論社會治理現代化視域下區域協同立法之完善

楊清望 熊小雅

[摘 要]區域協同立法已成為區域協同治理的重要舉措。這一創新的立法模式也面臨著一些難題，譬如缺乏明確的法律依據、區域合作協議缺乏法律效力、各方利益難以平衡、公眾參與度低等。《酉水河保護條例》立足區域實際，對上述問題均作出了針對性回應和破解，為廣泛推進區域協同立法初步積累了寶貴經驗，但也暴露出一些不足。鑒于《酉水河保護條例》的經驗和掣肘因素，建議從完善中央立法、建立利益補償機制、凝煉協同立法共識、完善協同立法程序制度、保障區域合作協議效力等措施著手，綜合推動區域協同立法的完善。

[關鍵詞]社會治理現代化 區域協同立法 《酉水河保護條例》 立法模式

[基金項目]全國人大常委會法工委委托項目“省級人大審查、指導設區的市人大常委會法規的經驗、問題與對策研究”

[作者簡介]楊清望，中南大學法學院教授，博士生導師（長沙 410012）;熊小雅，中南大學法學院碩士生（長沙 410012）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.02.011

國家治理現代化的核心內容是地方社會治理現代化。然而，有些問題具有顯著的跨地區跨區域的特點，僅依靠一個地方不能得到有效解決，需要不同區域各方相互配合、協同處理，所以跨區域協同治理成為實現地方治理現代化的必然要求。具言之，區域協同立法為什么是社會治理現代化的必然要求？本質上屬于不同行政區域的社會問題如何可能通過跨區域的協同立法來解決？區域協同立法的理論和制度困境何在？如何可能在既有實踐的基礎上，固化成功的經驗并轉化為相關立法和可以推廣的辦法？有鑒于此，本文試圖對上述問題展開系統分析，進而在此基礎上提出完善區域協同立法的參考路徑。

一、區域協同立法與社會治理現代化的內在契合

一般認為，區域協同立法是指兩個及以上立法主體按照立法權限和立法程序，根據達成的立法協議，對跨行政區域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關系等法律調整對象分別立法，相互對接或承認法律調整對象法律效力的立法行為[1]。區域協同立法是實現跨區域社會治理現代化的必然要求，二者互為支撐。

（一）區域社會治理現代化必然要求區域協同立法

區域社會治理直接面對的一個難題是有待解決問題的跨區域性與區域發展不平衡的矛盾。由于有些問題具有跨區域的特性，從而不能單憑本區域內的力量得到有效治理，這必然要求進行跨區域的協調治理，其中協同立法成為首要的選擇。但是，不同區域經濟社會發展的不平衡導致其各有不同的利益訴求。而區域協同立法目的是統一調整一定的社會關系，規制同類的社會行為。所以，當不同行政區域的利益訴求存在抵牾甚至沖突的時候，現行的以行政區劃為中心的“各自主導”式的立法體制必然應對乏力。

申言之，現行立法體制下地方立法效力僅限于本行政區域內，所以地方立法一般只需“從本地實際出發”考慮本地區利益，各地方的立法目的亦因利益訴求不同而存在差異。由于地方立法目的的差異，地方在面臨跨行政區域問題時必然面臨背后的利益沖突。目前，我國“一元兩級”立法模式中只有中央立法和地方立法兩個層級，分別各自在全國范圍內和地方范圍內產生效力。就跨行政區域問題而言，一方面如果為應對個別的跨行政區域問題制定專門的法律、行政法規則屬于浪費中央立法資源，另一方面地方立法的效力又不能輻射到本行政區域以外。這就造成，不論是中央立法還是地方立法都無法解決跨行政區域問題。因此，想要解決跨行政區域問題，打破以往各省市地方立法利益調整范圍的局限性，需要進行區域協同立法，制定出在區域內各地方均能產生效力的法規。

（二）區域協同立法有利于推動區域一體化發展戰略，促進區域社會治理現代化

第一，區域協同立法能夠為化解不同區域利益訴求、不同的根本難題提供制度保障。區域間由于地理位置相鄰、文化背景相似、經濟社會發展相融，因而存在著廣泛的共同利益，這是區域一體化發展的客觀先決條件。但是，各地方在存在著共同利益的同時也存在著各種矛盾和沖突，處理好共同利益糾紛才能保證區域各方最大程度共享共同利益，這是區域一體化的根本要求。通過區域協同立法實現法制一體化，可以凝聚最大程度的利益共識，并能將各區域的利益訴求置于統一的法律制度框架之下，使各方遵循都具有約束力的共同規則。特別是建立健全用來指導和規范各地方市場發展的市場經濟規則，以發展來動態解決社會問題，從根本上協調各地方的共同利益和矛盾沖突，從而推動區域一體化發展。

第二，區域協同立法有利于促進資源的公平利用，能夠為區域協同發展提供動力支撐。區域一體化發展需要將各地區的資源進行整合利用使其效益最大化，而整合就是將區域內零散分布在各地方的資源組合在一起進行共享。所以，區域一體化發展意味著各地方都需要付出一定的資源成本。所謂“人不患寡而患不均”，區域一體化發展需要平衡各地方的“資源成本賬”。通過區域協同立法審查“資源成本賬”對各地方付出的資源成本進行評估，依據評估結果對資源貢獻更多的地方進行補償或者獎勵，對資源貢獻較少的地方進行有效規劃提高資源利用率。由此，實現各地方資源成本沖突的調和和發展資源的公平、有效利用，保障區域協同工作順利進行，促進區域協同目的加速實現，最終推動區域協同發展，其成果惠及整個區域。

第三，區域協同立法能夠凝聚更廣泛的跨區域共識，為遏制地方保護主義提供社會條件。在地方立法的歷史實踐中，很多地方立法活動由于經濟社會發展不平衡多種因素干擾偏離立法初衷，有的發展為不同區域民間的相互擠兌，有的發展為“立法競賽”，帶有明顯的地方保護主義色彩，影響立法發揮出促進區域間一體協調發展的效果。各地方通過區域協同立法確立共同發展目標、制定共同發展規劃，并以此進一步明確各地方立法權的邊界，理清各地方的權責，可以實現各地方之間互相監督、彼此制約。因此，區域協同立法能有效遏制地方保護主義，讓各地方實現“共同發展”而不是“一家獨大”或者“兩敗俱傷”。

二、區域協同立法的困境及成因

區域協同立法是一種新型的立法模式。目前，我國已有若干地區通過區域協同立法出臺了系列法規，為推動區域協同立法研究提供了鮮活的樣本和先期的探索[2]。但是，當前區域協同立法仍然面臨諸多問題，這些問題不僅是推動實現區域一體化的障礙，也是參與區域一體化發展的各地應優先考慮的事項。

（一）缺乏明確的法律依據

我國《憲法》《立法法》對于地方立法只規定了一般立法主體及立法權限的內容，對于區域協同立法卻缺乏相關規定。《憲法》第99條只規定了地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行，也就是說地方人大無權干涉其他行政區域內法律、法規的遵守和執行，更遑論其他區域的立法。《立法法》第81條僅是規定了國務院有關部門可以聯合制定規章，并沒有涉及各省市之間的區域協同立法。由于區域協同立法是兩個以上的行政區域進行立法合作、共同執法和相互監督，這就觸及到《憲法》和《立法法》的制度盲區。其結果就是一方面地方有跨行政區域協同立法的迫切需要，另一方卻面臨沒有法律依據的尷尬。

區域協同立法的法律依據不足遭遇協同立法的迫切需求，容易招來一系列法治風險。第一，容易導致地方回到依據規范性文件而不是法律進行社會治理的老路上，這與社會治理現代化中的依法治理要求不符。盡管各地加強了對規范性文件的備案審查，但是目前我國的備案審查制度依舊存在監督機制乏力、備案審查機關權限不足以及審查批準的規定模糊等問題，使得地方機關進行社會治理時仍然有空可鉆。第二，可能導致利益固化和地方保護主義進一步盛行。如上所述，區域協同立法是破解利益固化和地方保護主義的有力手段。但是如果缺乏區域協同立法的法律依據，一些地方人大或者地方政府往往選擇通過制定地方性法規和地方政府規章，把本區域的市場相對封閉，在更大區域范圍內保護本區域的市場主體利益，從而把地方保護主義合法化和正當化。第三，為立法權被濫用留有可能。區域協同立法的本質是各區域立法權力機關協商一致的立法活動。這種以權力協商為特征的立法活動在缺乏法律依據的前提下只能訴諸自我規范自我約束，從邏輯上看，這很容易出現區域內各權力機關聯合濫用立法權謀取私利、損害民眾權益的情況。

（二）協同立法程序制度不完善

現代立法程序是指有權的立法機關在制定、修改、廢止、解釋法律法規的活動中所必須遵循的步驟和方法。完善的立法程序是民主立法的前提，是科學立法的保障，是有效立法的保證。當前，我國的區域協同立法程序制度還不完善，仍存在一些不足之處，主要包括：

第一，公眾參與保障制度不足。公眾參與是推動區域協同立法工作的重要力量，公眾參與能夠快速反映和整合公眾的利益訴求，為區域協同立法提供寶貴的建議，在前期協同立法階段和后期依法治理階段都發揮至關重要的作用。但是我國的公眾參與制度仍處于起步階段，公眾參與地方協同立法主動意識和保障程序有所欠缺。《立法法》第5條、第36條第1款和第3款、第37條、第67條第1款構成了我國公眾參與立法的主要依據。這些賦權性條款規定了公眾享有針對立法工作提出意見的權利，卻沒有同時為立法機關設定必須采納公眾意見的義務。立法機關也能夠據此在立法過程中限制公眾參與的權利，很容易導致公眾參與流于形式。并且，當前我國某些地區已經開展的區域協同立法工作對“協同”的理解普遍偏字面化，即簡單認為“協同”是各方立法機關之間的協商交流，忽略了公眾參與理應是“協同”不可或缺的重要內涵，這將導致立法主體在立法階段不可避免地忽視公眾利益，主要表現為公眾沒有立法動議權、公眾參與積極性低以及公眾缺乏立法監督權等問題。這容易導致協同立法活動成為權力之間的“圓桌會議”，最終制定的法規將因為缺少公眾參與難以反映民眾的利益訴求和獲得民眾的支持。

第二，立法理由說明制度規范不足。立法理由說明就是在立法活動中，對為什么立法以及立什么樣的法所作的解釋或說明。當前，以保障民眾參與權和知情權為理由的說明制度在我國的立法程序中明顯缺失。在我國現有的立法程序中，雖然也有關于說明理由的制度規定，但是這種“說明”主要是一種內部工作規定，透明度低。在實踐中，一般是在法案審議階段由政府法制部門負責人向地方人大或者其常委會到會進行簡要的理由說明，或者對列入政府全體會議或常務會議審議的法規、規章草案給出席會議的人員提供起草說明[3]，而針對公眾的理由說明卻寥寥無幾。理由說明制度的缺失將導致公眾難以獲知相關立法信息，公眾參與協同立法的積極性偏低，進而使得區域協同立法的民主性和科學性難以實現。

第三，程序的監督控制和權利保障體系尚需完善。我國現行立法程序在監督控制和權利保障方面還有明顯缺陷。主要表現在：首先，程序控制力度較弱。程序的事前、事中和事后控制分別體現于立法規劃與立法論證、法規規章草案的擬訂過程與備案和救濟等方面。而現行程序規則中，有的是內部程序制度，如理由說明制度;有的甚至淪為一定程度上的“形式主義”，如備案制度;有的則未作規定，如救濟制度。其次，程序違法歸責機制虛置。《立法法》第96條第五項規定法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章違背法定程序的，由有關機關依照本法第九十七條規定的權限予以改變或者撤銷。但是如何界定法定程序、如何改變及撤銷、撤銷后果有無溯及力等問題均未規定，導致程序規則機制在實際操作中被虛置。

（三）區域合作協議效力缺乏制度保障

目前，我國地方間普遍采取簽訂區域合作協議的方式進行協同立法。區域合作協議是成員方政府之間平等協商的結果，是同一個區域內各個地方政府機關或者人大共同意志的體現。區域合作協議對推動協同立法工作具有重要意義，但是目前也存在一些突出問題。

當前，區域合作協議存在的問題大致有三：第一，達成合作協議難。在達成立法合作協議的協商階段，區域各地方立法主體對所討論事項的意見分歧大，主要表現為舊問題舊訴求、舊問題新訴求、新問題舊訴求、新問題新訴求的混亂。這就導致各地方立法主體產生意見分歧在所難免，對達成合作協議制造了巨大困難。第二，執行合作協議難。關于區域合作協議的相關概念在我國現行法律中并沒有明確的規定，即使各地方最終達成了合作協議，還是可能因為協議缺乏法律效力保障，在實踐中無法得到有效執行。因此，區域合作協議的執行完全依靠自律，而自律的動力主要來自地方利益、個人政績和上級任務。當官員個人或地方政府的現實需求發生變化、眼前利益與長遠利益發生沖突的時候，這種自律就難以起到實質約束作用[4]。第三，合作協議執行監督難。比如怎樣對合作協議進行監督，監督的依據是什么，發生爭議后裁決主體是誰，裁決后如何保障裁決的效力等等[5]。這些都缺乏系統規定。

區域合作協議存在的這些問題，一方面是因為區域合作協議的形成、執行、監督依賴于各立法機關意思一致背后的契約精神，合作協議的約束力不足，需要法律對協議的效力、各方的權利義務以及相應責任予以明確，使合作協議具備約束力;另一方面是因為區域合作協議缺乏一個配套的立法協調機制對其自身約束性效力進行補強，從而難以確保區域合作協議各階段都得到遵守。

三、酉水河流域協同立法的立法智慧與范本意義

（一）酉水河流域的協同立法需求

酉水河的綜合治理強烈要求區域協同立法，是跨區域協同立法和社會治理的一個典型樣本。酉水河發源于恩施州宣恩縣境內的七姊妹山國家級自然保護區，流經鄂、湘、渝、黔4個省（市）、2個州、11個縣，經沅江，匯洞庭湖，入長江。隨著武陵山片區扶貧開發的深入推進，酉水河流域內的農業、工業、旅游業等相關產業發展迅猛。但由于長期奉行傳統的粗放式發展模式、環保意識薄弱和綜合治理機制的缺失等諸多原因，酉水河流域干流和支流均受到不同程度污染，且一度呈現出污染加劇的趨勢，流域間因水污染導致的矛盾糾紛也時有發生，對酉水河水環境安全形成了嚴重威脅。近年來，酉水河沿岸各族群眾保護酉水河的訴求十分強烈，部分人大代表、政協委員紛紛提出建議或提案，要求對酉水河加強立法保護。顯然，通過某一個地方進行單獨立法來進行酉水河治理已經達不到立法效果。因此，湖南省湘西州人大常委會與湖北省恩施州人大常委會以及重慶、貴州有關縣人大常委會協商，同步協作制定《酉水河保護條例》。

（二）酉水河區域協同立法難題破解的經驗

《酉水河保護條例》（以下根據需要簡稱《條例》）是區域協同制定一部地方性法規的成功探索，也是民族區域協同立法的第一次有益嘗試。地方人大常委會之間同步協作立法，既因地制宜加大了跨行政區域生態保護合作力度，也推進了跨行政區域社會治理法治化進程，為推動更大更廣區域協同立法提供了寶貴經驗。

1.運用聯席會議制度解決合法性難題

區域協同立法的合法性包括區域合作組織的合法性和區域合作行為的合法性兩個基本方面。

關于區域合作行為的合法性，2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第20條規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”;“前款規定以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決。”上述條款為地方政府在跨行政區域流域治理問題上展開合作提供了法律依據，雖然對于政府間建立怎樣的合作機制沒有作出詳細的規定，但是明確表明了對于跨行政區域存在的環境問題，各地政府是可以進行合作協商解決的。《湖南省行政程序規定》第 15 條第 1 款規定了地方政府之間合作的基本原則：“各級人民政府之間為促進經濟社會發展，有效實施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原則開展跨行政區域的合作。”上述規定進一步為湖南省內的區域合作行為提供了法律依據，明確規定了各級政府在合法、平等、互利的基礎上可以開展跨行政區域的合作。相較于《中華人民共和國環境保護法》的規定，《湖南行政程序規定》不局限于在環境保護和生態救治方面進行跨區域合作，而是規定只要是促進經濟社會發展的跨行政區域合作行為，在不違背法律的前提下都是支持和認可的。從性質上看，這些規定都是對政府間合作行為的賦權，并不是對立法行為的賦權。因此，關于政府間區域合作行為在我國是可以找到相關法律依據的，在這方面并不存在合法性難題。其難題在于實際治理中缺少共同的具有約束力的統一的法規，導致各地執法的不同步、不協調，治理效果也必然差強人意。這需要一個共同的立法協作組織來最大程度凝聚共識。

關于區域合作組織的合法性，從理論上說，既可以來自憲法、組織法的一般性授權，也可以來自某些法律規范的專門性授權。但是，在我國現行法律規范中卻找不到任何關于區域合作組織的依據。所以，地方之間進行區域協同立法當前面臨的最大的合法性難題主要是區域合作組織缺乏法律依據，要解決區域協同立法合法性難題，關鍵是要解決區域合作組織的合法性難題。

湘西、恩施兩州人大在面對區域合作組織于法無據的情況下，采用的是聯席會議制度。在區域協同立法過程中，通過聯席會議，各地區可以根據不同情況采用不同的協同形式，共同研究探索新思路、新方法。比如在區域環境立法協同方面，有環境立法計劃的協同、立法步驟的協同、立法內容的協同，還包括立法信息共享、互相通報、`征求意見等環節的協同[6]。湘西、恩施州地方人大采用了“共同協商、分別立法”的協同立法模式，在法律沒有明確規定的情況下，為了避免與上位法產生沖突，采用聯席會議進行協商、溝通，統一湘西、恩施兩州的立法時間表和《條例》文本的主要內容。聯席會議并不是各地方共同建立的聯合立法機構，只是一個各地方人大或政府進行協商和溝通的平臺，不具有強制性和權威性，沒有違反相關法律的規定。因此，聯席會議這樣的合作組織并沒有突破現行法律規定的地方立法權限，不會遭到合法性的質疑。兩州人大的協同立法，還是在各自享有的立法權的基礎上進行的，巧妙地運用聯席會議機制規避了區域協同立法的合法性難題，并固化成有關法律規定，即指《條例》第13條規定。

2.建立了立體式公眾參與機制

立法的根本目的是回應人民的需求，滿足人民的利益訴求和對美好生活的向往。聯席會議制度是區域協同立法效率和效力的保障，但是并不能保證可以滿足最廣泛地反映民眾利益訴求。所以，《條例》在制定過程中建立了立體式的公眾參與機制，有效解決了當前立法中普遍存在的公眾參與意識不高、能力不強、渠道不夠、效果不好等問題。

第一，推動立法前參與，重在達成共識。2014年7月，龍山縣、來鳳縣針對群眾反映酉水河河流污染嚴重問題提出“協作立法”動議，同年11月共同向湘西、恩施州人大常委會提交酉水河流域立法保護建議并被納入兩州年度立法工作計劃。2015年3月，來鳳縣人大常委會召開立法調研座談會，邀請律師、村社負責人、村（居）民代表、企事業單位代表等非政府機關的社會群體代表對制定《條例》建言獻策，并在政府網絡工作平臺等媒體上發布征求意見的公告，廣泛征求社會各界人士的意見和建議。2015年5月，湘西、恩施開展酉水河流域養殖污染調查座談會，邀請庫區移民、養殖業主、村級動物防疫員、所在地人大、政協代表座談，幫助立法調研組全面準確掌握流域的污染現狀，將社會輿情和民聲民意作為確定立法規劃的重要出發點。

第二，厲行立法中參與，確保立法質量。2015年9月，湘西、恩施兩州人大常委會在來鳳縣召開酉水河同步協作立法第一次聯席會。會議認真討論了條例草案初稿，并且強調各流域縣市要深入基層調研，傾聽多方意見，反復研究論證。之后，兩州人大常委會領導條例起草有關部門深入實地調研酉水河保護存在的問題，并廣泛聽取縣市政府及其相關部門、人大代表的意見、建議，組織起草組對條例草案進行反復修改。2016年3月，《條例草案征求意見稿》公開向社會征求意見。同年5月，湘西、恩施兩州人大常委會召開酉水河同步協作立法第二次聯席會，聯席會議深入討論完善了條例草案文本內容。8月1日至9月2日，條例草案二審稿公開向社會征求意見，在充分吸納常委會審議意見和社會各界建議后，形成了建議表決稿。《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》先后經湖南省、湖北省人大常委會批準于2017年5月1日和3月1日施行。從《條例》起草、調研、修改、審議等環節，立法機關通過組織座談會、公開征集意見等方式注重聽取了基層群眾的意見，并將合理的建議吸納到草案文本當中。

第三，跟進立法后參與，及時反饋效果。《條例》第12條規定，酉水河流域的縣級以上人民政府及行政主管部門應當建立酉水河保護信息公開制度。《條例》第15條規定，酉水河保護中的重大決策事項應當采取座談會、協商會、論證會、聽證會等方式，聽取公民代表和專家學者等方面的意見。《條例》通過確立社會公眾的知情權、意見權為公眾參與《條例》立法質量、實施效果評估或有關法規清理提供了保障。

從《條例》的制定過程可以看出，《條例》的出臺是社會各界集思廣益的結果。《酉水河保護條例》從編制立法計劃，到起草、調研、修改、審議，再到評估、完善，都注重公眾參與，確保了《條例》的科學性與民主性。《酉水河保護條例》以公眾參與為紐帶，探索構建了政府負責、社會協同、公眾參與的地方治理新格局，增強推進了地方治理現代化的向心力。

3.理論研究與實踐探索同步進行

由于區域協同立法是新生事物，目前還處于探索階段，相關制度也不太成熟，缺乏相應的立法經驗，所以湘西、恩施兩州地方人大對于區域協同立法的理論研究十分重視，沒有直接照搬其他地區和國家的協同立法模式，而是在借鑒其他地區有益經驗的基礎上形成契合于酉水河的最佳保護方案。

地方人大對于酉水河流域協同立法的理論研究與實踐探索是同步進行的，湘西、恩施兩州對于《條例》的制定不是在“紙上談兵”，而是深入地方進行實地調研、了解地方實際情況后反復修改、凝聚多方智慧而定制的“匠心之作”。既要實現區域一體化治理又不違反上位法的規定，地方人大的立法智慧可以概括為：

一是明確協同立法工作原則。在借鑒已經取得協調發展成果的基礎上，各方人大明確協同立法的關鍵在于立法工作的協同。立法工作協同強調互相尊重彼此的立法權力以及上位法的規定。通過在具體立法工作中的協同，而不是超出各方的立法權限或自我賦權建立新的立法機制來完成協同立法工作。

二是明確協同立法的主體。湘西、恩施兩州在立法工作協同的原則下，由各方的人大常委會共同起草、共同審議協同立法工作項目，然后分別報請湖北省人大常委會和湖南省人大常委會批準后分別出臺。明確協同立法主體是兩州人大，而不是兩州人大超越地方立法權限共同建立一個新的立法主體。

三是明確協同立法成果形式。湘西、恩施兩州的協同立法工作高度重視具體實踐效用，針對酉水河治理難題共同制定了大部分專章或者專門條文，比如政府職責與公眾參與、跨行政區域協調保護機制和水資源保護與水污染防治等重點章節，兩州《條例》的文本內容大體上一致。協同立法成果集中于保護雙方協同治理中的共同難題，使得協同立法成果能夠有效地發揮作用。

四是明確協同立法工作方式。上文提到立法協同工作重點在“協同”，因此湘西、恩施兩州的協同立法工作方式是通過聯席會議搭建協同工作平臺，在平臺內協同推進立法工作[7]。此外，為保障平臺充分發揮協同作用，各方黨政機關主動參與、全力支持、積極協調，充分體現了協同立法的地方智慧。

4.建立了跨行政區域協調保護機制

針對酉水河水資源保護、水污染防治工作中存在的跨行政區域協調保護機制缺失的問題，同時也是很多協同立法實踐中存在的問題，《條例》專章規定跨行政區域協調保護機制，為共同保護酉水河建章立制。由于酉水河流域是一個整體的生態系統，環境污染也具有流動性和區域性的特點，因此酉水河流域的水污染治理必須從整個系統的站位來籌劃[8]。

第一，《條例》明確規定酉水河流域的縣級以上人民政府應當建立跨行政區域聯席會議制度、聯合監測制度、水環境違法行為相互告知制度、水環境違法行為協同執法制度，應當建立并實行河流交界斷面水環境考核機制，推動酉水河水資源保護和水污染防治的流域管理。

第二，《條例》還鼓勵自治州人民政府與相鄰同級人民政府聯合制定酉水河流域總體規劃，鼓勵酉水河流域的縣級以上人民政府之間通過簽訂協議等方式明確跨行政區域協調保護的事項和職責，加大跨行政區域協調保護的力度。

第三，《條例》建立了完備的組織領導機制。為破解九龍治水卻治不好水的難題，《條例》明確酉水河保護實行州、縣、鄉（鎮）各級地方人民政府行政首長負責制，明確了州、縣、鄉（鎮）人民政府以及同級人民政府職能部門對酉水河的監督管理職責，充分發揮各級人民政府及其部門職能作用，推動行政區域內的部門合作。

第四，為督促跨行政區域協調保護制度落到實處，《條例》還規定酉水河流域縣級以上人民代表大會常務委員會應當與相鄰同級人民代表大會常務委員會建立協同執法檢查機制，監督本行政區域內跨行政區域協調保護制度的實施情況。酉水河流域的鄉（鎮）人民政府之間根據跨行政區域協調保護制度協調處理酉水河保護的相關工作。

湘西、恩施州地方人大常委會從區域立法、區域執法、區域監督等角度建立完備的區域協調保護機制，有效平衡各地利益、協調各地沖突，有效明晰各地權限和責任，有效調動各地環境治理的積極性，有效建立有序的生態保護法治環境。實踐中，在區域內建立了一個良好的立法協調機制，能在最大程度上化解各方分歧，強化合作意愿，提高區域合作效率和質量。這對推動區域協同立法工作的重要性是不言而喻的。

四、完善我國區域協同立法之路徑

2015年，我國《立法法》賦予設區的市（自治州）制定地方性法規的立法權之后，各地立法熱情高漲。但是，就城鄉建設與管理、歷史文化保護和生態環境保護而言，無論哪一個方面的立法都很難離開跨區域的深度協作。《酉水河保護條例》的區域協同立法模式盡管積累了有益的經驗，但是很多做法尚屬權宜之計，甚至也暴露了一些繼續推進的掣肘因素。這都需要系統完善我國區域協同立法體制機制。

（一）完善中央立法，讓協同立法有法可依

由于現在區域協同立法法律依據不足的問題，我國當前大多數的區域協同立法包括酉水河區域協同立法采用的都是聯席會議制度。聯席會議雖然是一種比較松散、靈活的合作方式，沒有違反法律規定，但同時也缺乏相應的實施保障機制。隨著區域協同立法的逐步深入，將會由此引發新的問題：一方面，聯席會議可以作為臨時合作立法工作機構，但不是正式的聯合立法機構，雖可以從形式上回避組織法意義上的合法性問題，但通過聯席會議達成的合作決議的有效性難以保證;另一方面，聯席會議的立法合作決議缺乏約束力。由于聯席會議決議缺乏相應的制度保障，如果某個地區反悔后不愿繼續執行會議決議，聯席會議將沒有強制其執行決議的權力[9]。因此，要從根本上解決區域協同立法的合法性問題，還是要讓區域協同立法有章可循，不能僅僅依靠松散的聯席會議制度來規避合法性問題。

為了解決區域協同立法的合法性難題，建議從以下兩個方面著手：第一，應充分發揮全國人大常委會的指導作用，加強中央立法，制定協同立法指導框架，或者研究制定區域協調發展法，對區域協同立法的主體、范圍、程序、效力和監督等框架性問題作出統一規定。第二，可以按照急用先行的原則，針對具體區域出臺授權決定、進行專門立法。《立法法》第13條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”根據這一規定，對于各區域展開的協同立法，全國人大及其常委會可以視情況授權各區域暫時調整法律的部分規定。得到授權后的地方人大應當充分利用全國人大授權的立法權，在地方治理中發揮先行先試的功能，比如可以把《立法法》第72條調整為省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以與其他行政區域共同制定地方性法規。等到區域立法經驗成熟以后，再完善中央立法。這樣，區域協同立法的合法性難題就順理成章地解決了。

（二）建立利益補償機制，推進協同立法落地

平衡各地區之間的利益沖突是協同立法得以推進的根本前提。最大限度保障各方利益共識是激發各地區推進協同立法的動力，也是實現區域協同發展的重要保障。平衡地區利益的關鍵在于對各地區進行利益補償和以補償促發展。《酉水河保護條例》中跨行政區域協調保護機制的建立，雖然在一定程度上緩解了各地區之間的利益沖突，間接起到了一定的利益補償作用，但是跨行政區域協調保護機制沒有直接明確的設置對區域各方進行利益補償的功能，其能夠發揮的利益補償作用比較有限。倘若對各地的利益補償長期不足或缺位，可能會進一步加劇各地區利益的不平衡，不利于區域協同合作的穩定和持續。所以，從現實情況考慮，要想完善區域協同立法，需要建立一套系統的利益補償機制。

那么，應當通過哪些具體途徑構建穩定且長效的利益補償機制？第一，要想使利益補償機制有效地平衡和調節區域中不同地區的利益，首要的是確保利益補償機制具有約束力，令區域內的各地區都遵守此機制。為了加強利益補償機制對各地區的約束力：一方面，中央可以下令在各區域建立專門的區域利益協調組織，著手負責平衡各地區之間的利益，處理日常的利益糾紛;另一方面，完善關于利益補償機制的有關法律規定。目前我國的法律尚未形成關于利益補償統一、權威的概念，已經頒布的法律法規大多也是關于生態補償方面的，并且法律條文呈現碎片化，現有生態補償相關規定散落在各級資源單行法中，缺乏系統性和整體性。而目前區域一體化發展需要一個綜合性的利益補償機制，不應僅限于生態補償方面。法律應當明確補償機制的補償主體、具體的補償標準、補償手段、資金來源及實施機構，從而賦予利益補償機制法律約束力[10]。

第二，建立補償資金使用績效考核評估制度，以考核促發展，對各項補償資金的使用績效進行嚴格考核，使補償資金更好地發揮對于政府部門的激勵和引導作用[11]。同時，建立健全實施利益補償的審計制度和信息公開制度，讓利益補償過程接受社會監督，以保證其公正及公開。

第三，以區域一體化發展來完善利益補償機制，著力形成一個具有較強的、可操作性的、公平的、合理的、標準的利益補償機制的框架規則;確定不同類型的協同立法如何選擇利益補償方式、如何確定利益補償期限等[12]。由此，對利益補償機制進行完善，對協同立法中的受損方都能予以科學、合理的補償。

（三）抓住共同立法需求，優化立法共識形成機制

共同立法需求是進行區域協同立法的先決條件，抓住共同立法需求才能形成集體行動的合力，提高各地區進行協同立法的積極性。根據需求的來源，可以初步將立法需求分為自主性共同立法需求和參與性共同立法需求。針對不同的共同立法需求，形成立法共識的機制也是不一樣的。具體而言就是：

第一，從實際出發，聚焦共同問題。這是針對自主性共同立法需求而言的，自主性共同立法需求就是指區域內各地方自主發現問題或者制定目標，并據此確定共同立法需求。抓住自主性共同立法需求，要堅持從實際出發，聚焦共同問題。比如酉水河流經多個省市，上下游各省市都有防治水污染的現實需求，從而形成了共同的立法治污的需求，并推動湘西、恩施州等地區就水污染問題進行協同立法，使酉水河上下游、左右岸之間建立并執行協作保護機制，對保護酉水河形成合力。

第二，從經濟社會發展大局出發，落實國家發展戰略。這是針對參與性共同立法需求而言的，參與性共同立法需求就是指區域內各方在國家發展戰略引導下，推動破除地方發展老問題、建立地方發展新優勢，并據此確定共同立法需求。抓住參與性共同立法需求，需要從經濟社會發展大局出發，落實國家發展戰略。應從國家對于各區域發展的戰略定位和整體設計中確定立法需求。國家對不同的區域合作的戰略定位和部署不同，不同區域的協調發展目標或任務亦將不同。京津冀協同發展的戰略核心是調整經濟結構和空間結構，開啟內涵集約發展，促進區域協調發展。長三角一體化的目標是努力提升配置全球資源能力和增強創新資源能力。成渝地區雙城經濟圈建設的目標是努力把成渝地區建設成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地[13]。上述各區域協同發展目標迥異，這也就催生出各不相同的立法需求，但是其總綱領都是要參與推動地方經濟更健康、高質量發展。因此，抓住參與性共同立法需求不能“一葉障目”走遠、走偏，而是以落實國家發展戰略、融入經濟社會發展大局為總目標，保證共同立法需求產生于總目標、服務于總目標，更好推動區域一體化發展。

第三，及時推進立法協同理念。目前，最積極和成功的區域協同立法主要集中在環境保護領域，例如空氣污染和水污染預防。基于環境問題的跨地域特性，在這一方面率先進行區域協同立法更易取得成功。但是，從長遠的角度出發，區域協同立法還應普及到更多的領域，將交通設施、城鄉規則、產業布局、市場秩序、公共服務等公共性事務納入立法范圍[14]。例如，上文中提到成渝人大著眼把成渝地區建設成為具有全國影響力的重要經濟中心，將優化營商環境條例作為第一個協同立法項目，通過協同立法共同營造高度公正、法治透明的營商環境，就是經濟領域一次成功的嘗試。概言之，要想把區域協同立法的價值發揮到最大，就應當將區域一體化發展的核心問題納入合作立法項目，不局限于在環境保護領域進行協同立法，而是在此基礎上吸收有益經驗，逐步推進其他領域的協同立法，由此開展全方位、多領域的區域協同立法。

（四）完善協同立法程序制度

要提高公眾對于協同立法的參與度，充分保障協同立法的科學性和民主性，還是要進一步完善協同立法程序制度。針對目前協同立法程序存在的問題，完善協同立法程序制度，至少要從以下三點著手：

1.完善公眾參與制度

第一，賦予公眾協同立法動議權。目前，立法動議權的主體在我國法律中并無明確規定，但在實踐中，區域協同立法的動議權掌握在地方立法機關的手中，公眾并沒有協同立法的動議權。而《立法法》明確規定立法應當體現人民意志，賦予公眾協同立法動議權是協同立法民主化的具體體現，能夠擴大公眾參與的范圍，有效防止立法權力被濫用。第二，賦予公眾參與協同立法的啟動權。當前，如上文所述在《立法法》中雖然有關于公眾參與的相關規定，但是這些規定不夠細化和具體化，沒有明確公眾參與啟動權。這導致實踐中公眾參與立法比較被動，公眾何時能參與協同立法還是由立法機關決定，公眾參與積極性低。賦予公眾參與協同立法的啟動權，讓公眾變被動為主動參與立法，提高公眾參與度和立法民主化。第三，賦予公眾協同立法監督權。目前，《立法法》中的立法監督主體僅包括權力機關和行政機關，也就是說，對立法機關的監督權仍由立法機關內部掌握。公眾缺乏對于協同立法的監督權，容易導致權力機關“疏于監督”和“自我監督”，使得這種監督容易流于形式。賦予公眾協同立法監督權可以及時糾正協同立法過程中立法機關的違法行為，保護廣大人民的權益。

2.完善理由說明制度

第一，在地方立法機關公布協同立法草案階段，立法機關應當向公眾說明草案的立法目的、背景、根據，并且提供其他相關資料。學習《酉水河保護條例》的做法，除依法不應當公開的信息資料外，其他均應公開，為公眾參與區域協同立法打好基礎。第二，在地方立法機關的協同立法程序完成階段，立法機關應當將公眾意見的采納結果公之于眾，并對哪些意見被采納或哪些意見未被采納說明理由。如果僅僅是聽取公眾意見而不對其進行吸收、采納，將導致公眾參與無法發揮實效。第三，法律應當完善關于理由說明制度的規定，明確理由說明的方式以及不進行理由說明立法機關應當承擔的法律責任，確保理由說明制度的實施。

3.完善程序的監督控制和權利保障機制

第一，加強立法程序的控制力度。一方面，對有缺陷的程序制度進行相關完善。關于理由說明制度，可以依據上文提到的相應措施進行完善;關于備案審查制度，可以從細化備案審查的原則和標準、擴大備案審查機關權限以及健全備案審查監督機制等著手進行完善，明確違反程序制度的法律后果;另一方面，對于未作規定的程序規則作出規定。建立并健全違反立法程序的救濟制度，明確救濟主體、救濟方式以及救濟程序，保障立法機關違反立法程序后公眾能夠得到實質有效的救濟。第二，完善關于程序違法歸責機制的法律。可以考慮在《立法法》第97條增加相關條款，明確法定程序的界定以及改變、撤銷的運行程序，增強程序違法歸責機制的可操作性。

總之，從以上三點出發，通過尊重公眾的主體地位和首創精神，最大限度調動公眾參與區域協同立法的能動性、創造性，落實公眾的知情權、參與權、表達權、監督權，做到社會治理過程讓公眾參與、成效讓公眾評判、成果讓公眾共享。由此推進區域協同立法的切實發展。

（五）保障區域合作協議效力，健全立法協調機制

立法協議在于合理配置區域內各地方的權責，要想使區域合作協議達到預期的效果，建議主要從兩個方面入手。

1.保障區域合作協議的效力，為區域協同立法機制的有效運行提供保障

《酉水河保護條例》雖然成功建立了跨行政區域協調保護機制，卻沒有從根本上解決合作協議欠缺效力保障的問題。要真正解決區域合作協議存在的效力問題需要做到：第一，可以通過立法的形式，明確區域合作協議的法律效力、地位以及不履行合作協議將會承擔的責任，使協議具備強制性和權威性。第二，將區域合作協議履行情況納入地方政府的政績考核中。區域合作協議的履行與否，不僅關系到一個行政區的利益，而且關乎整個區域的利益。因此，政績考核指標范圍不應當僅限于地方事務的考核，而應當包括關于區域一體化發展的事務，引起政府部門的重視，從而增加合作協議的履行率[15]。第三，加大區域合作協議履行情況的考核權重。當前，區域一體化不僅要求經濟一體化，而且要求實現區域法治一體化。區域協同立法對于實現區域法治一體化的重要性毋庸置疑，而區域合作協議又是區域協同立法工作順利推進的保障，因此，應當加大區域合作協議履行情況的政績考核權重。政績考核指標之間有時候難免發生沖突，這時政府部門就不得不面臨取舍的難題，加大合作協議履行率的考核權重可以使得其在被選擇的時候，處于更有利的一方，從而保障合作協議得到有效履行。

2.健全立法協調機制，確保協同立法工作落到實處

從酉水河流域協同立法的成功范例中我們可以看到，構建一個穩定的、全方位的立法協調機制，才能使協同立法真正落到實處。要建構一個穩定的區域協同立法機制，主要路徑如下：第一，完善溝通協商機制。一個全面的溝通協商機制是建構立法協調機制的基礎，區域協同立法當然離不開“協商”二字，各地區之間必須通過溝通協商表達各自的利益需求與商討立法工作安排，為后續的立法執行工作做好鋪墊。當前各區域協同立法實踐基本上都建立了溝通協商機制，但應注意要建立高質量的專門溝通協商平臺，比如聯席會議、座談會等，邀請高校專家、政府部門就協同立法事項展開交流討論，汲取智慧，達成共識。此外，除完善各地區之間的溝通協商機制外，同一行政區域內的立法主體，比如上級人大與下級人大、上級政府與下級政府之間，也應當注重溝通協商，才能更好推進立法工作。第二，建立完備的組織領導機制。建立區域協同立法組織領導機制，即實施地方人民政府行政首長負責制，明確上下級人民政府以及同級人民政府職能部門對協同立法的監督管理職責，充分發揮各級人民政府及其部門的職能作用，推動同一行政區域內的部門合作。第三，建立嚴格的協同執法機制。其實，溝通協商機制和組織領導機制的建構都是為協同執法工作順利進行打基礎，執法工作做得好不好決定著區域協同立法的成功與否。所以，對待執法必須秉持嚴格的態度，協同立法的各方都應當落實自身的權責，依照前述機制的安排認真落實執法工作。第四，建立協同執法檢查機制。要想有效推進區域協同立法，不僅需要各地區之間進行交流和協調、組織領導進行整體部署和規劃，各方嚴格推進執法工作，也需要一個執法檢查機制督促協同立法工作落到實處。協同執法檢查機制能夠監督本行政區域內協同立法工作的實施情況，執法過程中遇到困難通過此機制可以及時進行上報并解決，加快區域協同立法進程。第五，建立責任追究機制。對各方責任主體完成協同立法工作的進度、質量、效果進行嚴格檢查評估，有違法違規行為及時追求其責任，以責任到位確保區域協同立法效果到位。要健全立法協調機制，必須從以上五個機制層面推進，環環相扣，明確區域內各方的社會治理職能，努力打造高效聯動、上下貫通、運轉靈活、權責明晰的社會治理協調體系。

五、結語

區域協同立法通過運用協同手段破解區域性社會難題，是跨行政區域社會治理體系和治理能力現代化的必然要求。《酉水河保護條例》是我國區域協同立法的一個典范。該立法模式對于進一步推動相關協同立法具有重要的借鑒意義。本文最后系統提出了進一步健全協同立法的一攬子建議，以期優化我國更大范圍推進協同立法工作的制度機制條件。當前，我國區域一體化發展已經被提升到戰略高度，無論是京津冀、長三角、大灣區等協同發展，還是大運河、長城、紅色文化、生物多樣性保護等，都要求更高程度的協同立法，因此，繼續深入推進對區域協同立法的研究，必將為國家的區域一體化發展戰略乃至深入推進國家治理體系和治理能力現代化作出重要貢獻。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯 錢大軍]

On the Improvement of Regional Collaborative Legislation under the Modernization of Social Governance

——A Case Study of Legislative Model of Regulations on the Protection of Youshui River

YANG Qing-wang XIONG Xiao-ya

Abstract：Regional collaborative legislation has become an important measure of regional collaborative governance. But this innovative legislative model also faces some difficulties， such as lack of clear legal basis， lack of legal force in regional cooperation agreements， imbalance of interests among all parties and low public participation. Based on the regional reality，? Regulations on the Protection of Youshui River have made targeted responses and solutions to above problems， which has preliminarily accumulated valuable experience for widely promoting regional collaborative legislation， but also exposed some deficiencies. In view of the experience and limits of Regulations on the Protection of Youshui River， it is suggested is to comprehensively improve regional collaborative legislation by promoting central legislation， establishing interest compensation mechanism， achieving consensus of collaborative legislation， improving? procedure system of collaborative legislation， and ensuring the effectiveness of regional cooperation agreements.

Key words：Modernization of Social Governance Regional Collaborative Legislation ?Regulations on the Protection of Youshui River Legislative Model

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