提升PPP項目治理水平踐行可持續發展理念 兼評《PPP項目善治的實現》

撰文／張水波

PPP 本質上是政府借助社會資本在投資、創新和風險管理方面的專業能力來改善公共產品的供給效率，進而創造公共價值。然而，社會資本追求的是投資利潤的最大化，因此政企雙方在PPP 項目實施過程中不可避免地遭遇關系危機，進而出現實踐中常見的履約困難、提前終止等現象，最終導致PPP 項目失敗。事實上，任何交易中價值的形成都是與交易方的利益沖突相伴相生的，而對于PPP 項目這種雙方價值目標迥異的交易而言，關系維系的困難程度及利益沖突的嚴重性可想而知。正因如此，能夠使各項目相關方在潛在的威脅和機會中認識到共同的利益，協調他們之間關系、化解他們之間利益沖突的項目治理就尤為重要。

《PPP 項目善治的實現》就是關于PPP 項目治理的一本好書。該書作者為天津理工大學杜亞靈教授，她長期致力于相關研究，整理十年研究成果得以出版該書。該書探討了政府和社會資本（或項目公司）這對交易關系的善治“如何實現”和“如何評判”，對于當下PPP 項目的具體實施及相關政策的優化提供了有益借鑒。事實上，無論是從微觀層面還是宏觀層面、從國內還是國際來看，追求PPP 項目善治都是在踐行可持續發展的理念，對于項目個體成功、市場環境優化乃至大國形象提升都不可或缺。

確保政企雙方的交易關系長期穩定、共創價值，實現PPP項目的可持續發展

PPP 作為一種現代化的公共服務制度創新，其根本目的不僅是為了解決政府融資和債務問題，更是要建立一種協調政府、市場和社會關系的有效機制，實現公共政策視角的價值創造。由此可見，PPP 項目本質上是一個由政府、社會資本、社會公眾三方價值共創的過程，而能夠最大程度實現價值共創的PPP 項目必然具有可持續性，即三方目標一致、遵守風險與利益共享原則、具有平等協調的關系并且保持長期穩定合作，這正是《PPP 項目善治的實現》一書所謂的“善治”狀態。

該書針對政府和社會資本（或項目公司）這對PPP 項目中最核心的關系，構建了PPP 項目善治的三種實現途徑，即合同治理、關系治理、合同治理與關系治理的適配，明確了PPP 項目合同設計的“權責利對等”原則及其落實手段，剖析了信任、公平、角色等主觀感知的變化規律，初步探討了二者之間的交互作用關系，同時開發了從短期和長期來看PPP 項目善治的評判標準。可以說，掌握PPP 項目善治的實現途徑和評判標準能夠幫助政企雙方將合作關系保持得更加積極，共同推動微觀層面的PPP 項目朝著關系協調、利益趨同的善治狀態逼近，有效避免PPP 實踐中常見的履約困難甚至提前終止，最大程度地實現PPP項目價值共創。

促使政府找準角色定位、加強制度建設，實現PPP事業的可持續發展

從項目層面來看，政府在PPP 中扮演著合作者和監督者的雙重角色：一方面，按照PPP 項目合同的約定行使權利、履行義務；另一方面，確保社會資本追求企業價值不以犧牲公共價值為代價，把握PPP 項目的公共性。而從市場層面來看，政府在PPP 中扮演著管理者的角色，既要確保PPP 項目中政府角色定位的準確，又要激發社會資本的活力，進而“推動有效市場和有為政府更好結合”，這就要求政府把該制定的規則制定好、該放的權放到位。由此可見，從宏觀來看，制度建設是PPP 可持續發展的根本。政府必須立足于頂層設計，著眼于項目規范實施，建立并完善法律、政策、指南、合同和標準五位一體的PPP 制度體系，才能確保PPP 項目的規范開展，而規范是增強社會資本長期投資信心的密鑰。

然而，由于我國PPP 推廣經歷了從更側重其融資功能向更側重其提高效率功能的升級，并且已由高速增長轉向健康可持續運營，制度建設的不完善已成為我國PPP 模式發展的瓶頸，如現行PPP 管理制度法律層級和效力較低、政策配套體系不夠完善等。《PPP 項目善治的實現》一書基于政府的視角展開研究，從現實問題凝練科學問題，基于研究結果提出改進建議，包括政府作為市場管理者的政策優化建議（如優化PPP項目合同指南的建議、鼓勵PPP 項目進行商業模式創新）和作為PPP 項目合同執行者的實踐操作建議（如根據社會資本具體類型選擇適宜的控制策略），二者都為建設可持續發展的PPP制度體系提供了科學參考。

國內有益實踐助力“一帶一路”倡議，提升國家軟實力，帶動更多國家走向可持續發展

黨的二十大報告提出，要推動共建“一帶一路”高質量發展。這不僅讓我國的雙循環戰略實施有一個非常好的開放的平臺，同時也會讓其他合作伙伴得益于“一帶一路”倡議，共同走向可持續發展。PPP 模式完全契合“一帶一路”倡議的新理念、新模式，已成為“一帶一路”沿線國家包括基礎設施在內的公共產品主流國際合作供給方式。

目前，我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP 市場。毋庸置疑，國內PPP 的有益實踐能夠大幅增強我國企業參與國際PPP 項目的熱情和信心，也會在一定程度上提高其成功率，進而助力“一帶一路”高質量發展。同時，國內PPP 的有益實踐還使我國政府和相關機構擁有更多的機會來參與國際基礎設施領域規則制定，支持發展中國家PPP 能力建設，進而增強文化自信，提升國家軟實力。

《PPP 項目善治的實現》一書充分體現了PPP 項目治理的“中國特色”。例如，考慮到我國政府施政的現實情況，探討了我國PPP 項目中尤為重要的公平感知這一關系要素；考慮到社會資本包括國有企業、民營企業、外資企業等多種類型，探討了角色感知這一關系要素。國內PPP 研究雖然是從引入國際經驗開始的，但隨著我國PPP 實踐經驗的積累，希望蘊含中國智慧的PPP 項目善治理念和實現方法，也終會影響國際PPP 實踐，帶動更多國家走向可持續發展。

總之，對于PPP 項目善治的不懈追求能夠引導PPP項目、PPP 市場可持續發展，促使PPP 模式從以填補公共財政預算缺口、提高公共產品供給效率為導向，升級到以實現可持續發展為導向。PPP 是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇，希望有更多有價值的PPP 研究能夠為國家可持續發展做出貢獻。