深化“大社區養老” 打造“家門口”幸福頤養共富樣本

文 董紅亞

《杭州市養老服務發展“十四五”規劃》提出打造“大社區養老”，深化社區居家養老服務發展?！按笊鐓^養老”成為杭州聚焦解決“一老一小”問題的重要一環。杭州市社區居家養老服務工作一直走在全國前列，但依然存在諸多不平衡、不匹配等問題，須進一步堅持問題導向，聚焦重點人群、核心訴求，集成體制機制改革，持續深化推進“大社區養老”體系建設，奮力打造“家門口”幸福頤養共富樣本。

養老服務：從機構為重轉向社區居家照護

社區照顧，20世紀80年代源于英國，是福利國家在遭受經濟、老齡化及社會問題多重沖擊下，興起的福利多元主義、福利混合經濟、新右派等理論，倡導發揮運用“民間”“社區”“家庭”照顧資源，其核心理念是“就地老化”（aging in place），強調讓老年人在熟悉的社區中持續生活、自然老化，以維護其自主、自尊和隱私的生活品質，是目前國際養老服務發展趨勢。

我國的社區居家養老服務發端于社區服務。2000年，在老齡化的壓力下，上海、北京、寧波、杭州、南京等地開始自主探索居家養老服務。2006年2月，第二次全國老齡工作會議首次提出發展“以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充”的中國特色養老服務體系建設；2008年2月，全國老齡辦制發首個專項政策《關于全面推進居家養老服務工作的意見》。2011年12月，在國務院辦公廳制發的第一個養老服務規劃即《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》中，首次對養老服務體系布局作出正式表述：“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”，把養老服務體系分為居家養老、社區養老和機構養老三個組成部分。之后，這一體系的表述雖幾經調整，但居家養老的基礎地位始終沒有改變。

2015年，黨的十八屆五中全會提出：“建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”，養老機構定位為“補充”，轉向重點發展社區居家。隨后，2016年民政部、財政部聯合啟動了為期5年的“中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作”，五批試點203個城市納入，試點任務從7項擴展為10項，社區居家養老服務實現了快速而全面的發展。

2019年，黨的十九屆四中全會提出，“加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”，標志著養老服務進入居家、社區和機構融合發展的新階段，社區居家照護目標定位更清晰。2021年，民政部和財政部又啟動了新一輪“居家和社區基本養老服務提升行動項目”，重點探索發展家庭養老床位和居家上門服務。

杭州率先提出“大社區養老”目標和愿景

為解決居家老人，尤其是高齡獨居、寡居老人日常生活照料問題，2000年主城區率先探索建立了“社區助老服務站”，通過設置公益崗位招聘助老員，探索政府購買服務，為居家困難老人提供精神慰藉、生活照料、代購助醫等服務，是全國最早自主探索居家養老服務的城市之一。

2016年，杭州入選全國首批居家和社區養老服務改革試點城市，并獲得驗收考核優秀，入選民政部、財政部“居家和社區養老服務改革試點工作”優秀案例；2022年，再次入選全國“居家和社區基本養老服務提升行動項目”試點城市。

為加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，深化社區居家養老服務發展，《杭州市養老服務發展“十四五”規劃》率先提出了打造“大社區養老”，實現“家門口”幸福頤養的目標和愿景。

大社區養老服務圈，以老年人為中心，以大社區為統籌，通過構建大社區、社區和居家三級社區居家照護服務網絡，醫康養功能性設施嵌入，專業照護服務支持和社區涉老服務資源統籌，在大社區圈內為老年人提供普惠可及、醫康養整合連續的社區居家照護服務，實現原居安養。服務圈的具體劃定，可以老齡化發展水平、老年人口密度為依據，確定各街道大社區養老照護服務圈半徑和應建數量，推進養老服務供給與區域需求的精準匹配。老齡化超過30%、老年人口高密度社區，1公里范圍內（10分鐘）建一個；老齡化超過25%、老年人口中密度社區，3公里范圍內（15分鐘）建一個；老年人口低密度社區，每個街道建1個。

大社區養老服務圈，以大社區養老照護體系為支撐。一是強調系統集成。加強養老服務資源統籌，構建成體系化社區居家養老服務網絡和支撐體系。二是強調普惠可及。完善社區居家養老服務設施網絡，推進養老機構、社區護理康復機構等設施進入主城區，進入老年人集聚區，推進優質養老服務高效便捷，讓基本養老服務在家門口人人享有、觸手可及。三是強調整合融合。整合民政、衛健、殘聯等服務、信息資源，為老年人提供醫養康養整合，居家、社區和機構連續轉接一體化整合照護。

杭州市圍繞打造“大社區養老”，不斷深化社區居家照護體系建設，編制了新一輪養老服務設施專項規劃，全力推進居家養老服務用房配建，以社區嵌入式微機構和居家養老服務綜合體等為抓手，不斷完善家門口專業和綜合服務支撐體系；大力發展居家上門服務，完善養老服務補貼政策，在全國率先創設電子津貼“重陽分”，在全省率先試點探索建設家庭養老床位，為低保低邊中重度失能失智老人提供精準服務補貼，為高齡老人提供普惠服務；引導社區社會組織和志愿者參與，連續實施養老服務公益創投項目，推出留守老人關愛、定期巡訪探視、數字賦能等項目；積極探索“時間銀行”，社區居家照護能力不斷強化。

比對“大社區養老”發展目標，社區居家照護還遠未成體系，照護、康復專業功能性設施依然薄弱，設施布局與區域老齡化不相匹配，老城區老年人集聚、老齡化程度高的社區家門口養老機構缺失；社區護理、康復中心（站）落地還很困難，居家失能老人上門巡診、醫療護理服務尚未能提供；社區醫養康養資源整合不足；家庭養老床位定位不清，居家的上門服務提供還缺乏規制和引導，中重度失能失智“家門口”養老還是存在一定困難。

如何深化大社區養老照護體系建設

問題在哪里，重點人群在哪里、核心訴求在哪里，改革的方向就在哪里。

加強大社區養老系統設計和建設指引。進一步明確“大社區養老”服務圈劃定、設施種類、服務提供等建設標準和指引，構建成體系、層級化、聯動的社區居家養老服務網絡和支撐體系，為老年人和家庭提供“家門口”養老一攬子解決方案。

強化大社區照護兩大設施支撐。一是社區綜合為老服務中心。集聚為老政務服務、機構照護、短托日托、助餐配送餐、康復輔具租賃/展示/配送、社區公共衛生、護理康復、家庭照護者培訓和指導、居家上門照護、智慧養老信息平臺以及社會組織孵化等功能。二是社區照護中心，包括社區嵌入式養老機構和社區護理康復中心（站）。作為大社區養老照護的專業支撐和家門口24小時駐點服務、響應機構，為居家失能失智老人提供專業的社區照護和居家照護。社區嵌入式養老機構，具備30張床位及以上規模，人口老齡化超過30%的老年人口高密度社區，同時配建認知障礙照護單元。扶持發展社區護理中心（站）、社區康復護理中心（站），引導在老齡化程度高、老年人口集聚的老舊小區優先配置。

▲ 西湖區翠苑一區社區老年食堂

▲ 蕭山區智慧健康小屋助老服務

創建居家綜合照護新場景。以“家庭養老床位”試點項目為抓手，精準定位建床對象，強化建床對象照護需求評估，引入照護方案和服務包指引，提高與家庭照護的匹配性和支持性。發揮智能數據分析、處置和應用效能，集成養老服務數字化、康養聯合體等項目改革，打通智慧終端采集的老年人健康數據和家庭簽約醫生健康管理、個性化簽約服務，將“家庭養老床位”和“家庭病床”兩床聯動管理，一并納入醫聯（共）體建設，為老年人提供綜合、整合和連續轉接服務，與居家上門服務形成差異定位。

搭建大社區整合照護機制。搭建醫養護康聯盟合作機制，將鎮街康養聯合體納入區域醫聯（共）體建設；搭建區域康養智慧數字平臺，推進健康小屋、智慧助餐、居家健康監測智慧終端和衛健健康信息網對接互聯，實現老年人健康數據綜合分析、分類分級預判、服務有序疏導與處置閉環，連接家庭簽約醫生、醫聯（共）體，打通養、醫、護、康之間的數據和服務，提高服務的整合性；以能力建設和機制創新為重點，創建緊密型康養聯合體全省標桿。