創新系統理論視角下我國醫學科技創新體系的框架與內涵分析

胡志民，賈曉峰

（1.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049；2.北京協和醫學院衛生健康管理政策學院，北京 100730；3.中國科學技術信息研究所，北京 100038）

2020 年以來，新冠疫情造成了嚴重全球危機，科技成為最重要的疫情防控手段，為經濟社會恢復和人民健康做出了重要貢獻［1］。2020 年9 月，習近平總書記在科學家座談會講話中新增提出將“面向人民生命健康”作為科技創新的戰略方向。發展醫學科技，支撐保障人民生命健康和國家安全成為當前重要的任務，具有戰略意義。部署建設醫學科技創新體系，是從國家制度和政策實踐層面推動醫學科技創新發展的主要路徑。自20 世紀80 年代以來，創新系統理論在解析創新活動、組織創新管理、提升創新績效的應用中逐漸形成，并在本世紀以來支撐促進了我國國家創新體系的建設；2021 年《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出通過完善國家創新體系實現新時代向高質量發展的戰略部署。當前學界對醫學科技創新體系的理論探討仍然缺乏［2］，我國醫學科技創新體系建設仍需較多的理論支撐。本研究基于創新系統理論，圍繞醫學科技創新特點，探討提出我國醫學科技創新體系的框架與內涵。

1 我國醫學科技創新體系的提出與發展

2016 年10 月，習近平總書記在給中國醫學科學院建院60 周年的賀信中提出“以建院60 周年為新起點，抓住機遇、迎難而上，努力把中國醫學科學院建設成為我國醫學科技創新體系的核心基地，繼續譜寫新的篇章”。習近平總書記在賀信中提出了“我國醫學科技創新體系”，并對中國醫學科學院建設成為核心基地提出了要求；同年，中共中央、國務院印發了《“健康中國2030”規劃綱要》，明確提出構建國家醫學科技創新體系。2020 年10 月，中國醫學科學院提出構建包括研究院、研究基地、研究中心/工作站、創新單元組成在內的開放型醫學科技創新體系，進一步推動了我國醫學科技創新體系的發展。

從理論溯源和國家創新體系建設與發展看，創新系統、創新生態系統、國家創新體系有相對較為明確的闡釋［3-4］，但“醫學科技創新體系”尚未有較為明確、共識性的闡釋，亟需開展理論層面的研究與探討。

2 醫學科技創新體系的理論基礎

我國醫學科技創新體系是創新系統理論和國家創新體系建設在醫學科技領域的延伸和發展，是圍繞醫學科技創新發展所構建的組織和制度體系。

2.1 國家創新體系的建設與發展

國家創新體系是我國國家綱領性政策文件中所提出的，圍繞國家創新發展所進行的主要制度設計，在我國經濟社會發展綱要/規劃、科技創新發展綱要/規劃等綱領性政策文件中已經有較為清晰結構和內涵。

2006 年，國務院《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》首次描述了國家創新體系是以政府為主導、充分發揮市場配置資源基礎性作用、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的社會系統；部署了包括技術創新體系、知識創新體系、國防科技創新體系、區域創新體系和科技中介服務體系在內的建設任務；提出了形成比較完善的國家創新體系發展目標。2012 年，中共中央、國務院《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》提出了通過加強統籌部署、協同創新，建立基礎研究、應用研究、成果轉化和產業化緊密結合、協調發展機制，提升國家創新體系整體效能。2016 年，國務院《“十三五”國家科技創新規劃》提出通過培育充滿活力的創新主體、系統布局高水平創新基地、構建開放協同的創新網絡、建立現代創新治理結構、營造良好創新生態六方面建設高效協同國家創新體系；在提升創新主體能力方面提出明確各類創新主體的功能定位、增強企業的創新主體和主導作用、發揮國家科研機構的骨干和引領作用、發揮高等學校的基礎和生力軍作用、鼓勵和引導新型研發機構發展、充分發揮科技類社會組織作用等方面具體措施。2021 年，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》將完善國家創新體系作為未來我國經濟社會創新驅動發展的重要路徑，強調了完善國家創新體系、加快建設科技強國、以國家戰略性需求為導向推進創新體系優化組合的總體發展理念。

總體看，自本世紀初以來的國家創新體系建設的路徑包括如下方面：一是明確我國體制結構下各類創新主體，并賦予其發揮優勢的創新功能；二是通過產學研結合、成果轉化、協同創新等措施促進主體間的協同與聯系，形成高效協同的有機網絡；三是通過不斷提升創新主體活力與能力，提升系統的創新績效。總體遵循了主體、結構、活動、功能的發展路徑［5］。新時期所面臨的問題是進一步完善、充實國家創新體系，從而更加有效支撐、匹配高質量發展的需求；但充實、完善國家創新體系的理念和措施仍需持續的研究和實踐，有學者提出創新生態系統應逐漸成為國家創新體系發展的重要方向［6］。

2.2 創新系統理論的發展及其對于創新體系建設的支撐

誕生于20 世紀80 年代的“創新系統”（innovation system） 在Lundvall［7］、Freeman［8］、Nelson［9］以及OECD 組織的研究、推動和發展下［10］，逐漸成為解析創新活動、開展創新績效評價和創新管理的主要理論；進而在20 世紀90 年代引入我國，與我國從計劃經濟向市場經濟轉型的改革環境充分融合，支撐、推動了國家創新體系的建設與發展。從理論溯源角度看，創新體系建設是創新系統理論在國家制度建設層面的政策實踐［11］。

（1）創新系統理論的主要特征。從20 世紀80年代創新系統理論的提出，到20 世紀90 年代至21世紀初在我國的引入和發展，其理論總體保持著穩定的特征。我國第一批引入并在國內轉化創新系統理論的學者，如馮之浚［3］提出國家創新系統是國家內部各部門和機構間相互作用而形成的推動創新的網絡，是由經濟和科技的組織機構組成的創新推動網絡，是新的科技、教育和經濟融合的系統體制，通過推動科技、教育與經濟的整合，促進科技進步與經濟增長，增強國家創新能力和國際競爭力；石定寰［12］圍繞國家創新系統的發展與溯源，從結構視角提出從計劃經濟向市場經濟模式轉化背景下國家創新系統的主體結構與功能；將國家創新系統組成的主體結構分為知識生產主體、知識流通主體和知識使用主體；提出國家創新系統的功能是知識的生產、擴散和使用。

本世紀初以來，創新系統理論逐漸形成了一個較為通識的理論框架，其主要內容包括：1）基于機構/組織的多種功能的創新主體的出現，創新活動的分工更加明確、多樣；2）主體間建立了一定程度的關聯，這種關聯可以是制度性的安排也可以是知識的學習；3）系統總體實現一定的功能，該功能集中體現在創新績效、效率的提升，并以此支撐的經濟績效的提升［13］。

（2）創新系統理論向生態視角發展所表現出來的新特征。創新生態系統的出現源于20 世紀90 年代后對于微觀產業/商業生態的研究，但其后來發展逐漸與創新系統理論出現了融合［14-15］。當前，創新生態系統逐漸成為創新3.0 范式下的一種新的創新系統內涵，并逐漸用于宏觀、中觀、微觀等多層級創新系統的研究和戰略管理［16］，近10 年逐漸在美國、歐洲等創新戰略中出現，如2015 年美國第3版國家創新戰略中多次提出國家創新生態系統［17］，2013 年歐盟提出構建開放創新2.0 范式的歐盟創新生態系統［18］。總體看，創新生態系統有如下三方面特征：1）創新主體間的鏈接形式上更為多樣，包括多種創新要素的流動；2）強調系統對于價值的創造和價值的輸出、分配和流動［19］；3）更加重視系統環境，以及主體與環境間的作用。

3 我國醫學科技創新體系的框架

我國醫學科技創新水平與能力總體與歐美等國家仍有著明顯差距。美歐日等國家主要通過龐大的高校/研究機構體系、強勢的研發型醫藥企業、大體量的科技計劃等，形成高效的醫學科技創新體系，支撐居民健康水平的提升和醫藥工業的發展。我國長期以來高度重視醫學科技部署，圍繞疾病防診治相關技術持續加大研發投入，形成了一定體量的醫學研發力量；但與美歐等國家相比，醫學科技創新水平與研發積累相對薄弱、團隊/平臺創新能力相對不足、研發協同不足，在自主知識產權的藥物/高端醫療裝備/臨床診療方案/標準制定能力等方面仍需要較大提升［20］。

醫學科技創新涉及多學科領域、多類型機構主體，涵蓋基礎研究、臨床研究、技術創新與產業發展，集醫教研企于一體，有著較為特殊的行業屬性。從醫學科技創新組織形式和戰略管理角度看，建設我國醫學科技創新體系是推動生命科學基礎發現、生物醫藥前沿技術突破、診療技術研究與應用、醫藥產業開發等全鏈條的重要支撐。在國家創新體系建設和發展的宏觀框架下，基于創新系統理論的發展與演進，圍繞醫學科技創新效率和績效的提升，從組織結構和創新范式的角度探索提出我國醫學科技創新體系的框架結構。本研究提出我國醫學科技創新體系的三層級結構框架，包括核心主體層、發展條件層和系統目標層。三層級框架結構如圖1 表示。

圖1 我國醫學科技創新體系結構

3.1 核心主體層

核心主體層主要包括各類創新主體簇。醫學科技創新體系的主體層包括參與醫學科技創新的各類相關主體，如政府、高校、研究機構、醫療機構、企業、需求/消費主體以及科技中介/服務主體等。

政府在我國醫學科技創新體系中發揮重要作用。政府部門是廣義上的創新主體，在我國科技治理能力現代化的總體發展背景下，科技管理部門在戰略規劃、政策保障、創新引導、資源配置等多方面發揮了重要功能，在我國較為集中的管理體制中具有舉足輕重的作用。

3.2 環繞在主體層周圍的發展條件層

發展條件層的內涵更為豐富。早期的創新系統理論中，各創新主體間通常基于制度組織、知識學習鏈接形成系統網絡，其所需要的支撐條件相對簡單；但隨著創新系統理論向生態視角的發展，支撐創新主體的條件更為豐富，主要包括要素流動、價值的創造與分配、基礎設施和制度環境等方面。2004 年，美國總統科技顧問委員會報告《維護國家的創新生態系統》提出了包括基礎設施、創新環境、創新供給和創新需求4 部分的美國創新生態系統模型［21］。本研究基于創新系統理論的發展與演進，提出我國醫學科技創新體系的發展條件層，包括多元化的創新要素（人、財、物等方面）、價值創造、支撐創新系統的制度環境以及創新基礎設施（交通、能源、信息、網絡等）4 方面。

3.3 最外層的系統目標層

醫學科技創新體系具有經濟、社會雙目標導向的特征。有別于早期創新系統理論中以商業價值和經濟作為創新系統的核心價值導向，醫學科技創新體系的發展和活躍，最終有兩方面的目標導向，一方面是面向人民生命健康、支撐健康需求，二是推動醫藥產業的發展和競爭力的提升。

4 我國醫學科技創新體系的內涵

我國醫學科技創新體系是國家創新體系建設在醫學科技創新領域中的政策實踐和制度安排，其理論內涵可從創新主體簇、創新體系功能、創新體系動力要素、創新體系環境4 方面進行刻畫。

4.1 頗具行業特色的醫學科技創新主體簇

我國醫學科技創新體系主要相關主體包括醫療機構、政府、高等醫學院校、醫藥類科研院所、醫藥企業、科技服務/中介機構、公眾等。從功能分類上，各主體可分為理論/基礎研究主體、科技管理主體、技術創新主體、產業發展主體、臨床診療服務主體、消費/需求主體等。將消費/需求主體（公眾）納入創新體系是生態視角創新系統理論發展的重要特征之一（如圖2 所示）。

圖2 我國醫學科技創新主體結構

（1）醫療機構——臨床研究與轉化主體。醫療機構是醫學臨床研究實施與成果轉化主體。美、英等國家主要通過構建涵蓋多層級醫療機構的國家臨床研究網絡，以此整合臨床研究資源，開展高效率、高質量的臨床研究［22］。醫療機構是醫學科技創新最為核心的主體，醫療機構圍繞臨床診療需求發現科學問題從而牽引高校、科研院所的研究方向；同時科研成果經過醫療機構的臨床試驗進而走向市場和臨床應用，并以此牽引醫藥企業等多方主體。此外，醫療機構還擁有醫學科研人力資源、病例與生物樣本資源、數據與信息資源等眾多資源優勢，在醫學研究鏈中具有舉足輕重的地位。《2020 年我國衛生健康事業發展統計公報》數據顯示截至2020 年年底我國三級醫院數量為2 996 家，其中三甲醫院為1 580 家，構成了我國當前主要臨床研究力量。

（2）政府部門——行業科技管理主體。在醫學科技創新發展中，行政管理部門包括科技部、衛生健康委、藥品監督管理部門等發揮著舉足輕重的作用，具有較強的行業特色。相關管理部門圍繞醫學科技創新制定系列規劃/計劃、法律/法規/政策等并實施嚴格的監管，為創新活動提供戰略引導、資源保障和環境支持。其中，科技部主要通過制定宏觀科技規劃與政策、組織實施科技計劃與項目、建設科技基地與平臺、推進科技人才隊伍建設、完善科技評價體系、創新獎勵激勵機制等措施，構建形成宏觀創新生態；衛生健康管理部門通過制定行業相關法律法規、醫學科技相關規劃/政策、科研相關指南/標準等對醫療機構和醫學相關研發活動進行規范和監督；藥品監督管理部門通過制定藥品、醫療器械技術監管、審評審批等相關政策制度，對于臨床試驗研究規范性、產品的安全性和有效性、生產與使用等方面進行審評與監管。

（3）醫學高等院校——基礎研究與人才培養主體。醫學高等院校的主要職能是開展科學研究與人才培養，我國高等醫學院校以及綜合性院校中的醫藥學院（部、系）等是重要的醫學基礎理論研究力量，并且承擔著人才培養的重要職能，為醫學研究專業人才隊伍建設提供教育、培訓等支撐。根據教育部統計數據，2019 年我國2 688 所普通高校中，開展醫學教育的約為590 所，占比21.9%［23-24］；每年畢業醫學類研究生約為7.4 萬人，約占總研究生畢業生人數的11.7%［25］；總體為我國醫學科技創新發展提供了大量的研發人力資源。

（4）醫學科研院所——知識與技術創新主體。科研院所主要定位于知識、技術創新，側重于基礎研究和應用基礎研究，是我國科技研發的重要骨干力量。當前，我國醫學研究領域的科研院所總體上是以問題或任務為導向的應用基礎類科研院所，注重科技成果轉化和應用。在醫學研究方面，開展醫學研究的科研院所多與醫療機構有著緊密的合作關系，形成較為緊密的醫研體。當前，中國醫學科學院、中國疾病預防控制中心以及中科院系統的部分院所是我國最為主要的醫學研究院所，其中中國醫學科學院作為醫學科技創新體系核心基地，對于我國醫學科技創新具有強大的牽引和引導作用［26］。

（5）醫藥科技企業——技術創新與產業發展主體。藥品和醫療器械進入市場前均須經過長期的前期研發和嚴格的臨床試驗，醫藥企業是重要的技術創新主體，且具有較為鮮明的行業特色。另一方面，醫藥企業也是醫療機構、高等院校和科研院所等科技成果轉化的受讓方和價值實現主體，通過企業將科技成果轉化為上市產品、推向市場從而實現商業價值，因此醫藥企業同時也是主要的產業發展和產業競爭主體。

（6）科技服務與中介組織——創新活動的市場化加速者。科研活動中的研發支持、知識產權轉移轉化等均需要科技服務、科技中介組織的有效參與。通過科技服務與中介組織深度參與，可有效加速各類創新主體間的協同，促進知識、技術、信息和價值的流動，有效促進資源的合理分配，整體提升研發和創新的效率。如臨床試驗現場管理機構（SMO）作為與臨床研究密切相關的中介組織，通過派遣臨床研究協調員、開展受試者招募與管理/數據與文檔管理/研究核查/培訓及建立標準操作流程等方面為臨床研究提供專業的項目過程管理和質量控制［27］。此外，藥物/醫療器械相關的學會/協會在醫學研究中發揮了重要的橋梁和紐帶作用，同時也是有效的行業自律促進主體。

（7）公眾——醫藥科技創新需求/消費主體的納入。將公眾納入創新系統主體是生態系統理論的重要特征之一［18］。將創新成果的需求/消費方，即醫療服務和醫藥產品的需求者和消費者納入創新體系中，一方面可以達到創新價值的實現和分配，另一方面通過與其他創新主體的信息互動可實現創意的優化和基于需求的新創意的形成。我國醫學科技創新體系的需求方是廣大人民，醫學科技創新最終是要滿足人民健康的需求，因而公眾主體是我國醫學科技創新體系的核心主體。

4.2 創新體系的功能是實現系統創新績效的提升

科技創新體系的建設與形成的最終功能是實現創新效率、績效的提升，這也是創新體系評價和創新管理的核心指標。在早期創新系統理論中，對于創新體系建設和系統創新績效的提升通常聚焦在創新主體間的有效鏈接，隨著向生態系統理論的發展，創新績效的提升更為關注創新體系的整體繁榮度與共棲性。

基于主體鏈接視角，各創新主體間通過建立制度安排、知識學習、要素的流動等方式實現主體間的有效鏈接，從而實現整個系統的創新績效。隨著創新系統理論向生態視角的發展，體系建設的重點逐漸形成自穩態、自演化、創新活動高度繁榮的生態系統。當前通過我國醫學科技創新體系建設實現創新績效的提升，其重點是形成具有高度繁榮、共棲性的生態體系。

4.3 創新體系的主要動力是要素的流動和價值的分配

基于供需關系的多樣化創新要素的流動以及價值的創造和分配是創新體系的主要動力。我國醫學科技創新體系中的創新要素和價值創造頗具行業特點。

（1）創新要素的流動。創新要素是流動在各創新主體間用于創新活動的各類資源要素，在我國醫學科技創新體系中集中體現在研發資金、研發人員、平臺設施、信息和生物樣本資源等方面。

1）研發資金。醫學科技研發資金投入總體呈多元化，但由于醫學研究有較強的公共屬性，因而政府財政經費是其重要的資金來源。我國醫學科技研發資主要來自政府財政、企業、社會組織等多方面。在政府財政投入方面，五大類中央財政科技計劃均對醫學科技研究進行了持續穩定的部署，其中“新藥”和“傳染病”重大專項自“十一五”以來共投入超過300 億元；國家自然科學基金自2009 年成立醫學部以來共資助約328 億元，年資助金額已經從2009年的11 億元增加到2019 年的37.8 億元，約占自然科學基金總資助比例的13%；國家重點研發計劃方面，“十三五”時期共資助的72 個國家重點研發計劃中約有14 項是醫學相關領域。此外，創新型醫藥企業也持續保持著較高比例的研發投入，是藥物臨床研究/試驗的重要資金來源。

2）研發人力與平臺設施。醫學科技研究需要多學科、多專業人員共同參與，相關研發人力包括基礎研究人員、臨床科研人員、醫生、護士、統計學人員、信息專業人員、實驗室技術人員等。我國醫學研究人力資源總體保持了較大規模體量，《2020年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示截至2020年年末我國醫院衛生人員811.2 萬人、專業公共衛生機構92.5 萬人。

平臺建設是聚焦主要科學問題與需求，凝聚創新要素的主要形式。我國圍繞醫學科技創新建設集聚了包括國家實驗室、國家重點實驗室、國家臨床醫學研究中心、國家醫學中心等為代表的系列研究平臺。截至2021 年初我國已建成傳染病診治、蛋白質組學、呼吸疾病、神經科學等生物醫學領域60 多個國家重點實驗室；在心血管疾病、神經系統疾病、癌癥、呼吸疾病等20 個疾病領域組建了50 家國家臨床醫學研究中心；共有各類國家級和省級生物醫藥園區170 多家、生物醫藥國家工程技術研究中心30 多個。

3）信息與生物樣本資源。數據驅動型的醫學研究在加速疾病防治技術突破等方面展現出巨大潛力。自20 世紀八九十年代，美國、歐洲建立了眾多生物醫學大數據中心，持續支撐開展了大規模、長周期、高質量的臨床循證研究，如歐洲50萬人群的EPIC（歐洲癌癥與營養前瞻性調查）研究隊列、英國50 萬人群的UK Bio-bank（英國生物樣本庫）生物樣本隊列等。我國在“十三五”期間也布局了眾多慢病防控和精準醫學研究專病隊列，為我國精準醫學和慢病防控技術的發展提供了良好的要素支撐。此外，與信息資源密切關聯的生物樣本資源也是醫學研究的重要基礎性材料，如患者生物樣本庫可以支撐疾病機制、病理、病因等多方面研究的開展。

（2）創新體系價值的實現。創新生態系統理論更加強調價值的創造與輸出，創新體系中價值的創造以及各主體價值訴求的實現是創新體系運行的重要動力［28］。在醫學科技創新體系中，系統最終要實現經濟價值和社會價值，經濟價值主要體現在醫藥工業的產值和競爭力，社會價值主要體現在健康保障的水平與能力。我國醫學科技創新體系建設形成過程中，創新體系中各主體如醫療機構、政府部門、企業等主體相互鏈接、牽引，通過共同實現各自的價值訴求，最終形成主體間有效鏈接、價值共創、合作共贏的系統網絡。

4.4 當前創新體系建設的主要政策抓手是創新環境的建設

生態視角的創新系統理論更加強調環境的作用以及主體與環境的相互作用。制度環境與文化環境對于醫學創新生態系統的形成至關重要，同時也是確保良性的創新生態具有自進化、自穩態、自繁榮功能的必要條件。當前通過制度體系和文化體系的建設，形成保護、支撐良性創新生態的環境是我國醫學科技創新體系建設的主要政策抓手。醫學科技創新的制度環境既包括科技創新、產業發展等宏觀政策，同時也包括衛生健康、藥品監管、生物安全等特征性的行業政策；醫學科研文化環境建設重點是正確樹立科研價值觀，規范科研誠信和醫學倫理，形成實事求是、崇尚科學、追求真理、寬容失敗、鼓勵探索的學術理念和價值觀體系。

5 總結

貫徹落實習近平總書記關于“我國醫學科技創新體系”的總要求，圍繞醫學科技創新特征，從理論層面探討我國醫學科技創新體系的框架和內涵，對于建設完善我國醫學科技創新體系具有理論意義。

本研究提出了我國醫學科技創新體系的3 層級框架，包括核心主體層、發展條件層和系統目標層，并從創新主體簇、創新體系功能、創新體系動力要素、創新體系環境方面對于我國醫學科技創新體系的內涵進行探討分析。總體看，我國醫學科技創新體系建設與形成是一個動態過程，其隨著制度建設的進一步完善、創新主體繁榮度和活躍度的持續提升、創新要素更高效率的流動、價值的創造和流動的進一步實現等方面的發展，逐漸成為主體完備、功能優化的創新體系，實現醫學科技創新效率系統性提升。