規范自媒體監督公權力的路徑

王 芳，劉曉含

(山東師范大學 法學院，山東 濟南 250358)

在信息化時代，微博、抖音等自媒體對公權力的監督發揮了不可低估的作用。然而，目前自媒體的監督權尚未得到立法有效的規范，實踐中，自媒體監督權被頻繁濫用，侵犯他人合法權益的案例屢見不鮮。對自媒體的監督權進行規范，從制度上對其進行保障和約束，提高自媒體監督公權力的合法化程度，積極回應信息社會背景下監督公權力的現實需要，已經成為目前亟需解決的現實問題。

習近平總書記在豐富和發展馬克思主義權力觀的基礎上系統闡述了權力監督理論，他多次強調加強對權力運行的監督，努力形成科學有效的權力運行和監督體系，增強監督的合力和實效。這些重要的法治思想，對于實現自媒體對公權力監督的規范化具有重要的指導意義，為自媒體監督公權力提供了正確的思想引領和實踐指南。規范自媒體監督權，需要客觀認識自媒體監督公權力的優勢與劣勢，保持自媒體監督公權力中的權利平衡，在硬法與軟法的共同規制下，將政府治理與公眾參與結合起來，實現自媒體監督權的合法行使。

一、客觀認識自媒體監督公權力的優勢與劣勢

隨著經濟社會的快速發展和改革開放的深入，社會矛盾凸顯，公眾的利益訴求日趨多樣化和復雜化，目前面臨著前所未有的新挑戰[1]。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾轉變為我國社會主要矛盾[2]。這意味著，如何在時代變遷的新形勢下“解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題”，增進民生福祉[3]，已經成為黨和政府的重要任務。

自媒體監督的興起暗合了中國當下公眾權利意識高漲的社會背景，符合全面建設法治國家中權力公開和權力監督理念的要求，對于促進公權力的規范化行使具有重要意義。與傳統的監督模式相比較而言，自媒體監督具有低門檻、即時性、影響力大等特點，它不但極大地方便了公眾對公權力的監督，降低了公眾監督公權力的成本，而且這種方式的監督效果非常突出。另外，與傳統媒體監督相比，自媒體的審核程序快速、簡單，信息交互程序“去權威化”“去中心化”，用戶信息傳遞機會平等、交流互動性強[4]，對公權力的監督更能快速、直觀地體現民意，有助于實現人民的實質參與。習近平總書記多次強調，人民是權力監督的主體，應拓寬人民監督權力的渠道，應當不斷完善監督體系。習近平總書記的這些論述，強調了對公權力的監督需要一以貫之地走群眾路線。自媒體監督極大地拓寬了公眾行使表達自由權和批評建議權的渠道，有助于實現“以權利監督權力”的目的。例如，在2018年的長春長生疫苗事件中，整個事件過程和細節通過自媒體真實地展現在大眾視野之下，使公權力受到了全社會的監督。再如，網友通過披露“表哥”在不同場合所戴的各種昂貴名表，引發了公眾的關注，有關機關以此為線索展開調查，發現了“表哥”的受賄和巨額財產來源不明的犯罪事實。

然而，當我們在為自媒體強大的監督作用鼓與呼的同時，必須客觀理性地認識到，自媒體監督公權力仍存在一定的劣勢。首先，與傳統媒體相比，自媒體具有匿名性的特點，準入條件很低，一般缺乏嚴格的審查程序，違法成本較低，導致“小號”“僵尸號”的泛濫，很容易成為違法行為的工具；其次，自媒體監督的專業性不足，容易出現公眾的非理性監督，偏激情緒和極端言論易被無限放大并被快速傳播；最后，自媒體的監督權容易被濫用，有的自媒體以“監督”的名義操縱輿論，故意傳播不良或虛假信息，誤導、裹挾民意，不實的信息很可能會誘導讀者盲目認同信息發布者的想法，通過分享轉發，產生較大流量，從而造成不良社會影響[5]，比如引發網絡暴力和輿論事件，嚴重侵害公民的名譽和隱私等合法權益。

因此，我們應當客觀理性地認識自媒體監督公權力的優勢與劣勢。一方面，我們不能否定自媒體監督公權力的重要作用，不能因為少數自媒體濫用監督權，就“因噎廢食”地對自媒體“一禁了之”。正常的自媒體監督活動是公眾權利意識提高的表現，是對公權力行使的良性監督，也是倒逼政府依法行政的重要途徑，能夠有效地促進政府與公眾之間的良性互動，因此，對合法合規的自媒體監督行為應當給予支持和保障；另一方面，我們也不能夸大自媒體對公權力的監督作用。合法的自媒體監督行為的確能夠成為輿論監督的有益補充，成為反腐的重要途徑，但是它不可能代替傳統媒體的監督作用。因此，國家在尊重、保護自媒體監督權的同時，也要防止其被濫用。可行的路徑是，通過規范自媒體監督權的行使，借助傳統媒體對其進行正面引導，發揮多元化的監督合力優勢，形成多種監督方式之間的功能互補與融合發展。

二、保持自媒體監督公權力中的權利平衡

“敬畏民意，就要敬畏公民權利。”[6]自媒體監督公權力是憲法規定的公民監督權和表達自由的體現，應當予以充分的尊重和保護。然而，權利從來都不是絕對的，公民監督權和表達自由也要受到現行法律規定的約束,不能逾越法律的底線，不能違法行使言論自由、監督權，否則會侵犯他人的隱私、名譽等合法權益。而且，自媒體平臺由于其本身匿名性、準入條件低以及缺乏嚴格的審查程序等特點，更容易出現權利濫用和權利之間的沖突。

自媒體監督權的合法行使應當受到法律的保護。當自媒體以維護公共利益為目的正當地行使監督權時，公權力的行使者一般負有容忍義務。我國《個人信息保護法》第13條規定，為了公共利益，新聞報道、輿論監督等行為可以在合理范圍內對個人信息進行處理。另外，在最高人民法院公布的金山公司訴周鴻祎一案的判決中表明，法院基于自媒體特征和現實考量，放寬了對微博言論侵權的判斷尺度，公眾人物尚需承擔對監督行為更多的容忍義務，更何況是公權力的行使者。

當然，權利行使不能違背權利的本來目的，且不得超出權利的必要邊界[7]。自媒體的監督權也不例外，自媒體對公權力的監督不得濫用，不得侵害他人合法權益。“國家能夠在多大程度上限縮個人的權限和自由空間，同時又不與自由民主秩序的基本原則相矛盾，始終是一個疑難問題。”[8]國家在保障自媒體依法充分享有監督權利的同時，也不能忽視對有關利害關系人合法權益的保護。習近平總書記強調任何人行使權力都必須接受人民監督，對權力監督的目的是為了人民的根本利益。習近平總書記的這些論述表明，應始終以保障最廣大人民根本利益作為監督公權力的目的。因此，自媒體對公權力的監督應遵循符合人民利益的根本原則，注重對個人信息的合理使用限度。當監督權和隱私權、名譽權發生沖突時，應當進行利益衡量，協調不同權利之間的沖突，促進多元權利在現實博弈中的良性互動，實現對多元權利進行平衡保護的目的。

三、硬法與軟法對自媒體監督權的雙重規制

自媒體行使監督權應當依法依規進行。基于自媒體的特點，規范自媒體監督公權力，應當將有實際效力的軟法作為硬法的必要補充，將自媒體監督權約束在合法合理的框架內，有效治理實踐中部分自媒體監督的亂象。其中，硬法是指由國家強制力實施的法律規范。軟法是指沒有法律約束力但具有實際效力的行為規則。

1．硬法的不可或缺

習近平總書記強調，依靠法治解決各種社會矛盾和問題。提升自媒體監督的法治化水平是加強自媒體監督工作的必由之路。現有的一系列初見成效的自媒體監督立法，尚是一系列未竟的制度嘗試，仍然不能完全解決現有自媒體監督面臨的困境。目前，我國關于自媒體監督的立法多為低層次立法，缺少完善的制度來規范自媒體行為，主要表現為對自媒體運營主體的資格資質缺少有效規范，自媒體平臺與賬號之間的責任不清，對自媒體違法行為缺乏有效的懲處規范。針對這些問題，可以從三方面完善自媒體監督的相關立法。

(1)進一步規范自媒體運營主體的資格資質

目前，自媒體對用戶資格資質的審查非常不規范，一般主要通過對用戶身份進行間接識別的賬號注冊程序取得資格，容易導致“小號”“僵尸號”的泛濫，借助網絡的匿名性來發布虛假消息并操控輿論，故意損害他人名譽，造成了惡劣的社會影響。因此，政府應從事后治理的思維轉變為事前、事中、事后治理并重，重視違法違規行為的源頭治理，使治理時點前移，提前防范有關風險。立法應探索自媒體匿名屬性相對性的路徑，分類管理不同類型的賬戶，一定范圍內實現網絡實名制度，比如在后臺通過自媒體賬戶與身份證號綁定實現“一人一號”，將自媒體言論與個人責任、聲譽直接關聯，進而促使自媒體在監督公權力過程中謹慎、規范地行使監督權。

(2)通過立法明晰自媒體平臺與賬號之間的責任

關于自媒體平臺責任的立法比較模糊，這將使問責在實踐中難以落實。在立法不完善的情況下，自媒體平臺基于逐利性等原因，不重視對自媒體賬號的監管，甚至縱容放任其違法行為，并想方設法地利用技術規避責任。“隨著互聯網經濟的快速發展，平臺經營者逐漸集中了公眾數據，其提供的產品或服務也逐漸轉變為準公共產品。”[9]對于具有“準公共產品之管理者、經營者”性質的自媒體平臺而言，在立法上更應當強調其明確的責任意識，以保證其承擔相應的社會責任。因此，應通過立法進一步明晰平臺的審核監管責任，厘清自媒體平臺與賬號之間的責任界限，必須強調平臺負有首要的監管職責。雖然《民法典》第1195條規定，網絡用戶利用網絡服務實施侵權，網絡服務提供者未及時采取必要措施的，應對擴大的損害部分和網絡用戶承擔連帶責任。然而，何種措施是必要的，仍需要相關配套立法加以細化；立法應建立完整的自媒體發布信息的審查和追溯體系，自媒體平臺有義務優化平臺運營規則，制定發布內容的審核標準，對自媒體賬號進行分類、全過程留痕管理；完善自媒體平臺的數據報送義務，有助于政府依靠大數據治理技術追究法律責任，使算法評估制度在平臺問責中發揮作用[10]。

(3)完善對自媒體違法行為的懲處規范

在我國，自媒體監督是否構成違法的法律界限不清，自媒體違法程度的標準和處罰標準相當模糊。因此，應當厘清自媒體監管的法律邊界，完善對自媒體違法行為的懲處規范。由于相關法律法規對自媒體違法行為的嚴重程度并沒有規定具體標準，網絡的開放性使得信息傳播范圍和侵權程度的界定比較困難，可能會導致法院裁判結果的隨意性，因此，立法應當明確違法行為的認定及合理的處罰標準。

2.不能忽視軟法的重要作用

單純通過硬法規制難以完全走出復雜多變的自媒體監督困境，而軟法可以成為事實上特定群體廣泛遵守的行為準則。軟法依靠“自覺服從”“社會輿論”以及“公眾壓力”等非強制性力量實現其規范功能[11]。因此，在完善基礎性監督法律體系的前提下，可以通過制定軟法性質的規則作為硬法的輔助，引導自媒體行業積極主動的承擔社會責任，實現更多協商、運用更少強制、實現更高自由[12]，這也契合了“放管服”改革對于減少政府干預的要求。

(1)引導樹立自媒體監督權行使的價值導向

立法應當督促自媒體平臺承擔起法制宣傳的責任,對監督行為起正面指導作用。自媒體平臺可以完善獎懲機制以及設立自媒體監督權信息傳播的信用等級，對于真實且合法的監督予以支持，對于一些可能會產生監督權越界的行為做必要的警示教育，營造一個良好的自媒體平臺環境。

(2)改善事后監管的弊端

目前，政府對于自媒體通常進行的是事后監管，實踐中對違法行為處理的滯后性會擴大違法行為引發的負面影響，而自媒體平臺有遏制自媒體違法行為的義務和現實條件，《個人信息保護法》列舉了媒體平臺(作為個人信息處理者)應該承擔的義務，如制定內部管理制度和操作規程等。軟性規范可以引導平臺采取措施加強監管，鼓勵其利用媒介身份和技術優勢，通過合法數據分析和報告機制防范和追蹤違法活動，加強與監管部門的溝通與合作，努力做到依法協同處理。

(3)加強自媒體行業自律

國家通過制定引導性規范，積極推動自媒體相關行業組織的發展，加強自媒體行業自律。通過自媒體行業協會制定內部行為規范，強化自媒體監督權行使的道德要求，增強自媒體的社會責任感，對自媒體行業協會成員的行為進行指導，促進自媒體監督權的規范行使。在法律框架內，引導自媒體平臺行業制定自律公約，通過完善信用檔案、黑名單懲戒、積分制度、禁入制度、平臺間協同等機制，使自媒體的監督行為有規可依。例如，“速途網自媒體聯盟”和“微媒體聯盟”等許多行業組織聯合發布了《自媒體聯盟自律公約》，目的是促使聯盟成員從內容制作到傳播過程方面進行自律，促進自媒體行業的健康發展；再如，由互聯網協會牽頭，十余家知名博客服務商制定了《博客服務自律公約》，鼓勵、引導博客作者逐漸實現實名制注冊。

四、政府治理與公眾參與的結合

政府應正確引導自媒體依法行使監督權，對為反腐敗作出較大貢獻的自媒體給予一定的支持和獎勵，并依法打擊侵害自媒體合法權益的行為。同時，還要加強對自媒體的監管，解決利用網絡平臺的技術漏洞逃避責任的難題，依法懲治違法違規的平臺和賬號，提高政府治理的規范性和有效性。

然而，面對復雜的社會治理實踐，行政機關不能只身“單打獨斗”，僅僅依靠政府部門有限的力量，不足以監管數量龐大的自媒體，“公眾參與已經成為現代公共行政發展的世界性趨勢”[13]，必須積極轉變政府治理理念和方式。習近平總書記指出，國家各項工作都要貫徹黨的群眾路線，凝聚起最廣大人民的智慧和力量，暢通人民群眾舉報和監督渠道。因此，順應公私合作治理的逐漸興起[14]，規范自媒體的監督權，也需要公眾的廣泛參與，形成多部門協調監管、社會各界廣泛參與的共治格局。一是加大政府信息公開的力度。政府信息公開是自媒體進行有效監督的前提，政府應當不斷加大政府信息公開的力度，例如，完善新聞發布會制度、利用傳統媒體在自媒體平臺開設官網賬號發布信息等，提升公權力運作的透明度，更有利于自媒體根據公開的信息規范行使監督權。二是提高公眾的法治意識。通過法制宣傳教育，引導群眾學法、守法，提高公眾的法治意識，引導公眾的理性參與。例如，通過群眾喜聞樂見的方式提高公眾的法治意識，B站的粉絲數達到了1000萬的“羅翔說刑法”就是通過運用幽默風趣的語言，在“寓教于樂”中引導公眾知法守法，提高公眾對是與非的辨別能力。三是實現公眾的實質性參與。實踐中公眾的參與程度仍有待提高，為了實現公眾的實質性參與，應采取鼓勵和教育的方式提高公眾參與監督的積極性，健全自媒體平臺舉報投訴制度，充分發揮網民的監督作用，對提供有效線索舉報違法違規的自媒體，經查證屬實者，將給予一定獎勵。

結語

從傳統到現代轉變中的當下中國，公眾的權利意識從未像今天這樣高漲，而政府的治理必須回應公眾高漲的權利意識。在國家治理體系和治理能力現代化背景下，規范自媒體監督權的行使，需充分考量自媒體監督權行使的現實困境，打通理論、制度和實踐的三重脈絡，有效地回應社會訴求，激活自媒體監督公權力的優勢，在社會的快速變遷中實現自媒體監督權的規范化行使。因此，應當客觀理性認識當今信息網絡快速發展下的自媒體監督公權力的優勢和劣勢，以硬法為基礎，同時輔以相應的軟法規制，保持自媒體監督公權力中的權利平衡，使政府治理和公眾參與結合起來，促使自媒體監督權的合法行使。