日本開放數據利用模式分析及其啟示

梅傲 柯晨亮

關鍵詞：開放數據;公共數據;數據使用者;數據治理;日本

在這個高度信息化的社會，數據的重要性不言而喻。政府作為強勢的行政主體，天然擁有收集社會數據的合法性，通常收集數據作為決策的依據使用。然而在這個強調創造力的時代，政府保守的數據利用方式已無法滿足當下生產力發展的要求。開放數據無疑是一個好的開始，政府開放數據與政府信息公開的差異之一便是前者強調數據的“利用與再利用、激發社會活力與社會創造力”[1]，而非僅局限于后者的“對公眾知情權的保護”。故本文的重心在于探討日本開放數據的實際利用情況，結合日本開放數據制度規范的討論，試圖從“實然”角度探討數據開放制度的發展道路。

本文以日本開放數據的實際利用情況作為研究對象，主要有以下若干原因：①日本開放數據起步較晚，相較于其他歐美國家，日本更為保守。事實上，自2011年3.11大地震后，開放數據戰略才正式提上日程，但在短時間的發展之后，日本取得的成績斐然，在最新的《開放數據晴雨表》中，日本得分68，世界排名第7，在亞洲僅次于韓國。同樣，中國的開放數據起步較晚，直到2015年國務院出臺《促進大數據發展行動綱要》才將政府數據開放提升到“國家戰略”地位。因此，研究日本開放數據制度“后來者居上”的經驗，對我國具有極大的參考價值;②日本與中國同屬儒家文化圈，二者的文化具有一定相似性。同時，我國即將面臨老齡化、少子化等與日本相同的社會問題，而日本數據開放的主要目的之一即為解決日本面臨的生育率降低與老齡化問題[2]。通過對日本開放數據的比較研究，可以為解決我國即將面臨的社會問題提供寶貴的經驗;③中日兩國法律體系具有一定相似性，日本為大陸法系國家，而中國的法律體系脫胎于大陸法系，故而在法律層面有更多的學習空間。

1日本開放數據相關政策與法律

以2011年日本大地震的災后重建工作為契機，日本開始推行開放數據戰略。時至今日，其仍在為開放數據大戰略繼續布局，積極推進。伴隨著日本數據開放的全過程，日本政府于各個階段的文件中表達其對開放數據利用的態度與規制。

需要明確的是，與我國不同，日本并不使用“政府開放數據”一詞，取而代之的用語為“開放數據”（オープンデータ），其既包括政府所擁有的數據，同時也包括行政法人及非政府組織（獨立行政法人、その他民間団體）所擁有的數據。在日本《開放數據基本指南》中，其對開放數據的定義為“在國家、地方政府和企業擁有的公共和私營部門數據中，以適用于以下任何一項的形式公開的數據被定義為開放數據，以便任何人都可以通過互聯網等容易地使用（處理、編輯、再分發等）公共和私營部門數據。①適用于商業或非商業目的的二次使用規則的數據;②適合于機器讀取的數據;③可免費使用的數據”[3]。

在有些文件中，日本政府會使用“公共數據”（公共データは）作為對“開放數據”的同義表達。為保持對日本政府公文轉述的準確性，文中均使用日本政府文件中原本用語。

關于日本開放數據的政府文件，最早可以追溯到2012年7月4日IT綜合戰略部（IT総合戦略本部）發布的《電子政務開放數據戰略》[4]。該文件開宗明義，于第一節直接說明開放數據戰略的意義與目的，其中之一即為“經濟活性化、行政效率化”，并于下文補充道：①希望通過市場對公共數據的二次加工，促進商業創新與企業的效率提升;②希望國家與地方政府對公共數據進行精細分析，以實現“行政效率化”。同時，在下文的具體利用原則中，也明確表達，無論是否以營利為目的，均鼓勵公共數據的利用。但由于該文件的目的為啟動日本“開放數據”戰略，故未能具體規定公共數據利用方面的問題，僅提供了“著作權管理、利用條件、使用者與提供者責任”等方面的指導性的完善方向。

為促進公共數據開放戰略的推進，IT綜合戰略部于2013年6月14日發布了《促進電子政務公開數據路線圖》[5]，該文件對上次《電子政務開放數據戰略》提出的許多亟待完善的問題進行了具體的安排，尤其是在公共數據的利用方面。其中明確提出幾項具體的措施以便相關主體利用開放數據，包括：“明確公共數據的使用責任與版權限制、采用適合機器閱讀的數據格式、提高訪問的便利性、提供API接口”。并且直接指出了發展公共數據利用的優先領域，即“白皮書、防災減災信息、地理空間信息、人的移動相關信息、預算結算、采購信息”。

此后，日本政府相關職能部門又陸續發布了若干與數據開放相關的政府文件，包括2016年5月20日高級信息通信網絡社會推進戰略本部發布的《開放數據2.0》、2016年12月14日IT綜合戰略部頒布的《促進公共和私營業部門數據使用的基本法》、2017年5月30日日本政府內閣制定的《世界最先進的IT國家創造宣言》。

據日本數據開放網站收錄，最后一份有關開放數據的官方文件為2017年5月30日IT綜合戰略部發布并于2019年6月7日修訂后的《開放數據基本指南》[6]。該指南完整地提供了開放數據管理與利用的規制辦法。同時，該文件仍秉承日本政府對數據開放的積極態度，不僅對于開放數據的開發與利用積極倡導，而且還在文件中提到了對相關專業人才的培養規劃與舉辦促進開放數據使用活動的建議。

從以上日本政府出臺的文件來看，可以歸納總結出日本政府對于開放數據利用的態度，即：①社會本位，日本開放數據戰略開啟的契機即為地震災后重建，之后日本政府對其始終秉持相同態度，保持利用開放數據服務社會的初衷，鼓勵利用者以公益目的利用開放數據;②不排斥適當的商業目的使用，從日本政府對開放數據的定義就可看出，被視為“開放數據”的數據可以在商業目的下被使用，也可以免費使用。這表明日本政府希望在開放數據的利用為公眾帶來福祉的同時，開放數據的使用也可以激發商業創新與經濟活力;③長遠布局，日本政府重視開放數據戰略的長遠發展，早期布局，創建全國性開放數據共享數字平臺，重視相關專業人才培養，同時積極舉辦開放數據利用的比賽與活動。

2日本開放數據利用案例評析

“徒法不能以自行”，探究日本開放數據戰略的實際運行狀況不應局限于政策與法律層面的討論。下文中將以開放數據實際利用案例作為研究對象，探究日本開放數據相關政策與法律的實施效果。

2.1開放數據使用案例分類

日本國家級開放數據網站提供的開放數據使用案例，經統計共24個，其中大多均為公益用途，僅用于“防災”的使用案例就有9個，而其他用途包括科普、環境保護等，大都具有公益性質。同時，這些數據的使用主體既包括行政主體，也包括私人企業，二者數量參半。

當然，該網站僅為公共數據使用案例的不完全統計。實際上，因日本政府對開放數據使用的包容態度，使用數據沒有太高的門檻，無須過多審查與批準。結合日本政府對開放數據的定義來說，開放數據原則上是可供自由使用的，因此，即使開放數據被使用，數據公開者也無法得知數據的具體使用情況。故而日本暫時還沒有一個對開放數據實際利用案例全面的統計。

日本IT戰略辦公室舉辦了一個名為“開放數據100”的活動。該活動目的是為開放數據的使用者提供案例作為參考，有意愿分享的使用者可自愿申請參加活動分享使用案例。截至2020年10月8日，該活動已經收集到80件開放數據使用案例，使用案例被分為3類，分別為私人企業使用案例、地方政府使用案例及使用開放數據的活動。該活動為使用者自愿參與，數據具有一定的廣泛性與代表性，且樣本數量足夠，故而可以借此簡略研究日本開放數據的實際使用狀況。

經過統計，私人企業利用開放數據案例共34件，地方政府利用開放數據案例共44件，使用開放數據的活動案例共2件。

2.2開放數據的使用目的與方式

從這份數據中觀察，在34個私人企業利用開放數據的案例中，雖然過半數仍然為公益目的而使用數據，但已經出現許多商業使用的案例。譬如GEEO公司使用開放數據以提供日本房地產價格數據。同時，一些企業對開放數據的使用方式也并非純粹的公益化，它們同時融入了一定的商業元素，譬如ミルモ、アイネット公司提供護理所、托兒所查詢與咨詢服務，ZAIM公司使用公共數據來提供給使用者其醫療費用的賬簿。除此之外，使用公共數據的大部分企業均有自己的APP平臺，通過在軟件上提供廣告或其他付費服務，皆具有獲得隱性商業價值的空間。

雖然“開放數據100”活動提供了數據使用者的基本資料，但并未提供使用者實際商業用途以及商業收入的結構性分析?；谝陨腺Y料判斷，日本私人企業使用開放數據，具有商業利用的可能性與空間，但暫時并不能得知通過利用開放數據可以為企業帶來多少實質的經濟效益。

而在44件地方政府使用開放數據的案例中，按使用目的可以分為兩類：

第一類以社會為服務對象使用開放數據，且基本全部屬于公益目的的使用，共32件，其中摻雜著2件以服務旅游業為目的的商業使用案例。經過歸納總結，政府使用開放數據的形式主要為提供地圖與實時交通信息、極端天氣災害預警、城市基礎設施查找與報修。其中最為常見的使用方式為提供地圖信息，譬如會津若松市使用開放數據提供全市消火栓地圖、佐賀市使用開放數據提供本市WIFI地圖。

第二類案例共12件，其使用目的皆為服務于行政活動，其中5例為開發開放數據使用工具，所以實際使用開放數據服務行政活動案例僅為7例。使用開放數據的主要目的有兩個，一為利用開放數據減輕行政工作人員的工作負擔;二為地方官員利用開放數據制定政策。而其中使用開放數據的主要模式為通過公開開放數據，而減少公民提出“信息公開”請求的數量。

使用開放數據的活動僅為2例，一個為2019國際數據開放日活動;另一個為通過使用開放數據發掘各地特色文化的活動。

2.3各類型開放數據使用比例

經過統計，有關地理信息的開放數據使用頻率最高。盡管在各個使用案例中，多種開放數據被組合使用，且并未直接注明有哪些類型的數據被使用，但最保守的統計，至少35個案例使用了有關地理信息的開放數據。而其他類型的開放數據被使用頻次普遍較少，經統計除有關地理信息開放數據外，其他各類型開放數據，各自最多不超過5個案例被使用。

至于被使用的開放數據的格式，同樣，由于每個案例可組合使用多種格式的開放數據，且該網站提供的信息有限，所以難以精確統計各種格式開放數據被使用的數量。但僅就經過粗略統計可得知，其中CSV格式的數據占據近半數，對于其他格式數據具有壓倒性優勢。同時，筆者統計了日本國家級開放數據網站上提供的開放數據格式，其中PDF格式反而占據絕對數量優勢，共計13512個，而CSV格式數據僅有2805個。進而排除了因提供不同的數據格式數量上的差異，從而造成的使用頻次差異的可能性，也彰顯了CSV格式開放數據受到使用者喜愛。CSV數據是一種簡單通用的數據文件格式，被廣泛用于跨程序的數據轉移，這種易于被機器識別的數據受到使用者青睞更表明著，就數據格式而言，其方便易用性應該被數據提供者更多考量。

通過對以上數據的分析，可以總結出日本開放數據實際利用的幾個特點：①為公益目的使用開放數據的情況占據多數，使用者大多遵從日本政府在開放數據倡導文件中的指導，以服務大眾、服務社會的目的使用開放數據;②私人企業開始嘗試以商業目的使用開放數據，或者在向社會提供公益服務的同時，順帶取得商業收益;③使用開放數據以達到“行政效率化”的嘗試方興未艾，地方政府使用開放數據服務于行政工作的案例不多，且使用模式較為保守、單一，其仍在探索開放數據的恰當使用模式;④最值得關注的是，在使用目的分類中，雖然已有“預防犯罪、醫療、教育等”分類，但仍單獨開辟出“少子化、老齡化”一欄，且有8個案例被包含其中。該點足以體現日本政府為對抗老齡化與少子化所付出的努力。

3日本開放數據利用模式路徑研究

通過對以上日本開放數據政策、法律文件及實際利用狀況的分析，可以看出日本在開放數據戰略的實施中已實際取得一定建樹，并形成了相對較為成熟的公益與商業行政相結合的利用模式。具體而言，公益、商業、行政作為日本開放數據利用模式的“三駕馬車”，共同推動日本開放數據制度的良性發展，就現狀而言，公益方向的數據利用模式趨近成熟，無論是數量還是多樣性表現均十分優秀，其無疑是開放數據的最大推動力，同時，商業、行政方向的數據利用已出現壯大勢頭。公益作為數據開放的“合法性”護身符，其重要性自不待言。而商業、行政作為數據開放的經濟支撐與內在動力，二者的重要性并不亞于公益目的。按照日本模式的規劃，通過政策激勵等手段，經過一定時間的發展后，商業、行政方向的數據利用規模將迅速擴大，三者所占份額差距將快速減小，以實現開放數據制度可持續發展的目標。探討日本開放數據戰略從紙面到現實的實現路徑，可以看到其在政策制定、雙向互動、商業化嘗試上的亮點。

3.1日本政府的政策驅動奠定良好基礎

21世紀初，日本信息技術的高速發展在結構上被動式驅動開放數據制度的發展，并為接下來日本政府的能動整合提供了良好的基礎[7]。而日本政府于第二個十年以主動積極的態度推進開放數據戰略的實施，且提供大量的政策與法律的支持，從而促進了成熟開放數據利用模式的形成。

首先，日本政府為開放數據的使用提供了巨大的空間，從其對開放數據的定義來看，不但不限制開放數據為使用目的，且不對開放數據使用的前置過程設限，無須經過其他繁瑣的行政審批或批準程序;其次，日本政府鼓勵數據的多樣化使用，從最初的《電子數據開放戰略》到最新的《開放數據基本指南》，日本政府對于開放數據的使用目的一直保持著兼容并蓄的態度。“經濟活性化、行政效率化、信息透明化”三大目標為日本政府始終強調，并向使用者提供相應的使用指導;最后，日本政府有意通過使用開放數據緩解老齡化與少子化問題，在法律文件與政策文件中多次強調該點。而數據使用者的確回應政策呼吁，于該領域深度耕耘，頗有成果。

3.2使用者與開放者雙向互動構建成熟使用模式

雖然日本數據開放戰略是由政府大力推動的，但其并非純粹的單方發力式行為，日本政府希望積極地與數據使用者展開雙向互動，從而彌補因自身視角局限性而可能造成的施政方向錯誤。首先，數據開放者主動向數據使用者提供使用指導，通過舉辦數據應用比賽、數據利用案例分享的方式，培養數據使用者的利用能力，開拓使用者的研發思路，進而顯著提升數據應用效率;其次，數據使用者擁有機會參與開放數據相關政策的決議，譬如IT戰略綜合部下轄的數據行政開放調查機關就會定期邀請開放數據的使用者參加會議，在與數據使用者交流溝通的同時，給予數據使用者機會，參與有關開放數據的政策制定，從而使政府更加客觀、周全地制定有關開放數據的法律與政策。

3.3開放數據商業化使用的嘗試打開可持續發展的前景

日本開啟開放數據戰略以幫助社會治理為初衷，但若要謀求該戰略的長遠發展，絕不能僅憑承擔社會責任的企業的無私付出。以合適的形式，開啟開放數據的商業化利用模式，并非玷污開放數據的公益基因，反而是幫助開放數據戰略走得更長遠的必經之路[8]。首先，企業普遍制作使用開放數據的APP，從而在提升數據易用性、可視化的同時，也為企業帶來了通過廣告、推廣等方式以獲取商業利益的潛在空間。此外，企業開始進行純粹商業化利用數據嘗試。雖然純粹的商業利用不會帶來直接的社會效益，但通過加強經濟創新的嘗試，可以開拓空白市場、增加就業崗位，從全局看，商業化使用開放數據在獲得經濟利益的同時，也一樣會對社會產生一定的積極效應。

4日本開放數據模式對我國的啟示

客觀地說，我國開放數據水平較日本仍有一定差距，在《開放數據晴雨表》中我國得分僅為31，不足日本的一半。具體來說，我國開放數據戰略開啟時間較短，相關的政策與法律不夠完善，無法給予相關行政主體明確、有效的指導。同時，缺少國家級數據開放平臺的支持，導致數據分級分類的混亂與授權協議的模糊。除此之外，政府向數據利用者提供的使用指導不足也導致開放數據的實際利用效率難以有效提高。通過對日本模式的研究與分析，結合當下中國開放數據戰略實施的現實困境與相關社會文化背景，可以得到如下的啟示。

4.1政府制定具有針對性、執行性的法律與政策

為促進開放數據戰略的實施，日本政府制定了一系列的法律與政策。從最初的《電子政務開放數據戰略》的高屋建瓴式原則性指導開始，后續的法律文件與政策文件的具體性、可執行性逐步提升。在最新版本的《開放數據基本指南》中，雖仍有部分原則性指導內容，但基本半數以上條文均為具有明確性、針對性的內容。

而我國關于開放數據的法律文件和政策文件在這一點上則表現得不盡如人意。截至2020年10月，已有38個地方出臺了與開放數據相關的法律法規，盡管在數量上有了巨大進步，但在法律法規的質量上仍存在較大提升空間，全國范圍內的法規政策依然存在效力不高、針對性不強等問題。有的學者也將這種情況概括為“倡導性有余而規則性不足”[9]。以成渝地區開放數據政策為例，在頒布的政策中，命令型與激勵型政策較多，而能力建設型與系統變化型政策相比之下數量較少，故而政策的具體可執行性較為不足[10]。就我國現狀而言，開放數據政策與法律的制定通常由政府主導，只有在最后流程才會咨詢外部人員[11]。因此，依筆者意見，我國開放數據戰略相關的政策與法律制定應更多地聽取相關從業者的聲音，可以利用互聯網平臺，在政策與法律制定的初期，給予相關群眾提出建議與意見的渠道，進而改善與提升擬定的政策與法律的針對性與實際可執行性。

4.2政府建立全國性數據開放平臺

日本依照政策的指導，建立了全國性數據開放平臺，同時，地方政府也建立了各自的地方級數據開放平臺。除此之外，各專門行政機構、一些非政府組織也建立了自己的數據開放平臺，進而形成了金字塔型的數據開放平臺結構。建立一個全國性數據開放平臺的優勢是顯而易見的，不但可以向使用者提供一個最全面的數據搜索與收集渠道，而且可以產生向各地方性平臺提供指導的示范效果。

我國地方數據開放平臺的建立速度之快如雨后春筍一般，已從2017年的20個增長到2020年的142個，但至今尚未建立一個全國性的數據開放平臺。由于缺少全國統一性開放數據平臺，導致我國當下的數據開放平臺出現數據分類分級混亂的現象，進而更導致了數據授權許可協議缺失的問題出現[12]。若要真正貫徹數據開放戰略的執行，建立全國性數據開放平臺無疑是迫在眉睫的。建立一個全國性的數據開放平臺，不但可形成我國開放數據統一元數據的標準，更能消除數據公開者與數據利用者間的信息不對稱，進而為開放數據的應用提供更好的供給端支持[13]。

4.3政府明確數據利用的授權協議

日本政府對于開放數據的利用限制有十分明確的表達，其在《開放數據基本指南》中明確表示了對開放數據利用的限制。其允許任何人通過互聯網以商業或非商業目的的方式使用開放數據，并且明確表示除有合理依據不允許二次利用的以外，所有開放數據均允許二次利用。且從前文實際應用案例來看，日本企業使用開放數據的多樣化也實然證明了日本政策的有效實施。

而我國在這方面的表現則不盡如人意，根據復旦大學2020年發布的《中國地方政府數據開放報告（2020下半年）》顯示，已有54%地方數據開放平臺提供了數據開放授權協議，但部分地方平臺缺少相關的規定表達[14]。即便在存在相關表達的地方中，其質量也參差不齊，大都只有單一類型的授權協議，只有四川與上海制定了多種類型的授權協議[15]。正所謂“刑不可知，則威不可測”，如果不能明確開放數據的利用規則，則會大大影響使用者的使用積極性。同時，缺少明確的相關表達不僅會挫傷使用者的積極性，因數據使用的限制、責任不明確，數據公開者也會選擇不公布部分數據以減輕承擔未知責任的風險[16]。承接上文，解決該問題最大的助力便是建立全國性數據開放平臺，由國家層級提供數據開放相關授權協議，進而使數據公開者與利用者都擺脫懸在頭上的“達摩克利斯之劍”。

4.4數據開放者明確使用者需求

從日本的使用案例不難看出，就現階段而言，日本的數據利用者對準備選擇使用的開放數據的種類和格式具有明顯的權重差異。為了使開放數據更有效地被使用，以更好地達到“經濟活性化、行政效率化、信息透明化”目的，數據開放者應該在一定程度上“投其所好”。若要達到此效果，則需要數據開放者與數據使用者之間的雙向溝通。因此，《開放數據基本指南》第四條第2款中直接規定，政府有義務反映開放數據使用者的需求，在全面了解使用者需求的基礎上，公開使用者真正需求的數據。而日本IT戰略辦公室舉辦的“開放數據100”活動就是一個很好的實例，日本政府通過該活動收集具體的開放數據使用案例，進而歸納總結現有開放數據使用情況，以實現對未來數據開放方向的戰略規劃。

現階段我國缺少全國性質的開放數據平臺，各地方平臺處于“群龍無首”的狀態，暫時無法從全局的角度對數據開放進行全局規劃。同時，現階段我國政府部門對數據利用者需求的了解意識不足，較少與公眾進行互動[17]。但保持數據開放者與使用者的雙向互動是促進開放數據戰略良性實施的必然要求。因此，政府應該發揮其主觀能動性，一方面，廣泛收集用戶數據使用的反饋;另一方面，打開交流窗口，給予使用者充分的溝通渠道，從而提升所提供的數據與用戶需求的契合度，做到“工欲善其事，必先利其器”[18]。

4.5政府向數據使用者提供使用指導

日本在執行開放數據戰略的過程中，對于開放數據具體的應用提供了許多指導措施。日本政府制定的一系列有關開放數據的文件中，一脈相承地強調了向使用者提供數據使用指導的重要性。而日本在近年來舉行了多次“開放數據應用大賽”的同時，組建了多個指導開放數據使用的組織，以加強對數據使用者的指導，譬如開放數據利用促進委員會、內閣秘書處下屬的開放數據工作組。同樣，上文多次提到的“開放數據100”活動的舉辦初衷便是通過提供具體的使用案例以供預備使用者或正在使用者進行參考，該活動也是向使用者提供指導的一種方式。

但就我國而言，盡管已有41%的地方舉辦過綜合性或行業性開放數據創新利用比賽，但各地開展利用促進活動的持續性不足，僅12%的地方能連續舉辦活動，對于數據使用者提供系統、全面的指導仍存在不足。我國政府應該大力加強開放數據利用比賽舉辦的持續性與實際有效性，同時，拓展指導方式的多樣性，利用互聯網平臺更好地達到“授人以漁”的目的。

5結語

本文以日本開放數據制度為研究對象，出發點為中日兩國具有的一定相似性，但在學習其經驗時反而應該放大二者的差異性。故而在今后的相關研究中，應在充分比較分析兩國社會文化背景的基礎上，探討日本經驗本土化的可能性，以避免生搬硬套日本經驗，從而造成其在我國“水土不服”的現象發生。

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