中國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理：分析框架、 運行機理與實踐成效

尤琳 羅志強

摘要：中國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理既是理論問題，又是實踐問題。把組織、制度、文化、技術(shù)四大要素嵌入城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理中，可以構(gòu)建一個理論和實踐相契合的分析框架。“幸福微實事”是協(xié)商治理在城鄉(xiāng)社區(qū)場域的具體實踐形態(tài)，其運行過程可以分為三個主要環(huán)節(jié)，即注重開放性輸入的共建環(huán)節(jié)、強調(diào)協(xié)商性轉(zhuǎn)化的共治環(huán)節(jié)、實現(xiàn)精準(zhǔn)性輸出的共享環(huán)節(jié)。“幸福微實事”實踐過程中，通過組織賦權(quán)、制度賦制、文化賦能、技術(shù)賦智，社區(qū)治理問題化驅(qū)動導(dǎo)向更加鮮明、規(guī)范化運作程序更加完善、理性化審議過程更加凸顯、高效化推動渠道更加暢通，取得了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的良好成效。但也要指出，以“幸福微實事”為實踐形態(tài)的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理仍面臨不少問題，需要不斷深化實踐、探索規(guī)律、解決難題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)社區(qū);協(xié)商治理;幸福微實事;要素

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“農(nóng)村基層精準(zhǔn)治理研究”（17BKS060）;江西省研究生創(chuàng)新專項基金項目“新時代基層社區(qū)治理共同體建設(shè)研究”

中圖分類號：C912.83? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2022）03-0124-09

一、引言

當(dāng)前，中國城鄉(xiāng)社區(qū)已成為居民日常生活的主要場域，“也成為社會治理的基本單元和社會治理創(chuàng)新的微觀基礎(chǔ)”①。無論從理論還是實踐來看，中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理都呈現(xiàn)出頂層設(shè)計不斷加強、民主協(xié)商迅速擴散、創(chuàng)新舉措多點開花的發(fā)展態(tài)勢。通過對近年來全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主與社區(qū)治理具有內(nèi)在的理論契合，協(xié)商民主已經(jīng)作為一種機制、程序或手段嵌構(gòu)于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)之中，形成了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的典型樣態(tài)。國內(nèi)學(xué)者對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的研究逐漸深入，主要集中于如下三個方面：

一是關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理實踐樣態(tài)的研究。張等文等學(xué)者從協(xié)商目的和功能角度考察，指出決策型協(xié)商民主、議事型協(xié)商民主、調(diào)解型協(xié)商民主是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的實踐形態(tài)。② 唐娟、謝靖陽以成員結(jié)構(gòu)和議題范圍為衡量維度，將城市社區(qū)議事會分為高代表性—寬議題范圍、高代表性—窄議題范圍、低代表性—寬議題范圍和低代表性—窄議題范圍四種類型。③ 張君從整體性視角出發(fā)，把矛盾協(xié)商化解方式分為道德性調(diào)解、道德性協(xié)商、法律性調(diào)解和法律性協(xié)商四種基本類型。④ 郎友興、萬莼研究了“眾人的事由眾人商量”的實踐個案，指出議什么、誰來議、怎么議、議的效力構(gòu)成了協(xié)商民主的系統(tǒng)性制度。⑤ 此外，一些學(xué)者深入研究了浙江溫嶺的“民主懇談會”、北京朝陽區(qū)的“黨政群共商共治”、四川彭州的“社會協(xié)商對話會”、吉林安圖的“民意裁決團”等多種多樣的社區(qū)治理實踐形式，這些實踐發(fā)揮了議事、決策、調(diào)解等多種功能，體現(xiàn)了鮮明的協(xié)商特質(zhì)，為基層治理現(xiàn)代化提供了探索性的生動樣本。

二是關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理分析框架的研究。張平等學(xué)者關(guān)注協(xié)商主體、協(xié)商形式、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序等要素，并以此構(gòu)成完整的社區(qū)協(xié)商議事決策機制，為審視現(xiàn)實社區(qū)協(xié)商實踐提供了理論分析的基礎(chǔ)。⑥ 唐鳴、李夢蘭對所選取的37個第三批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)樣本進(jìn)行深入分析，將主體、制度、資源和技術(shù)等社會性要素嵌入社區(qū)治理全過程，構(gòu)建了社區(qū)治理社會化要素嵌入的分析框架。⑦ 王佃利、孫妍認(rèn)為政治嵌入與社會嵌入的雙重嵌入方式實現(xiàn)了行政末梢和治理樞紐互嵌，成為探析基層社會治理共同體的分析框架。⑧ 鄭永君著重研究了社區(qū)社會組織與社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)邏輯，并提出了“組織公共性—社區(qū)嵌入性”理論分析框架。⑨ 段雪輝、李小紅運用“制度環(huán)境—行動策略—行動目標(biāo)—行動任務(wù)”的分析框架，以求揭示外部制度環(huán)境影響下社會組織參與基層社會治理的微觀運行機制。⑩ 吳曉林等人引入“利益論”的分析框架，擺脫了從“功能論”層面解讀協(xié)商民主優(yōu)勢的常規(guī)視角，總結(jié)出基層協(xié)商結(jié)構(gòu)和過程展現(xiàn)出“領(lǐng)導(dǎo)—服從”關(guān)系和全程把控的特征。{11}

三是關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理推進(jìn)路徑的研究。陳榮卓、劉亞楠主張把“共建”的治理過程與“共享”的治理目標(biāo)結(jié)合起來，進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)治理主體規(guī)范機制、治理運行機制及治理保障機制。{12} 韓福國等學(xué)者提出“社區(qū)共營”模式，并把結(jié)構(gòu)性互嵌、參與式共建、協(xié)商式共治、整體性共享視為其四種支撐路徑。{13} 陳家喜認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)合作治理的中心任務(wù)是構(gòu)建社區(qū)主體間的合作機制。{14} 唐亞林、錢坤提出要通過專家學(xué)者的介入和撬動，幫助基層黨委和政府在基層治理中“找回居民”，推動基層治理知識體系的重構(gòu)、基層運作機制的重塑以及行動者參與動力的再造。{15} 蒲新微、衡元元指出，社區(qū)治理過程中群眾在制度化參與方面存在“權(quán)”“能”“位”先天不足的問題，要通過“還權(quán)”“賦能”“歸位”，實現(xiàn)共治共享社區(qū)愿景。{16} 袁方成、侯亞麗注重居民的議決權(quán)和行動權(quán)，認(rèn)為需要進(jìn)一步從事務(wù)項目化、主體組織化和機制制度化的角度推動單一賦權(quán)向雙重賦權(quán)轉(zhuǎn)變，以提升協(xié)商民主的制度績效。{17} 燕繼榮、彭瑩瑩從組織學(xué)角度分析了構(gòu)建黨組織為主體責(zé)任者的基層協(xié)商民主制度化體系的必要性和可行性。{18} 王立峰、潘博強調(diào)要發(fā)揮基層黨組織的社會整合功能，在利益整合、結(jié)構(gòu)整合和價值整合基礎(chǔ)上達(dá)成穩(wěn)固黨的基層政權(quán)、提升社區(qū)可治理性和強化社區(qū)凝聚力等目標(biāo)。{19} 張鋒提出，建構(gòu)農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理的保障性制度、支撐性制度和參與性制度，可從體制機制、結(jié)構(gòu)體系、能力方式等方面入手。{20}

由以上論述可知，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理已成為基層治理創(chuàng)新的重要形式和顯著趨勢。既有研究為推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有益的指導(dǎo)和借鑒，但城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理在實踐中仍然面臨“弱參與”困境，需要進(jìn)一步探索其運行機理，評估其實踐成效。

本文選取江西省南昌市西湖區(qū)的社區(qū)治理為研究對象，該區(qū)以“推進(jìn)社區(qū)分類治理，實現(xiàn)服務(wù)精準(zhǔn)施策”實驗主題成功入選“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”，為推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了鮮活樣板。實驗中，南昌市西湖區(qū)推廣的“幸福微實事”是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的生動實踐，它通過社區(qū)居民民主提議、投票、監(jiān)督的方式?jīng)Q定資金如何使用、投入哪些項目，很大程度上解決了群眾關(guān)注度高、受益面廣的社會生活難題。這種“政府買單、百姓點菜”的協(xié)商治理實踐形式受到社區(qū)居民的普遍歡迎和熱情參與。筆者經(jīng)過實地走訪調(diào)研南昌市西湖區(qū)南浦、西湖、朝陽洲、廣潤門、丁公路等街道的多個社區(qū)，發(fā)現(xiàn)以“幸福微實事”為案例來分析城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的運行機理和實踐成效，既能剖析個案的特殊形態(tài)，又能總結(jié)實踐的一般規(guī)律，對于進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理具有重要意義。

二、要素嵌入：中國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的分析框架

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及縣區(qū)、街道、社區(qū)等多級層面的組織，覆蓋經(jīng)濟、社會、文化等多個領(lǐng)域的事務(wù)，成為政黨、國家、社會、公民相互聯(lián)系的重要政治紐帶。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理既是熱點理論問題，又是具體實踐問題，要通過建構(gòu)一個清晰的分析框架，以正確把握其理論及實踐邏輯。埃莉諾指出：“一個一般框架的發(fā)展和使用可以幫助研究者去發(fā)現(xiàn)在進(jìn)行制度分析時需要考慮的要素，以及這些要素之間可能的關(guān)系。”{21} 鑒于此，本文嘗試把組織、制度、文化、技術(shù)四大要素嵌入城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理中，試圖構(gòu)建一個理論和實踐相契合的分析框架。

（一）組織要素嵌入：公共組織與非公共組織有機結(jié)合

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理是一項由組織介入?yún)⑴c而非個人孤軍奮戰(zhàn)的活動。雖然我國實行社區(qū)居民自治制度，但這并不意味著在社區(qū)治理中社區(qū)居民以“獨處”的方式存在，更不排斥社區(qū)居民之外的組織“入場”。有效的社區(qū)治理應(yīng)是協(xié)商基礎(chǔ)上的集體行動，本質(zhì)上體現(xiàn)為一種合作治理。合作治理需要在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理中嵌入組織要素，包括政黨、政府、社區(qū)居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、社會組織、社區(qū)居民等，不同組織角色不同、功能各異、優(yōu)勢互補，以實現(xiàn)公共組織與非公共組織有機結(jié)合。具體來看，社區(qū)治理是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要組成部分，黨組織是社區(qū)協(xié)商治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，“自治不是脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織也不能因為社區(qū)要自治就放手不管”{22}，反而要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，解決好基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題;政府組織是社區(qū)協(xié)商治理的實施主體，扮演著方案制定者、組織者、實施者、服務(wù)者多重角色，政府組織“放權(quán)”不等于“離場”，必須把握好“有限政府”的限度，又發(fā)揮好“有為政府”的功能;社區(qū)居委會是社區(qū)協(xié)商治理的具體執(zhí)行者，廣大社區(qū)干部理應(yīng)成為群眾的貼心人，及時關(guān)注并回應(yīng)社區(qū)居民的需求，引導(dǎo)社區(qū)居民自愿、主動、積極地參與社區(qū)治理;物業(yè)公司、業(yè)主委員會作為社區(qū)協(xié)商治理的重要“馬車”，則因小區(qū)類型不同而存有差異，有些小區(qū)的相關(guān)組織積極作為，合作解決了居民的急事難事，部分還沒有成立相關(guān)組織的老舊小區(qū)，也在認(rèn)真籌劃或組建家委會等類似組織;社會組織作為非官方的社會力量，在社區(qū)協(xié)商治理中扮演著動員者、協(xié)調(diào)者、咨詢者、參與者等角色，具有公益性、獨立性、專業(yè)性等優(yōu)勢，有助于促進(jìn)社區(qū)居民平等參與協(xié)商、討論和對話;社區(qū)居民是社區(qū)協(xié)商治理的共建者、共治者、共享者，有必要增強協(xié)商意識，提升協(xié)商能力，真正開展實質(zhì)性協(xié)商，鞏固協(xié)商治理的成果。總之，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理必須充分發(fā)揮黨組織的核心作用，引領(lǐng)政府部門、社區(qū)居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、社會組織、社區(qū)居民等各方力量形成社區(qū)治理共同體，為合作治理打下良好的組織基礎(chǔ)。

（二）制度要素嵌入：正式制度與非正式制度有效銜接

制度帶有長期性、全局性、根本性，制度是否完善關(guān)系到城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理能否從理念性力量轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性能力。有學(xué)者指出，“城鄉(xiāng)社區(qū)的協(xié)商民主，是一個有機的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度系統(tǒng)及其實踐過程。”{23} 城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理需要嵌入制度要素，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，以保障城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理有序發(fā)育、良性成長、開花結(jié)果，實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、可持續(xù)化發(fā)展。一般而言，制度可分為正式制度與非正式制度，正式制度主要包括法律法規(guī)和國家政策，起硬約束作用;非正式制度主要包括鄉(xiāng)規(guī)民約和倫理道德，起軟約束作用。正式制度與非正式制度相互補充，共同構(gòu)成完整的制度體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理規(guī)范發(fā)展。近年來，我國各地積極探索多種城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理形式，部分地方的協(xié)商實踐從無到有、逐步推廣，部分地方的協(xié)商實踐卻從有到無、曇花一現(xiàn)，造成不同結(jié)果的根本原因在于社區(qū)協(xié)商治理能否有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。有制度作為依托，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理才能在協(xié)商主體選擇、議題確定、議程設(shè)置、程序設(shè)計、方式選取、結(jié)果運用等各環(huán)節(jié)抓細(xì)抓實，按照既定方向穩(wěn)步推進(jìn)，逐步實現(xiàn)成熟定型;反之，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理極可能陷入“領(lǐng)導(dǎo)重視才協(xié)商”“遇到問題才協(xié)商”“想?yún)f(xié)商就協(xié)商”“有時間就協(xié)商”等困境，導(dǎo)致協(xié)商流于形式，最終破產(chǎn)。顯然，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理要實現(xiàn)其價值，就需要通過加強制度供給、強化制度執(zhí)行，使之在制度化軌道上健康運行。只有融合現(xiàn)有制度、統(tǒng)籌制度安排、完善和修訂基層協(xié)商民主相關(guān)法律、夯實制度責(zé)任、完善和明確協(xié)商議事規(guī)則{24}，使得正式制度與非正式制度有效銜接，才能確保城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理規(guī)范、有效地運轉(zhuǎn)起來。

（三）文化要素嵌入：精英文化與協(xié)商文化相互融合

在民主建設(shè)方面，文化建設(shè)比制度建設(shè)更復(fù)雜，如果說制度讓人產(chǎn)生真切、確實的感受，那么，文化建設(shè)更長遠(yuǎn)、更深刻。{25} 從功能角度講，文化具有調(diào)節(jié)規(guī)約個體行為和引導(dǎo)社會運行的積極作用，影響著協(xié)商主體的行為、協(xié)商進(jìn)程中的博弈與均衡，因此探索城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理不能脫離文化這一要素。反觀當(dāng)下，我國不少社區(qū)還未發(fā)育成熟，社區(qū)文化的供給和擴散也未達(dá)到與治理需求相匹配的程度，事實上，不同利益主體在以文化為支撐的協(xié)商意識和協(xié)商能力方面存在顯著差異。但是，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理各方面、各環(huán)節(jié)都需要文化紐帶得以維系，二者相互影響、良性互動，這就為文化要素嵌入留下了廣闊空間。一方面，社區(qū)協(xié)商治理需要精英文化的引領(lǐng)來破解群體參與冷漠。這里表述的精英并非指“權(quán)力精英”，而是指在社區(qū)治理中擁有公共精神、具備公共理性、能夠主動有效表達(dá)意見或建議的強勢群體，某種程度上也可稱為“意見領(lǐng)袖”。他們在經(jīng)濟、政治、教育、網(wǎng)絡(luò)等資源方面相對優(yōu)越，對于權(quán)利的認(rèn)識比較充分，敢于和善于表達(dá)自己的利益訴求。在他們的引領(lǐng)和帶動下，其他社區(qū)居民會潛移默化地增強對于組織、團體及其他個體的責(zé)任感，在一定程度上緩解參與冷漠的現(xiàn)實困境。另一方面，為防止協(xié)商治理過程中的精英俘獲，以吸納公眾參與為特征的協(xié)商文化的輸入顯得尤為必要。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理離不開協(xié)商文化所提供的文化氛圍和文化支撐，否則，協(xié)商治理將失去根基和可持續(xù)發(fā)展動力。培育協(xié)商文化旨在涵養(yǎng)各主體的協(xié)商素養(yǎng)，引導(dǎo)不同協(xié)商主體加強溝通與理解，節(jié)制個人訴求和意愿，尊重他人需求和利益，消解多元分歧，營造居民之間團結(jié)、信任與合作的氛圍，為構(gòu)建社區(qū)治理共同體奠定良好基礎(chǔ)。協(xié)商文化在社區(qū)治理實踐中主要表現(xiàn)為“和合”文化、平等文化、秩序和法治文化、包容和妥協(xié)文化等，這些文化因子能夠孵化出強烈的協(xié)商意識、公共理性和協(xié)商技巧。協(xié)商文化一旦形成并內(nèi)化于人們的日常生活，便以其強大的慣性動力影響和制約著社區(qū)協(xié)商，并在很大程度上決定著協(xié)商治理的成效。因此，應(yīng)弘揚公平性、平等性、包容性和公共理性等理念，從協(xié)商意識的培育、協(xié)商習(xí)慣的養(yǎng)成、協(xié)商技巧的鍛煉、協(xié)商共識的達(dá)成各方面來推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商文化建設(shè)。

（四）技術(shù)要素嵌入：線下平臺與線上平臺有益互動

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理不僅要注意“協(xié)商”的形式創(chuàng)新，還要高度關(guān)注“治理”的實質(zhì)效果。從以往經(jīng)驗看，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理既是“體力活”，也是“技術(shù)活”。參與協(xié)商治理需要確保充足的時間和精力，同時還要提供暢通的渠道和平臺。實際上，不同主體都會從自身實際出發(fā)，考量參與協(xié)商的成本—收益問題。對于社區(qū)干部而言，如果要提高居民參與的信度和效度，僅僅依靠傳統(tǒng)的上門入戶手段顯然是不能滿足工作需求的，這種手段不僅工作量大，而且容易出錯;對于社區(qū)居民而言，因忙于生計而無暇顧及公共事務(wù)的大有人在，如果依然只提供單一的參與方式和渠道，他們很可能選擇“事不關(guān)己，高高掛起”的冷漠消極態(tài)度，不樂于把社區(qū)協(xié)商與日常生活聯(lián)系起來。就目前來看，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理很大程度上沒有改變傳統(tǒng)手段和方式的路徑依賴，更多的還是通過線下平臺。在協(xié)商之前，發(fā)布信息的渠道往往限定于固定的宣傳欄或者在人流量大的地方設(shè)立流動宣傳點，收集民意往往只依靠社區(qū)干部挨家挨戶上門走訪、發(fā)放紙質(zhì)意見征集表或者設(shè)置意見箱;在協(xié)商之時，表達(dá)意見的場所除了議事廳、議事會等平臺，沒有其他方式作為補充，社區(qū)居民需要到達(dá)指定現(xiàn)場協(xié)商議事;在協(xié)商之后，居民監(jiān)督反饋的渠道也比較單一，難以有效吸納執(zhí)行中形成的建設(shè)性意見。要解決這些問題，必須將新技術(shù)、新平臺及時納入城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的高速發(fā)展，應(yīng)將現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理，通過社區(qū)網(wǎng)站或公眾號、QQ群、微信群等互動交流平臺，不斷加快智慧社區(qū)、掌上社區(qū)、共享社區(qū)、數(shù)字公民等建設(shè)進(jìn)程，打造社區(qū)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺，彌補社區(qū)組織化程度低、人員流動性大、公共生活時間分散的社區(qū)協(xié)商局限，“為有參與熱情、參與意愿和參與能力但缺乏參與時間的中青年工作群體提供更便利、順暢、快捷的渠道”{26}。只有通過線下平臺與線上平臺的有益互動，才能使參與渠道更符合不同年齡段群體的各自特點，從而擺脫協(xié)商參與熱情不高、協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不力的困境。

三、要素聯(lián)動：中國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的運行機理

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理能否健康持續(xù)運行取決于組織、制度、文化、技術(shù)等要素的嵌入程度及聯(lián)動效度。近年來，江西省南昌市西湖區(qū)為了建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，牢牢堅持“民事民提、民事民議、民事民決”原則，將協(xié)商民主與社區(qū)治理兩者有效結(jié)合，探索出一條以“幸福微實事”為典型做法的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理新路徑。

“幸福微實事”是南昌市西湖區(qū)推進(jìn)的一項撬動社區(qū)共治的試點工作，是協(xié)商治理在社區(qū)場域的具體實踐形態(tài)。這項工作將社區(qū)治理與協(xié)商民主相結(jié)合，依托社區(qū)居民提議和民主投票決定實施一批民生小項目，借以解決社區(qū)群眾關(guān)注度高、受益面廣的交通、社區(qū)公共建設(shè)、社會服務(wù)有關(guān)問題。2017年以來，西湖區(qū)先后投入7.47億元，高質(zhì)量完成民生票選項目1227個，覆蓋135個社區(qū)、惠及數(shù)千戶家庭。

“幸福微實事”的運行過程可以分為三個主要環(huán)節(jié)：第一個環(huán)節(jié)是共建，注重開放性輸入;第二個環(huán)節(jié)是共治，強調(diào)協(xié)商性轉(zhuǎn)化;第三個環(huán)節(jié)是共享，實現(xiàn)精準(zhǔn)性輸出。共建共治共享構(gòu)成了邏輯起點到邏輯終點的閉環(huán)流程，形成了開放性輸入—協(xié)商性轉(zhuǎn)化—精準(zhǔn)性輸出的整體運行系統(tǒng)。

（一）共建：開放性輸入

共建是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的基礎(chǔ)，回答社區(qū)治理依靠什么的問題。在共建環(huán)節(jié)，“幸福微實事”注重開放性輸入，組織、制度、文化、技術(shù)等要素悉數(shù)登場，形成動態(tài)而非靜態(tài)、聯(lián)動而非割裂的運行系統(tǒng)。首先，“幸福微實事”離不開組織要素輸入。雖然協(xié)商治理的主角是社區(qū)公民，他們投票決定需要什么項目、先上什么項目，但實際上，政黨組織、政府組織、社會組織等都扮演著不同角色、發(fā)揮著不同作用，它們構(gòu)成了“幸福微實事”的協(xié)商治理共同體。實踐中，為強化對“幸福微實事”工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，南昌市西湖區(qū)政府專門成立了由區(qū)長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)職能部門按照分工積極協(xié)作。社會組織也被吸納進(jìn)來，比如“校友之家”和志愿者組織，21位在南昌工作或生活的全國各高校校友以及135名志愿者被安排在21個社區(qū)，從事指導(dǎo)、咨詢和協(xié)助服務(wù)工作。其次，除了組織要素輸入，“幸福微實事”還通過制度要素輸入，保證其有序性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。一方面，以正式制度指導(dǎo)實踐，如西湖區(qū)頒布的相關(guān)文件、推出的相關(guān)政策確立了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的目標(biāo)、步驟和方法，保障社區(qū)協(xié)商治理按照規(guī)則有序進(jìn)行;另一方面，以非正式制度引導(dǎo)實踐，如積極發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等社會自治規(guī)則的指引作用，使之內(nèi)化于居民的協(xié)商行為之中。第三，也要充分認(rèn)識到，“任何一項制度的確立都需要與社會主體的心理、觀念以及其他行動規(guī)則相互調(diào)適、相互修正”{27}，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的有效運轉(zhuǎn)，不僅需要培育主體、完善制度規(guī)范，而且要輸入文化要素。社區(qū)作為培育居民現(xiàn)代公共素質(zhì)的天然場所{28}，文化的支撐能逐步改變大部分社區(qū)居民不信協(xié)商、不愿協(xié)商、不會協(xié)商的現(xiàn)狀，推動社區(qū)居民在協(xié)商中不失聲、不失語，不撒潑、不耍橫。西湖區(qū)作為老城區(qū)，社區(qū)居民總體處于熟人社會狀態(tài)，街坊鄰里的密切互動關(guān)系為社區(qū)協(xié)商提供了包容性環(huán)境。而且，居民在全面依法治國進(jìn)程中已然增強了法治意識和法治能力，這為協(xié)商治理的規(guī)范化運行培育了深厚土壤。最后，技術(shù)創(chuàng)新也為共建創(chuàng)造了條件，社區(qū)工作人員采用線上線下相結(jié)合的方式，在宣傳、議事、監(jiān)督各環(huán)節(jié)融入現(xiàn)代信息技術(shù)，突破了人力不足、空間狹窄、時間有限等制約。

（二）共治：協(xié)商性轉(zhuǎn)化

共治是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的路徑，回答社區(qū)治理怎么開展的問題。在共治環(huán)節(jié)，“幸福微實事”關(guān)注協(xié)商性轉(zhuǎn)化。有學(xué)者指出，“協(xié)商包括對話、磋商、討論、聽證、交流、溝通、審議、辯論、爭論等多種形式”{29}，這些形式總體上反映了社區(qū)協(xié)商治理的程序和步驟。2017年南昌市西湖區(qū)“幸福微實事”試點工作開展以來，基本按項目啟動、項目征集、項目配額、項目認(rèn)捐、項目推選、項目投票、項目公示、落選項目提議集中回復(fù)、項目實施、項目評價等10個步驟來實施。“圓桌會議”成為連接這些步驟的支點，也成為嵌入?yún)f(xié)商要素的平臺。通過“圓桌會議”，各主體有了集中表達(dá)利益訴求的渠道，能夠在平等參與、理性討論的基礎(chǔ)上實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，最終達(dá)成共識。

第一，平等參與。從準(zhǔn)入條件看，“圓桌會議”的參與者只需要符合“15歲以上的社區(qū)居民以及租住在社區(qū)的人員”這一條件，而并非通常意義上選出的民意代表。從人員構(gòu)成看，為了使“圓桌會議”成為真正的協(xié)商討論平臺，每張“圓桌”都配備了記錄員、技術(shù)顧問和桌長各1名，外加10名左右居民。在協(xié)商過程中，記錄員主要負(fù)責(zé)記錄居民的建議;技術(shù)顧問主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)和幫助居民提煉建議并輔助桌長調(diào)動居民發(fā)言;桌長主要負(fù)責(zé)維持協(xié)商秩序，使小組成員能夠平等、自由地發(fā)言與討論;居民是協(xié)商討論的主體，也是項目提議的主要發(fā)言人。

第二，理性討論。公共協(xié)商結(jié)果的政治合法性不僅基于考慮所有人的需求和利益，而且還建立在利用公開審視過的理性指導(dǎo)協(xié)商這一事實基礎(chǔ)之上。{30} “圓桌會議”是利益表達(dá)的平臺，各圓桌小組成員就該小組的項目進(jìn)行充分討論，然后采取依次發(fā)言、舉手發(fā)言或志愿發(fā)言等方式，按照優(yōu)先排序推選出排名前3的項目，由每個小組派代表上臺進(jìn)行5分鐘匯報。居民通過不斷對話討論，經(jīng)由理性思考達(dá)成最終投票結(jié)果。

第三，偏好轉(zhuǎn)換。“圓桌會議”不僅是利益表達(dá)的平臺，而且是利益博弈的戰(zhàn)場。社區(qū)居民因性別、年齡、工作、身份等不同，可能會站在不同的立場，關(guān)注的重點也會有差異。在項目推選和項目投票時，社區(qū)居民既要為自己支持的項目提供說服他人的理由，爭取更多支持者，又要傾聽他人意見，適度修正自己的觀點，經(jīng)由說服他人、回應(yīng)他人觀點、修正自己觀點三個步驟，形成良性互動，最終妥協(xié)讓步，實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換。

第四，達(dá)成共識。“協(xié)商民主是以話語為中心的信息交互過程，話語信息包含了豐富的內(nèi)涵，有利于形成共識性決策，趨近于公意的目標(biāo)。”{31} 可以看出，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理不但要重視過程，讓大家有足夠的時間和空間進(jìn)行話語表達(dá)，還要高度重視結(jié)果，防止協(xié)商議而不決走過場。“圓桌會議”的項目推選環(huán)節(jié)，由主持人說明投票目的及規(guī)則后，居民對備選項目進(jìn)行投票，并當(dāng)場公布投票結(jié)果。此舉既保證了居民意見的真實性，又利于減少協(xié)商結(jié)果執(zhí)行梗阻。

（三）共享：精準(zhǔn)性輸出

共享是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的目標(biāo)，回答社區(qū)治理實現(xiàn)什么的問題。在共享環(huán)節(jié)，“幸福微實事”追求精準(zhǔn)性輸出，旨在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，讓人民群眾共同享有協(xié)商治理成果。“幸福微實事”項目正是通過嵌入組織、制度、文化、技術(shù)等要素，依托“圓桌會議”平臺，促進(jìn)不同利益群體之間平等參與、理性討論、偏好轉(zhuǎn)換、達(dá)成共識的過程。精準(zhǔn)性輸出體現(xiàn)在四個方面：一是社會化治理。“幸福微實事”吸納了多元組織參與其中，契合了從單一治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求，改變了政府部門主導(dǎo)的線性治理結(jié)構(gòu)，形成了多元合作共治的網(wǎng)狀模式。政府一改“為民作主”為“由民作主”，除了在政策制定、制度設(shè)計、資金安排等方面發(fā)揮重要作用外，其余過程均由其他主體充分發(fā)揮自主性，體現(xiàn)了社區(qū)自治的包容性。二是法治化治理。“幸福微實事”遵循國家法律規(guī)范的“硬法”約束，也尊重社會倫理道德的“軟法”約束，形成了“硬法”與“軟法”功能互補、剛?cè)嵯酀f(xié)調(diào)融貫的格局。政府部門及其工作人員承擔(dān)起管理與服務(wù)雙重職能，運用法治思維和法治方式參與社區(qū)治理，克服了全能型政府的弊病，體現(xiàn)了社區(qū)法治的約束性。三是專業(yè)化治理。“幸福微實事”的良好效果得益于專業(yè)化人才的助推作用。這一項目的設(shè)計和實施得到專家顧問組（由北京大學(xué)、清華大學(xué)、南昌大學(xué)等30余所省內(nèi)外高校的校友組成）及志愿者團隊（主要由南昌大學(xué)學(xué)生組成）的大力支持，他們負(fù)責(zé)培訓(xùn)政府干部、社區(qū)工作人員、社區(qū)居民等主體，提高了不同主體的協(xié)商意識、公共理性、責(zé)任意識，彌補了社區(qū)協(xié)商文化薄弱的短板，使協(xié)商工作更加有序、更加高效地開展，體現(xiàn)了社區(qū)德治的指引性。四是智慧化治理。“幸福微實事”適應(yīng)信息時代的要求，除了利用傳統(tǒng)手段做好社區(qū)各項工作，還及時注入信息技術(shù)，依托網(wǎng)站、公眾號、微信群等平臺創(chuàng)新社區(qū)協(xié)商治理，提升了政府對人民需求的響應(yīng)性和公共服務(wù)的針對性，這也是“智慧社區(qū)”建設(shè)的現(xiàn)實要求和未來走向，體現(xiàn)了社區(qū)智治的時代性。

四、要素生效：中國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的實踐成效

中國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理涌現(xiàn)出多種形式，有些生根發(fā)芽，走上了制度化軌道，有些曇花一現(xiàn)，不具有可持續(xù)性。產(chǎn)生這種分野很重要的一個原因就是嵌入的要素是否真正生效。“幸福微實事”實踐過程中，通過組織賦權(quán)、制度賦制、文化賦能、技術(shù)賦智，社區(qū)治理問題化驅(qū)動導(dǎo)向更加鮮明、規(guī)范化運作程序更加完善、理性化審議過程更加凸顯、高效化推動渠道更加暢通，取得了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的良好成效。

（一）組織賦權(quán)：社區(qū)治理問題化驅(qū)動導(dǎo)向更加鮮明

組織賦權(quán)是指上級組織把權(quán)力下放給下級組織，對具體事務(wù)不過多控制和干預(yù)，使下級組織擁有更大自主權(quán)。組織賦權(quán)是自上而下與自下而上雙向互動的過程，一方面自上而下做“減法”，通過“減法”使自己“瘦身”，把下級組織能夠做好的事交給下級組織去做，而自己騰出更多精力做好頂層設(shè)計，更加精準(zhǔn)地管好該管的事;另一方面自下而上做“加法”，下級組織要做好上級組織放權(quán)的承接工作，通過“加法”使自己“增肥”，在擁有更大自主權(quán)后，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，從解決實際問題入手，把社區(qū)治理工作做實做好。“幸福微實事”體現(xiàn)了組織賦權(quán)的鮮明特征，為彰顯社區(qū)治理問題化驅(qū)動導(dǎo)向創(chuàng)造了條件。西湖區(qū)政府在制定協(xié)商治理方案后，“幸福微實事”項目的提議權(quán)、討論權(quán)、決策權(quán)等交給街道、社區(qū)，自己當(dāng)起了“甩手掌柜”，打破了協(xié)商由政府組織控制的傳統(tǒng)，實現(xiàn)了“政府定實事政府做”向“百姓定實事政府做”的巨大轉(zhuǎn)變。賦權(quán)后，哪些項目能被推選、每個項目多少資金、每筆資金如何使用，區(qū)政府組織都不依靠行政權(quán)力進(jìn)行過問和干涉，這些問題都按照民事民提、民事民議、民事民決的要求完全交給社區(qū)居民自行決定，社會組織則在其中起動員、咨詢、引導(dǎo)等作用。這樣一來，“幸福微實事”項目定位就更加精準(zhǔn)，居民需求會更好地得到回應(yīng)，政府公共資源配置就更有效率，有利于打通服務(wù)群眾的“最后一公里”，進(jìn)一步增強社區(qū)居民的獲得感、歸屬感和幸福感。

（二）制度賦制：社區(qū)治理規(guī)范化運作程序更加完善

制度賦制是指依據(jù)國家正式制度與非正式制度，制定出臺科學(xué)合理的方案，使社區(qū)治理有法可依、有章可循。制度賦制符合社會主義協(xié)商民主多層、廣泛、制度化發(fā)展方向，也符合社會治理法治化發(fā)展要求。“我國當(dāng)前協(xié)商民主的非制度化問題體現(xiàn)為不夠健全、不夠規(guī)范、不夠嚴(yán)密等制度性障礙”{32}，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理具有較大的隨意性，“想?yún)f(xié)商才協(xié)商”“想?yún)f(xié)商就協(xié)商”“想怎么協(xié)商就怎么協(xié)商”等現(xiàn)象比較突出，這既說明政府對協(xié)商治理的價值缺乏高度重視，又反映出政府在以制度規(guī)范自身行為方面還存在短板。事實證明，不確定性、不連續(xù)性的協(xié)商活動會削弱政府公信力，也無助于提高社區(qū)居民參與協(xié)商的能力和水平，甚至?xí)驌羯鐓^(qū)居民參與協(xié)商的主動性和積極性。“幸福微實事”的制度賦制體現(xiàn)在頂層制度設(shè)計和基層政策制定兩個方面：一方面，強化頂層制度設(shè)計。中辦國辦相繼出臺了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》（2015）、《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（2017）、《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018）和《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（2019）等文件。另一方面，推動基層政策制定。南昌市西湖區(qū)相繼出臺了《西湖區(qū)推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新試點工作實施意見》《西湖區(qū)關(guān)于開展“幸福微實事”試點工作實施方案》《西湖區(qū)第二批“幸福微實事”試點工作實施方案》《西湖區(qū)第三批“幸福微實事”試點工作實施方案》《關(guān)于加強居民自治推進(jìn)平安西湖建設(shè)的實施意見（試行）》《西湖區(qū)開展全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)工作實施方案》《西湖區(qū)關(guān)于加快推進(jìn)“1+5+X”社區(qū)鄰里中心建設(shè)的實施方案》《西湖區(qū)推進(jìn)“幸福圓桌會”基層協(xié)商民主建設(shè)試點工作方案》等系列文件。這些文件既包括頂層設(shè)計的宏觀制度，又涵蓋基層探索的微觀方案，清晰地表明了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的指導(dǎo)思想、基本原則、重要抓手，也明確地規(guī)定了協(xié)商主體、協(xié)商議題、協(xié)商條件、協(xié)商程序、協(xié)商方式等要素，為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的規(guī)范化運作提供了有力的政策支撐和制度保障，改變了協(xié)商治理形式化、無序化的狀況。

（三）文化賦能：社區(qū)治理理性化審議過程更加凸顯

文化賦能是指通過文化理念強化認(rèn)知重構(gòu)、文化認(rèn)同和價值重塑。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理中的文化賦能就是通過文化宣傳、文化教育等方式，使社區(qū)居民樹立協(xié)商治理意識、提升協(xié)商治理素養(yǎng)，從而達(dá)到“想商量”“能商量”“商量好”的目標(biāo)。與選舉相比，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理對居民的文化素養(yǎng)要求更高。因為協(xié)商是一個充分討論、相互妥協(xié)、遵循規(guī)則和程序的過程，居民不僅要積極參與審議，還要具備理性表達(dá)、集體合作和民主監(jiān)督等能力。長期以來，社區(qū)居民協(xié)商意識不足、協(xié)商意愿不強、協(xié)商能力欠缺。他們普遍認(rèn)為社區(qū)事務(wù)是公共事務(wù)，歷來由政府承擔(dān)或干部解決，這種思維慣性造成社區(qū)居民較少產(chǎn)生參與的想法，由此導(dǎo)致了“弱參與”的結(jié)果;部分社區(qū)居民有過參與社區(qū)協(xié)商治理的經(jīng)歷，但自認(rèn)為勢單力薄、人微言輕，參與沒有起到實質(zhì)性作用，反而留下“費力不討好”的印象，不愿再成為社區(qū)協(xié)商治理的“回頭客”。“幸福微實事”為居民鍛煉協(xié)商治理能力提供了實踐載體，但項目啟動之初，社區(qū)居民普遍沒有認(rèn)同感和積極性，有些參與進(jìn)來的居民也是為了不駁社區(qū)工作人員的面子而應(yīng)付了事。為了扭轉(zhuǎn)唱獨角戲的尷尬局面，全國各高校在南昌的校友會成為了協(xié)商文化的培育者、傳播者、踐行者，校友會的成員們圍繞“參與式預(yù)算的基本概念、方法和中國的參與式預(yù)算發(fā)展”“參與式預(yù)算與地方治理”“參與式預(yù)算與社區(qū)治理創(chuàng)新”“參與式預(yù)算與基層民主”“參與式預(yù)算中的社會組織作用”“參與式預(yù)算中的街道組織工作”等專題多次組織培訓(xùn)會，為社區(qū)協(xié)商治理實踐提供技術(shù)指導(dǎo);南昌大學(xué)等成立的志愿者團隊通過上門入戶等方式宣傳協(xié)商民主文化和知識，為后續(xù)協(xié)商實踐營造了良好的文化氛圍。通過此舉，居民的民主意識、公共精神和責(zé)任意識得到提升，居民建言獻(xiàn)策的熱情日益高漲，社區(qū)治理的源動力和內(nèi)聚力進(jìn)一步增強。

（四）技術(shù)賦智：社區(qū)治理高效化推動渠道更加暢通

技術(shù)賦智是指利用現(xiàn)代信息技術(shù)為社區(qū)協(xié)商的信息收集、渠道拓寬、平臺開發(fā)、監(jiān)督反饋等環(huán)節(jié)提供支撐，打通和彌補傳統(tǒng)社區(qū)治理方式中的信息梗阻和效率短板。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社區(qū)治理共同體，必須突破特定時間、固定地點、單一渠道的參與限制。以5G、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)正在推動整個經(jīng)濟社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，“將物理空間中人、事、物等資源數(shù)字化，將人與社會關(guān)系和交往模式信息化、數(shù)據(jù)化”{33}，為積極構(gòu)建“智慧社區(qū)”提供了前所未有的機遇。社會治理視角下的“智慧社區(qū)”建設(shè)強調(diào)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)介入，映照著技術(shù)、社會與組織在時空場域中的交織與互動，為推動社區(qū)治理實現(xiàn)精準(zhǔn)分析、精準(zhǔn)服務(wù)、精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)監(jiān)督、精準(zhǔn)反饋提供了可能。“幸福微實事”在一定程度上迎合了智能時代的要求，成為“智慧社區(qū)”建設(shè)的有力推手。在宣傳環(huán)節(jié)，不僅運用傳統(tǒng)小廣播、小文藝、小傳單等方式發(fā)布信息，還在區(qū)政府門戶網(wǎng)站、街道微信公眾號、全區(qū)134個社區(qū)建立的公眾微信群及時發(fā)布相關(guān)信息;在民意收集環(huán)節(jié)，不僅挨家挨戶上門入戶、發(fā)放紙質(zhì)意見表、設(shè)置固定的意見箱、開設(shè)流動意見點，還通過社區(qū)微信群盡可能收集到真實、全面的信息;在項目推選環(huán)節(jié)和投票環(huán)節(jié)，除了利用“圓桌會議”進(jìn)行協(xié)商討論，也利用網(wǎng)絡(luò)平臺吸納沒到現(xiàn)場的居民的訴求或者建議;在監(jiān)督反饋階段，對剔除和落選的項目，所在社區(qū)通過微信、打電話、發(fā)短信等方式，告知項目提議人落選的原因，保護(hù)提議人的參與積極性。南浦街道作為最早試點的兩個街道之一，為了廣泛宣傳，吸納更多居民參與，特開通了“南浦街道社區(qū)治理服務(wù)平臺”微信公眾號，下設(shè)“民情采集”“信息處理”“效能監(jiān)督”欄目，“民情采集”中有專門的“微實事”事項，居民可以在線上參與社區(qū)協(xié)商治理。

五、結(jié)論與討論

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。“幸福微實事”作為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的生動實踐，是通過“微服務(wù)”推進(jìn)“大民生”的惠民工程。該項目自2017年實施以來，積極嵌入組織、制度、文化、技術(shù)等要素，并驅(qū)動這些要素構(gòu)成了開放性輸入—協(xié)商性轉(zhuǎn)化—精準(zhǔn)性輸出的共建共治共享聯(lián)動格局，在組織賦權(quán)、制度賦制、文化賦能、技術(shù)賦智的條件下，實現(xiàn)了政府供給與百姓需求的有機對接以及政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，為基層治理現(xiàn)代化積累了寶貴經(jīng)驗。

但是，以“幸福微實事”為代表的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理仍然暴露出一些短板和不足。第一，從組織要素而言，社區(qū)協(xié)商治理的組織結(jié)構(gòu)并不合理。比如，社區(qū)干部絕大部分是女性，社區(qū)工作人員普遍地、經(jīng)常地糾結(jié)于去留問題，不能安心工作，往往說走就走。{34} 這給社區(qū)協(xié)商治理的持續(xù)發(fā)展留下了隱患，必須想辦法加以解決。另外，盡管以校友會、志愿者組織為代表的社會組織發(fā)揮了很好的作用，但社會組織依然數(shù)量有限、發(fā)育不足，老城區(qū)不少社區(qū)沒有成立業(yè)主委員會，還沒有足夠力量滿足社區(qū)協(xié)商的發(fā)展需要。第二，從制度要素而言，社區(qū)協(xié)商治理的制度體系并不完善。比如，在項目預(yù)算和報價環(huán)節(jié)，社區(qū)工作人員與相關(guān)部門對接存在梗阻，有時為了省事，僅憑主觀想象對項目隨意定價，有時又帶著主觀偏好報價，給暗箱操作帶來了一定的空間。第三，從文化要素而言，社區(qū)協(xié)商治理的文化因子并不強大。西湖區(qū)老城區(qū)居民具有明顯的老齡化特征，他們的協(xié)商意識、協(xié)商能力不能完全契合社區(qū)協(xié)商的要求，而有些居民受慣性思維影響，缺乏公共精神和公共理性。第四，從技術(shù)要素而言，社區(qū)協(xié)商治理的技術(shù)支撐并不到位。西湖區(qū)線上平臺的開發(fā)應(yīng)用還處于初級階段，持續(xù)運營管理得不到保證，面對面場所、小眾主體、微觀具體的正式協(xié)商依然占絕大多數(shù)，還需要突破技術(shù)瓶頸，發(fā)展超越時空、大眾主體、宏觀廣泛的非正式協(xié)商。

為此，亟需進(jìn)一步探索尋求解決方案。第一，組織賦權(quán)是手段不是目的，更不是“甩鍋”的借口。某種程度上，有效的賦權(quán)還需借助社區(qū)原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在權(quán)責(zé)一致原則下發(fā)揮社區(qū)“兩委”的作用，促進(jìn)有序放權(quán)與社區(qū)其他組織長期能力培育相結(jié)合，同時防止各項事務(wù)下沉社區(qū)導(dǎo)致社區(qū)干部“訴苦”甚至“走人”的現(xiàn)象。第二，制度賦制是規(guī)定動作不是選擇動作。制度的生命力在于執(zhí)行。推進(jìn)社區(qū)協(xié)商治理要注重彌合制度縫隙，審視制度實踐中的社區(qū)自主性，在制度與實踐的復(fù)雜互動中逐步推進(jìn)社區(qū)協(xié)商治理制度化發(fā)展。第三，文化賦能是長期工程不是短期項目。要以打造社區(qū)共同體為突破口，加快培育社區(qū)協(xié)商文化，著力協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部關(guān)系，促進(jìn)居民之間的情感聯(lián)絡(luò)，社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司之間的協(xié)商合作，社區(qū)與街道辦事處之間的互惠互利，社區(qū)、政府部門與駐區(qū)單位之間的良性互動。{35} 第四，技術(shù)賦智要傾向“治理技術(shù)化”而非“技術(shù)化治理”。應(yīng)當(dāng)強調(diào)技術(shù)服務(wù)治理、技術(shù)優(yōu)化治理的實踐指向，不可讓治理拘泥于形式化的技術(shù)，也要謹(jǐn)防技術(shù)獲取的非均衡性帶來權(quán)利的不平衡，否則就會嚴(yán)重偏離治理的初衷。

總之，將組織、制度、文化、技術(shù)嵌入城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理，既有理論張力，又有實踐活力。推動城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理既需要組織的培育、制度的完善、文化的塑造，也需要技術(shù)的支持和保障。只有構(gòu)建這四大要素組成的聯(lián)動格局，才能在良性互動中推動社區(qū)治理走向善治。

注釋：

① 方亞琴、夏建中：《社區(qū)治理中的社會資本培育》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期。

② 張等文、孫澤亞、劉彤：《中國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)實形態(tài)與推進(jìn)理路》，《理論探討》2016年第3期。

③ 唐娟、謝靖陽：《城市社區(qū)協(xié)商政治：發(fā)展歷程與實踐樣態(tài)素描——以社區(qū)議事會為觀察對象》，《河南社會科學(xué)》2020年第8期。

④ 張君：《基層矛盾協(xié)商化解的基本類型與實踐樣態(tài)》，《理論月刊》2020年第10期。

⑤ 郎友興、萬莼：《基層協(xié)商民主的系統(tǒng)構(gòu)建與有效運行——小古城村“眾人的事由眾人商量”的經(jīng)驗與擴散》，《探索》2019年第4期。

⑥ 張平、賈晨陽、趙晶：《城市社區(qū)協(xié)商議事的推進(jìn)難題分析——基于35名社區(qū)書記的深度訪談?wù){(diào)查》，《東北大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第2期。

⑦ 唐鳴、李夢蘭：《城市社區(qū)治理社會化的要素嵌入與整體性建構(gòu)——基于“第三批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”的案例分析》，《社會主義研究》2019年第4期。

⑧ 王佃利、孫妍：《基層社會治理共同體與城市街道的“嵌入式”改革——以青島市街道辦改革為例》，《公共管理與政策評論》2020年第5期。

⑨ 鄭永君：《社會組織建設(shè)與社區(qū)治理創(chuàng)新——廈門市“共同締造”試點社區(qū)案例分析》，《中國行政管理》2018年第2期。

⑩ 段雪輝、李小紅：《雙向汲取：社區(qū)社會組織的行動路徑分析》，《求實》2020年第3期。

{11} 吳曉林、鄧聰慧、張翔：《重合利益中的工具性：城市基層協(xié)商民主的導(dǎo)向研究》，《學(xué)海》2016年第2期。

{12} 陳榮卓、劉亞楠：《共建共享：十八大以來農(nóng)村社區(qū)治理機制的優(yōu)化路徑》，《社會主義研究》2016年第4期。

{13} 韓福國、胡春華、徐曉菁：《協(xié)商式共治：“社區(qū)共營”的中軸性程序及其創(chuàng)新價值》，《新視野》2020年第3期。

{14} 陳家喜：《反思中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——基于合作治理的理論視角》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第1期。

{15} 唐亞林、錢坤：《“找回居民”：專家介入與城市基層治理模式創(chuàng)新的內(nèi)生動力再造》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第1期。

{16} 蒲新微、衡元元：《還權(quán)、賦能、歸位：群眾制度化參與社區(qū)治理之路》，《南京社會科學(xué)》2021年第2期。

{17} 袁方成、侯亞麗：《賦權(quán)的協(xié)商民主：績效及其差異性——來自社區(qū)的經(jīng)驗分析》，《江漢論壇》2018年第11期。

{18} 燕繼榮、彭瑩瑩：《構(gòu)建黨組織為主體責(zé)任者的基層協(xié)商民主制度化體系》，《新視野》2020年第3期。

{19} 王立峰、潘博：《社會整合：新時代推進(jìn)黨建引領(lǐng)城市基層治理的有效路徑》，《求實》2020年第2期。

{20} 張鋒：《農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理的利益機制與制度建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實踐》2020年第8期。

{21} Ostrom Elinor， Institutional Rational Choice： An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework， in Paul Sabatier Boulder （ed.）， Theories of the Policy Process， 2nd ed.， Westview Press， 2007， p.25.

{22} 張艷國、李非：《“黨建+”在城市社區(qū)治理中的獨特功能和實現(xiàn)形式》，《江漢論壇》2018年第12期。

{23} 陳家剛：《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主重在制度實踐》，《國家治理》2015年第33期。

{24} 秦國民、秦舒展：《論激發(fā)基層協(xié)商民主有效運行的“三維”動力》，《中州學(xué)刊》2020年第9期。

{25} 刁康：《論作為文化的民主》，《求實》2006年第1期。

{26} 孫照紅：《城市社區(qū)治理的主體困境和協(xié)商進(jìn)路——基于“黨政群共商共治”的案例分析》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2019年第2期。

{27} 張保偉：《影響中國協(xié)商民主制度化發(fā)展的幾個問題》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第2期。

{28} 張艷國、劉小鈞：《十八大以來我國社區(qū)治理的新常態(tài)》，《社會主義研究》2015年第5期。

{29} [美]詹姆斯·菲什金、 [英]彼得·拉斯萊特：《協(xié)商民主論爭》，張曉敏譯，中央編譯出版社2009年版，第3頁。

{30} Seyla Benhabib（ed.）， Democracy and Difference： Contesting the Boundaries of the Political， Princeton University Press， 1995， pp.120-135.

{31} 韓志明：《選舉民主與協(xié)商民主的比較——以民意信息處理為中心的技術(shù)分析》，《清華大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2019年第1期。

{32} 李翔、許昌敏：《協(xié)商民主與國家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與互動建構(gòu)》，《江漢論壇》2015年第6期。

{33} 吳海琳：《找回“社會”賦能的智慧社區(qū)建設(shè)》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第8期。

{34} 劉小鈞、張艷國：《城市社區(qū)建設(shè)與治理“黨建+”實現(xiàn)路徑研究——以江西省南昌市社區(qū)為例》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第1期。

{35} 冷向明、郭淑云：《提升社區(qū)動員能力：從個體到組織的多重嵌套體系》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2021年第3期。

作者簡介：尤琳，江西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，江西南昌，330022;羅志強，江西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部副教授，江西南昌，330108。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）

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