2019年10月，生態環境部、人民銀行、銀保監會、國家發改委、財政部等有關部門聯合推動成立了中國環境科學學會氣候投融資專業委員會，成為氣候投融資領域的專業機構，促進氣候投融資項目落地的重要信息平臺，以及中國氣候投融資國際交流與合作的重要窗口。專業委員會還將承擔參與氣候投融資領域的標準制訂、推動構建多元化的全球氣候投融資治理體系等活動。該專業委員會的成立，標志著中國推進氣候投融資邁出了實質性步伐。

2020年10月，生態環境部、國家發展和改革委員會等五部委聯合發布了氣候投融資領域的首份政策文件《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》，明確提出將“開展氣候投融資地方試點”。2021年12月，生態環境部、國家發展和改革委員會等九部委聯合發布《關于開展氣候投融資試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）及其附件《氣候投融資試點工作方案》。《通知》要求選擇實施意愿強、基礎條件較優、具有帶動作用和典型性的地方，開展以投資政策指導、強化金融支持為重點的氣候投融資試點。

這兩個文件的發布和實施，標志著氣候投融資在地方試點和落地工作的正式啟動，是中國氣候投融資的重大進展。可以預計，中國氣候投融資必將成為中國實現“雙碳”目標的發動機和助推器。

一、氣候投融資基本概念的由來

氣候投融資概念源自對氣候變化投資的金融活動。聯合國氣候變化框架公約所定義的氣候投融資概念是：Climate finance is local， national or transnational financing—drawn from public， private and alternative sources of financing that seeks to support mitigation and adaptation actions that will address climate change，即：氣候投融資是地方、國家或跨國投融資——來自公共、私人和替代性投融資來源，旨在支持應對氣候變化的減緩和適應行動（也有把 “climate finance”翻譯為氣候金融）。聯合國這個氣候投融資概念比較寬泛，并沒有定義投融資與應對氣候變化行動的效果的關系。

世界銀行、亞洲開發銀行、泛美銀行、非洲開發銀行、歐洲開發銀行等全球和區域多邊發展銀行，在聯合國氣候投融資概念基礎上進一步發展并付諸實踐，研究確定了全球和區域多邊開發銀行在核算氣候投融資方面的統一規則和指南（見下文詳述）。

二、國際氣候投融資現狀

氣候投融資概念及應用以聯合國氣候變化框架公約的談判和實施進程最為突出。其中，在2009年哥本哈根召開的聯合國氣候變化框架第15次締約方會議上，發達國家承諾到2020年實現為發展中國家提供每年1000億美元的氣候投融資目標。自從那次會議之后，如何籌集氣候投融資資金及如何核算，就成為一個理論和實踐的熱點問題，進一步推進了氣候投融資的研究和實踐。

目前，聯合國氣候變化框架公約及所屬機構如綠色氣候基金、世界銀行和區域多邊開發銀行對其自身業務的氣候投融資有系統性的核算框架和流程。其中，世界銀行集團（WBG）、亞洲開發銀行（ADB）、非洲開發銀行（AfDB）、歐洲復興開發銀行（EBRD）、歐洲投資銀行（EIB）、美洲開發銀行（IDB）、國際金融公司（IFC）以及與國際發展金融俱樂部（IDFC）成員在哥本哈根會議后成立了一個氣候投融資工作小組，研究制定了一個“Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking”（氣候減緩融資追蹤共同原則），使這些機構有一個核算氣候變化投融資的共同框架，實現透明和一致的國際氣候投融資核算體系，提升在氣候融資承諾及履行承諾方面的信譽，并以此為基礎建立信任和問責制機制。這個共同原則的一個特點，是“氣候投融資”（climate finance）只包括那些能夠帶來減緩氣候變化效益的資金。自2012年以來，亞洲開發銀行和其他多邊開發銀行一直在使用這種方法聯合報告其年度氣候投融資狀況，包括氣候投融資的統計及投融資所帶來的減緩氣候變化效益的統計。在國家層面，目前還沒有看到任何一個國家對氣候投融資有系統性的定義、政策、指南、統計和公開發布的核算報告。

在2015年年底的聯合國氣候變化框架公約第21次締約方會議（巴黎會議）召開之前，亞洲開發銀行（亞行）承諾到2020年將其自身的年度氣候投融資增加一倍，達到60億美元，其中40億美元用于減緩氣候變化，20億美元用于氣候適應。這個目標大約相當于亞行年度貸款總額的約1/3，這是按照上述的氣候投融資共同框架來計算的，只包括了那些能夠帶來減緩氣候變化效益的項目活動的投融資。亞行在2018年進一步提出，從2019年至2030年的12年時間，源自亞行自身的氣候投融資將達800億美元。在2021年10月聯合國氣候變化框架公約第26次締約方會議前夕，亞行進一步宣布這個氣候投融資目標提升到1000億美元。新的目標從年度指標值改為多年累加值，更具科學性和操作性，因為亞行的投資項目在很大程度上是受援國先提出項目概念，亞行在所提出的項目概念基礎上與受援國磋商項目的具體設計。一個項目能夠在多大程度上產生減緩氣候變化的效益（減排溫室氣體和提升氣候韌性及適應氣候變化的不利影響），受制于項目類型。多年項目統計，更能夠體現亞行在援助發展中國家推進應對氣候變化方面的穩定趨勢。下表是亞行自2011年以來的氣候變化投融資情況。表中數據是亞行自有資金的氣候投融資（即不包括聯合融資的氣候變化投融資），分為減排和適應氣候投融資。

需要指出的是，在過去10多年里，國際上綠色金融的發展和應用相對于氣候投融資而言更為普遍和得到重視。2012年11月，世界上第一個國家綠色發展銀行——英國綠色投資銀行（Green Investment Bank，GIB）正式成立，它以政策性銀行為定位，專門致力于綠色經濟投資，重點包括五個綠色目標：減少溫室氣體排放;提高自然資源的使用效率;保護或美化自然環境;保護或加強生物多樣性;促進環境可持續發展。美國緊隨其后，由州政府授權，將康涅狄格州清潔能源基金（CCFF）和康涅狄格州清潔能源金融與投資局（CEFIA）發展成了全美首家綠色銀行——康涅狄格州綠色銀行（CGB）。2016年，在中國的倡導下，G20財長和央行行長會議正式將發展綠色金融的倡議寫入公報。綠色金融首次列入杭州G20峰會議程，G20會議對政府通過綠色金融帶動民間資本進入綠色投資領域達成全球性共識。在2017年7月德國G20峰會上，綠色金融再次受到全球關注。最近幾年，全球的綠色信貸、綠色債券、綠色保險得到了飛速發展。

三、我國氣候投融資發展現狀

我國的氣候投融資源于“碳金融”的討論和實踐：2005年《京都議定書》生效之后，《京都議定書》下的“清潔發展機制”項目開始進入實質性實施，從而帶來了大量的項目投資。學界把這些用于實現碳減排、產生“碳減排信用”的資金定義為“碳金融”。但在氣候投融資的理論、政策、機構等方面一直沒有得到應有的發展，氣候投融資包括碳金融，在概念上討論很多，也有些實踐和研究，但此前一直沒有在政府政策層面得到體現。正如本文開頭所述，自2019年以來，我國氣候投融資才取得了重大進展。

綠色金融的概念在國內較早得到廣泛應用和發展。綠色金融的內涵，不僅包括了所有環境保護項目的金融活動，也包括生態保護和應對氣候變化的金融活動。2015年4月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》首次提出要推廣綠色信貸、排污權抵押等融資，開展環境污染責任保險試點。2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，從信貸、綠色股票指數、綠色債券、綠色發展基金、上市公司披露信息、擔保、環境強制責任保險、環境影響評估、國際合作等方面具體提出了建立綠色金融體系。2015年4月，在中國人民銀行綠色金融研究小組的基礎上成立了中國金融學會綠色金融專業委員會，并開展了環境效益評估、環境壓力測試、自然資本估值、綠色股票指數、綠色債券評級等一系列開創性研究。學界甚至把2015年看作“中國綠色金融發展元年”。2016年8月，中國人民銀行、財政部等七部委聯合發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，構建起了我國較為完整的綠色金融政策體系。由此，我國綠色金融得以蓬勃發展，綠色信貸、綠色債券、綠色保險成為促進國家綠色低碳發展的主要金融手段。

未來，綠色金融和氣候投融資將會并行和交叉發展：氣候投融資是綠色金融的重要組成部分（有分析研究氣候投融資占綠色金融的約70%），氣候投融資的創新和發展將促進綠色金融的發展;而綠色金融的理論和實踐，也將為氣候投融資的發展提供有益參考。

四、當前氣候投融資發展面臨的主要挑戰

作為一個全新的體系，氣候投融資的推進實施，將會面臨一系列的挑戰和困難，甚至可以說，在往前推進的過程中處處都是挑戰和困難。下面僅從體制機制，政策和技術、方法以及機構和人力資源三個方面做簡單討論。

一是體制機制不夠完善。氣候投融資涉及面廣，既有金融屬性，又包括應對氣候變化方方面面的專業屬性、經濟屬性甚至法律屬性。雖然目前中央部委有了初步的協調管理機制，但是涉及氣候投融資體系發展和監管方面的政策、指南、方法以及運營和監管等大量頂層設計，在未來很長一段時間都會面臨巨大挑戰。

二是對氣候投融資的準確和明晰的定義、涵蓋的范疇、氣候投融資及產生的氣候變化效益的核算、第三方監測核查體系等氣候投融資運行必不可少的方法論、運營規范及監管、運行實體等都未到位。而這些是氣候投融資體系運行所必須的“生態環境”或“軟環境”。建立一套科學規范的運行體系，將需要相當長時間的實踐和打磨。當前九部委推動的氣候投融資試點，將有助于盡快探索建立這套運行體系。

三是實施氣候投融資的相關機構和監管機構都還嚴重缺乏所需要的能力，機構能力建設任重道遠。氣候投融資的主要實施機構是金融部門。把減排溫室氣體和適應氣候變化的政策、技術、指南、方法等，納入到金融機構的運行業務，不僅僅需要金融機構內部的規則和運行體系做相應調整，還必須有既了解應對氣候變化業務、又熟悉金融機構運行的專業團隊。金融機構及金融監管機構在這方面的能力建設將是一個巨大挑戰。

雖然挑戰和困難很多，但并不是無法克服。實際上，國家組織應對氣候變化工作已經30多年，在氣候投融資的認識和探索、人才隊伍建設、實踐經驗方面已經有了豐厚的積累。現在迫切需要做的，是瞄準氣候投融資體系建設和運營需求，有針對性地制定和頒布相應的政策、法律法規、方法、指南，并組織大規模的機構和人力培訓，以滿足氣候投融資業務運行的需求。

五、 推進氣候投融資創新發展的幾點思考

要全面推進氣候投融資的發展和實施運行，急需探索和研究解決幾個基礎性問題。

氣候投融資最基本的特征是要能夠帶來氣候減緩效果，或減少了溫室氣體排放，或提升了抵御氣候變化不利影響的能力而有更強的韌性。因此，衡量一個氣候投融資項目帶來了什么樣的氣候減緩效益，就成為衡量一個金融支持項目是否是氣候投融資項目的核心標志。在過去《京都議定書》下的清潔發展機制項目以及中國自愿減排項目中，已經開發和批準了大量的減排核算和監測的方法學，作為評估投資項目所帶來的減排效益。氣候投融資體系的運行，需要考慮的是：是否按照或參考那些已經批準的方法學來核算所有氣候投融資項目的氣候變化減緩效益？從已有的國內外實踐看，這個回答應該是肯定的，但需要做的是對那些方法做必要的修改和完善，主要是做簡化處理。畢竟那些方法核算出來的減排效果的目的及影響，與氣候投融資核算項目減排效果的目的及影響，有很大的區別。如果完全按照那些已經批準的方法來做氣候投融資“氣候變化減緩效益”核算，技術上可行，但運行成本太高，且沒有必要。

一個溫室氣體減排項目，可能涉及到大量與“減緩氣候變化”無關的部分，真正實現“減緩氣候變化”的可能只是項目中的一部分（可以是大部分，也可能是小部分）。這就需要在政策和方法上確定“氣候投融資”的范圍，區分一個大項目中哪些屬于“氣候投融資”、 哪些不屬于“氣候投融資”，并制定詳細的操作手冊。做好這種區分，是進一步制定和開發氣候投融資工具的基礎。例如，金融監管部門對真正的“氣候投融資”提供低成本的融資資金，如果有了這樣的區分，就能夠把政府對氣候投融資的補貼，真正提供給那些能夠帶來氣候變化減緩效益的投融資活動。如果沒有這種區分，政府的補貼或優惠政策就難以精準支持到位，氣候投融資的統計也會成為一筆“糊涂賬”。

例如，鋼鐵行業的減排活動，單位氣候投融資能夠帶來多少減排效益？據此可分析評估不同行業或技術的氣候投融資效益。這種量化分析將有助于金融部門、行業管理部門制定宏觀和微觀政策，利用財稅和貨幣政策手段，精準推進先進技術和管理措施的應用。另外，有了這種量化關系，還有助于開發和創新氣候投融資產品和工具，包括能夠有充分的依據來確定合理優惠信貸利率，信貸利率的優惠水平將可與行業或項目能夠帶來的減排效益掛鉤。

氣候變化減緩效益的確權，將是以市場手段推進“雙碳”目標的根基，也是進一步創新氣候投融資產品和工具的基礎，影響重大，急需要組織力量研究，取得突破，為氣候投融資的創新和發展提供堅實的基礎。

3505500338254