預防性環境公益訴訟研究
——濕地生態治理角度

戴適云

（廣西師范大學，廣西 桂林 541001）

1 引言

濕地是大自然中一類獨特的自然景觀，是協調全球生態系統平衡并提供巨額的環境服務價值，并與人們生活環境關系密切的重要生態系統類型。隨著時代的發展，技術不斷進步，人類對自然不再敬畏，對自然的需要不斷地增加，并加大了對自然的索取和干預力度，筑壩控制水流、排干濕地使之成為農業用地甚至建設用地等，對濕地功能造成很多不利影響。除了濕地碎片化分布、城市人口劇增、設施不足外，還存在相關部門對濕地的概念理解不清、治理理念滯后等問題，進而導致城市基底快速發生轉變，地下水位下降而地面沉降、河網水系縮減與衰退以及水土流失等問題，對于濕地的利用及一些城市生態環境帶來負面影響。目前濕地的污染、退化、消亡現象，不斷地警醒人們需要調整發展過程中出現的偏差，借助于自身的智慧，來應對與控制人類活動所產生的一系列環境問題。

2 濕地預防保護的必要性

我國從2004 年開始對濕地進行搶救性保護，已有眾多學者探討對其進行針對性法律保護的意義，2016 年響應聯合國氣候會議發起的保護和恢復濕地全球倡議，2022 年6 月《中華人民共和國濕地保護法》實施，開展了對保護濕地全面的法制探索和實踐。從眾多案例可見，人為干預與控制、人為利用甚至是人工構建的濕地生態系統未必能遵循天然濕地生態系統所固有的規律，容易造成二次污染，導致不可逆的環境功能減退和經濟損失，例如生物多樣性銳減和濕地生態系統中物質循環能量流動難以平衡，從而加速生態功能的消失。但恢復濕地的自然形成過程無論是從裸底還是水生演替階段開始都是十分緩慢的，故科學地人工維持其穩定性和采取有效的變事后救濟為事前預防是極其必要的。

3 針對濕地預防性公益訴訟的必要性

貫徹保護優先和預防為主的原則，既是我國《環境保護法》的明確要求，也是濕地保護的內在需要。環境公益訴訟同時兼具環境救濟與環境預防的雙重功能，但從我國目前的司法實踐來看，環境公益訴訟側重于其事后救濟［1］。從濕地這個環境公益訴訟的保護客體角度來說，其具有恢復成本高、生態功能恢復速度緩慢、針對濕地生境的損害不可逆的特征，如果只是在損害行為終止或損害結果已經造成后進行訴訟救濟，不僅會使設立環境公益訴訟初衷的落實效果不明顯，而且也會造成難以切實保障被侵權人合法環境權益的結果，增加環境保護和環境治理恢復的成本，使侵權者承擔遠低于危害行為的法律后果，導致法律公平的失衡。從2015 年綠友會提起的五小葉槭案、2017 年自然之友提起的云南綠孔雀案以及2018 年自然之友提起的保護熱帶雨林和珍貴魚類洄游通道案等案件問題來看［2］，我國現行環境公益訴訟裁判理念滯后、現有的法律規定缺失以及現行環境司法程序尚不健全，面對嚴峻的環境污染、生態破壞、物種入侵和生物多樣性銳減等問題，完善預防性環境公益訴訟制度，為應對環境風險、環境危害提供司法上的解決辦法，為解決環境問題提供法律依據及保障是確有必要的。

4 理論現狀

4.1 法律規制現狀

我國預防性環境公益訴訟制度的相關法律依據可從當前法律法規中體現。在《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》中，審判指導思想基本原則和目標任務一章提到“在案件審理過程中積極采取司法措施預防、減少環境損害和資源破壞，通過事前預防措施降低環境風險發生的可能性及損害程度”。最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋第一條：法律規定的機關和有關組織依據民事訴訟法第五十五條、環境保護法第五十八條等法律的規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項、第三項、第四項規定的，人民法院應予受理［3］。同樣還有《環境保護法》第五條，推動了我國環境公益訴訟從無損害不救濟狀態向預防環境損害轉變。《國家人權行動計劃（2021—2025 年）》提出加強環境公益訴訟制度建設。探索開展預防性環境公益訴訟，研究制定環境保護禁止令制度相關規則，發布環境公益訴訟指導性案例［4］。之后，2022 年1 月1 日起實施的《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》明確規定，包括檢察機關在內的國家規定的機關或者法律規定的組織，對于正在實施或者即將實施污染環境、破壞生態行為，不及時制止將使生態環境受到難以彌補的損害，可在提起訴訟前向有管轄權的法院申請作出禁止令，法院應當在接受申請后48 小時內裁定是否準予［5］。

4.2 理論研究現狀

肖建國等學者指出，環境公益訴訟的本意是維護環境公共利益，主要表現在采取積極的補救措施彌補環境侵害及預防環境公益繼續遭受損害［6］。汪勁主張將行為標準納入環境公益訴訟起訴的參考訴因。王春業指出引發環境行政公益訴訟事后救濟性弊端的原因是《行政訴訟法》的總體架構設計得不合理，行訴法中規定的所有訴訟事項范圍，均是以已經發生且造成損害后果作為起訴前提的［7］。

從公眾追求高質量生存環境的角度，表現為公眾對于社會環境風險的抵觸與恐懼心理，以及對于維護自身所享有的合法環境權訴求。隨著經濟、科技的飛速發展，環境法治應該加強相關制度建設以實現對其的合法規制。我國當前環境風險突出表現為環境“鄰避現象”，即公眾對于具有環保功能的核電站、垃圾發電廠等鄰避建設項目的抵觸心理，為有效減輕社會公眾對環境風險的抵觸心理，提前阻斷可能產生的環境風險，從源頭解決環境問題是必要的。

可見，學界對環境行政公益訴訟的預防功能是認可的，已經有相關的法律、司法解釋和政策參考為我國構建預防性環境公益訴訟制度提供相關原則和法律依據，雖然目前還沒有相關的統一的法律文件作為總則，但是對相關法律條文的分析，可以發現預防性環境公益訴訟制度的理念已經存在并逐漸開始指導我國環境公益訴訟司法實踐。

5 預防性環境公益訴訟發展所面臨的困難

5.1 證明責任的爭議

在環境科學技術飛速發展、環境保護相關技術嚴格保密、環境相關專業分化日益精細的情形下，讓不具有專業環境科技知識背景的受害人舉證環境侵權人實施了哪種侵害行為，證明不阻止該行為會對現實環境造成實際損害且該行為與造成的環境實際損害之間存在何種因果聯系存在很大困難。對于是否沿用侵權責任體系，有學者認為在侵權責任法框架下，行為人應對其將要引起生態損害的行為承擔責任，還有學者認為環境法既保護公民個人的環境私益，也保護環境公共利益，也就是說，環保法本身兼具私法和公法的雙重性質。但是民事法則主要是調整平等主體之間私益糾紛的法律原則，應該選擇性應用與環境問題的預防相適應的規則，而非直接全部套用。本文認為，若救濟的是環境私益，是否承擔侵權責任仍然要以損害結果判斷。

5.2 適用范圍過大

并不是所有涉及糾紛都通過訴訟來解決，這就意味著能夠進入訴訟程序解決的案件必然是經過多方利益衡量之后的選擇。在具體的司法實踐中，訴訟的適用范圍的大小由相關案件因素的成熟度所決定，當案件相關因素達到一定成熟度，其適用范圍就會相應擴大，反之則相應收縮適用范圍。在具體實踐中，停車問題、城市規劃問題也出現在公益訴訟案件中，雖然近年來檢察機關不斷拓展公益訴訟案件范圍，法定領域從傳統“4+1”變成了現在的“4+5”，監督對象從“已造成公益損害的”拓展到“損害還沒發生但存在損害公益重大風險的”是實現源頭治理的重要舉措，但必須對預防性環境公益訴訟案件受理范圍進行嚴格限制［8］。

5.3 起訴適格主體的爭議

預防性環境公益訴訟制度是從環境公益訴訟制度發展而來，因而不可避免地會具有環境公益訴訟制度所具有的起訴主體、目的和對象的特殊性、公益性和預防性等特征。針對環境風險的發生具有突然性、發展極其迅速、危害難以預估等特點，如果等社會組織發現證實后再提起訴訟，環境風險早就已經成為環境損害事實，難以實現設立環境公益訴訟制度的預防保護初衷。

5.4 司法實踐中法律規定模糊

現有關于預防性環境公益訴訟制度的規定，并沒有明確“預防”“重大性風險”等關鍵要素的內涵和認定標準，使其難以在司法實踐得到適用［9］。首先，“預防”的目的在于盡可能地阻止環境實害的產生，而非消除一切潛在的環境危險；其次，最高人民法院的《環境公益訴訟解釋》雖然規定把“重大性”作為我國預防性環境公益訴訟的起訴標準，但是對其的判定標準并未說明，也沒有明確“重大性”的內涵是否包含不可逆的環境損害或潛在的環境威脅，同時對于由誰承擔舉證證明責任也未明確，與民事侵權制度的界限尚未厘清。在司法實踐中容易帶來由于個人解讀的標準不統一，進而造成司法資源浪費的情形；預防性環境公益訴訟所指向的應該是“環境危險和環境風險”，相關法律并沒有對“風險”適用對象作出排除性指示，也沒有明確達到何種程度的環境風險才成為提起環境公益訴訟予以救濟的條件。

5.5 環境影響評價的滯后

全國首例預防性環境民事公益訴訟云南綠孔雀案中，戛灑江水電站項目事先獲得了環境影響評價許可，但因綠孔雀未被納入評價范圍，導致環境影響評價沒有起到有效的保護作用，沒有預測到水電站一旦蓄水將淹沒綠孔雀種群的棲息地，嚴重威脅綠孔雀的生存繁衍，水電站配套工程將破壞當地珍貴的干熱河谷季雨林生態系統。北京市朝陽區自然之友環境研究所提起公益訴訟后，一二審法院均認為，該項目存在損害社會公共利益的重大風險，支持原告訴請，判令建設方暫停可能的危險行為等。其中的環境影響評價，是指建設項目在實施或開工建設之前，必須要對它的環境影響進行預測、分析與評估，并提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施［8］。可以看出環境影響評價對預防環境違法行為的保障起關鍵作用，審理過程中根據環境影響評價制度來判斷是否損害社會公共利益或具有社會公共利益重大風險，相關法律和解釋在適用時與預防性環境監管措施稍有銜接。但近年來，建設項目因為環境影響評價不過關或未取得環境影響評價就提前開工等損害生態環境的事例時有發生。

6 完善預防性環境公益訴訟

6.1 舉證責任的明確

由于預防性環境公益訴訟的專業性更強，相關環境風險造成的環境損害認定更難。在這種沒有客觀損害事實存在的情況下，舉證責任倒置將不適用于不同原告主體提起的訴訟，在具體司法實踐中應讓掌握更多環境保護技術、更有條件運用環境科學研究方法的一方負有部分舉證責任，但被告始終有結果意義上的舉證證明責任。

6.2 預防性環境公益訴訟的適用范圍收縮

環境風險是提起預防性公益訴訟其中一個要素，但并不是意味將所有的環境風險都納入訴訟途徑予以解決，在適用該制度時應全面考慮環境風險預防的合理性與合法性，不能以高昂的代價阻止環境風險的產生。也就是說，如果尚未認定該環境風險是否會對環境造成重大危險就采取行動予以阻止，不僅會造成司法資源的浪費，也會阻礙經濟建設發展的平穩有序進行。由于環境風險具有內在的擴張性，需對預防性環境公益訴訟的適用范圍予以明確規定。美國環境公益訴訟制度僅就違法實施可能侵害或已經侵害到環境的行為，在尚未產生損害或可能導致環境損害結果的產生，為維護環境公益即可向法院提起環境公益訴訟。我國在構建預防性環境公益訴訟制度時應該嚴格規范其受案范圍，盡量對其范圍予以明確規定，界定范圍可以采取窮盡列舉的方式。例如在審理濕地公益訴訟時結合分區保護原則（自然保護區分為試驗區、緩沖區、核心區），限制對于試驗區以外的環境工程引發的公益訴訟的受案等。

6.3 適格原告主體

雖然公民環境權尚未進入立法領域，但是公民環境權保護的是環境利益，這與《環境保護法》的立法初衷是統一的，因而應該得到承認與保護［10］。若承認公民環境權的存在，那么在公民環境權受到“具有對社會環境公共利益造成損害的重大風險”的威脅時，公民理應具有為保護環境權不受侵害和抗辯的權利，并且基于環境風險在產生之初具有隱秘性和不確定性等特點，當前我國的環境保護社會公益組織會受其公益組織性質、地域的限制，導致環境風險區域和數量遠超出起訴主體。例如分布廣、涉及保護主體復雜的濕地資源，多國選擇借助多方力量，其中包括以社區為基礎的監督管理小組，政府部門、居民和非政府組織三方力量參與。我國一些學者認為，將預防性環境公益訴訟的適格原告范圍擴展到公民個人，其更具備環境預防基礎力量。為防止公民濫用環境訴求，可以在單行法中以明確列舉的形式對違法環境行為的種類加以限制。這樣有利于提高環境主體對于環境預防保護的積極性，有利于提前發現環境風險。

6.4 明確司法實踐中法律規定的概念

預防性環境公益訴訟制度中的社會“公共利益”是指涉及社會全體公眾共同享有的重大社會環境生態利益，公民提起的公益訴訟應基于維護公共生態環境不受侵害的目的。而預防性環境公益訴訟制度中的“重大風險”應該等同于環境危險，即指經過科學論證可以預見會對環境造成損害，難以修復并具有破壞性的環境風險，需要立即采取措施加以控制并阻斷環境實害的產生。故“預防”范圍應為，公民以維護公共利益的心理，對經過科學客觀論證后可預見的會對環境造成難以修復并具有破壞性的環境風險，提前采取有效措施予以預防。

6.5 提高司法能動性

在預防性環境公益訴訟審理中確保公眾的廣泛參與，有利于在審理時充分了解訴求中反映的深層矛盾與利益沖突，作出兼具公眾期望和法律理性的判決。《民事公益訴訟解釋》第九條指出，人民法院如果認為原告提出的訴訟請求不足以保護環境公共利益，可以向其闡釋應如何主張。應結合行政權力和通過合理的專業資源配置防止司法權的擴大，但是法官在案件審理中依舊應該從法律規定和證據事實出發，堅持獨立審判原則，適度接受公眾合法正當的意見，同時應提高環境公益訴訟法官的準入門檻，加強對法官專業素質的培訓，提高法官對于預防性環境公益訴訟的認同。在預防性環境公益訴訟案情特別復雜時，法官可以依職權主導庭審活動，適度突破原被告提供的原有證據框架，結合環境專家出具的專業報告書和實驗報告等科學文件，以及法院實地調查的考察資料和報告等材料，使案件情況得以明朗，綜合考慮原被告雙方提供的證據和論證材料作出中立客觀的判斷。

6.6 完善環評制度和環境監管措施

環境影響評價要公開征求社會各界意見，這就需要檢察機關與主管部門在信息銜接共享方面做得更到位。刑法修正案（十一）將故意提供虛假環境影響評價的行為納入刑法規制，檢察機關可以借此加強對環境影響評價及其關聯的規劃、許可行為的監督［8］。

在環境監管問題上可制定成文法規定預防性的環境監管措施，借助行政機關的專業知識和執法力量來預防環境問題，公眾進行監督和補充。