省直機關集中辦公區服務保障標準化現狀與優化路徑
——以江西省臥龍山辦公區為例

劉湖北 葉明婕 胡宏智

（南昌大學）

1 省直機關集中辦公區服務保障標準化的開展背景

機關事務工作是黨和政府工作的重要方面，是對保障機關正常運行所需經費、資產、服務和能源資源等進行統籌配置、合理使用、有效監管的活動[1]。國管局聯合國家標準委在2018年6月印發了《關于加快推進機關事務標準化建設工作的通知》，表明標準化工作是各級機關事務管理部門的重點任務，需要在實踐中不斷完善。機關事務管理部門承擔著黨政機關正常運行和自身建設的管理、保障、服務職能，是國家治理體系的重要組成部分。加快推進省直機關集中辦公區服務保障標準化，是各級機關事務管理部門規范履行職責、有效發揮作用的基礎，對于全面從嚴治黨、建設“三型”政府[2]，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義[3]。

2021年9月，國管局辦公室聯合市場監管總局辦公廳印發了《機關事務標準化工作“十四五”規劃》，為機關事務標準化建設指明了改革方向，同時也為江西省機關事務標準化建設工作提供了行動指南，標志著服務保障標準化工作進入新發展階段。隨著《江西省機關事務標準化建設方案（2018—2020）》和《江西省機關事務工作“十四五”規劃》等政策文件的出臺，省直機關集中辦公區管理精細化和標準化水平顯著提高，達到建設節約型機關的目標。

然而，由于集中辦公區服務保障標準化建設是一項系統性工程，體制機制還處于探索階段，在標準化實施和運行工作中面臨諸多困難，主要問題有：標準化體系中強制性的國家標準、推薦性的地方標準和適用性的團體標準、企業標準銜接不夠科學系統，標準制定和實施主體沒有形成分權制衡，信息化手段應用不充分，各層級間管理協同難等。本文立足于江西省省直機關集中辦公區服務保障標準化的現實需求，以臥龍山辦公區為例，研究更適合江西特色的標準化高質量發展方向和優化途徑。

2 省直機關集中辦公區現狀——以臥龍山辦公區為例

2.1 省直機關集中辦公區基本情況概述

江西省機關事務管理局內設辦公室、服務保障處、資產管理處、規劃建設處、公共機構節能管理處、公務用車管理處、政策法規處、勞動人事處、財務審計處、安全保衛處、局屬單位管理處、離退休人員服務處、直屬機關黨委等13個處室[4]；成立了前湖小區綜合服務中心、臥龍山辦公區服務中心、陽明路辦公區服務中心、北京西路辦公區服務中心、公務用車保障中心、會議保障中心、住宅區生活服務中心、幼教管理中心等8個直屬中心。

其中臥龍山辦公區服務中心作為江西省省級領導集中辦公的主要場所,位于江西省南昌市紅谷灘新區臥龍山999號省行政中心，指導全省機關事務管理工作、后勤體制改革工作，統籌全省公務用車管理工作，考核全省公共機構節能工作，負責全省黨政機關辦公用房管理工作、單位公務人員周轉住房工作、住房制度改革工作，負責省直單位及其工作人員外事活動，協助省級大型會議、活動的統籌工作及經費管理，負責集中辦公區的服務管理保障工作，承辦省人民政府交辦的其他事項。

2.2 省直機關集中辦公區服務保障工作開展情況

江西省省直機關集中辦公區服務保障工作主要集中在綜合服務管理、資產管理、公共機構節能、公車管理、住房制度改革、幼教管理、物業管理方面。堅持節約集約，強化統籌協調，著力推進機關事務制度標準化、信息數字化、工作規范化發展，進一步提高機關事務管理效能。

一是公務用車管理更加規范。規范做好車輛資產處置審批，印發《江西省公務用車信息化平臺管理規范（施行）》，公務用車“全省一張網”高效運行，公務出行效率大幅提升。

二是“兩化”建設進展良好。著力推進標準化建設，結合疫情防控要求，重點推進集中辦公區物業服務的標準化實施。完成《物業及餐飲服務標準》定稿，共涉及七個方面47項標準；參與制定《公共機構能耗定額標準通則》《公共機構能效等級評價導則》等。

三是辦公區服務更加優化。加強物業監管，強化結果運用，組織開展省級集中辦公區物業服務質量聯合監督考評，對考核不合格的物業服務商給予處罰；精心做好綠化養護、電梯保養、維護改造等工作；創新餐飲保障模式，優化安全保障。

四是信息化水平逐漸提升。統籌推進江西機關事務App建設，升級公共機構能耗統計、行政中心能耗監測平臺等系統，實現機關事務數據互聯互通、共享共用，增強信息安全應急處置能力。

3 省直機關集中辦公區亮點做法——以臥龍山集中辦公區為例

在對臥龍山集中辦公區進行實地調研后，了解到該辦公區突出了物業服務保障專業化、市場化、高品質等供給特點，極大程度地將政府部門從繁瑣的服務保障工作中解放出來，減輕有關部門負擔。在調查研究中發現亮點做法如下。

3.1 高水平的物業服務供給模式

政府部門向物業公司、電梯公司和弱電公司等市場主體購買集中辦公區所需各項公共服務，然后由集中辦公區服務中心相關科室負責對公共服務供給的數量與質量進行檢查與監督考核。明確分屬物業公司、電梯公司和辦公區服務中心相關科室的職責權能，掌握各類共用設施設備的運行、維護、安保、記錄等具體實操工作步驟內容、共用設施設備維護管理工作，以及對上述工作的檢查與考核。同時，建立由辦公服務中心負責人確認簽名保存的設備技術管理檔案，從設備選擇、維護、保養、維修、更新、改造、報廢處理等全過程都有相關檔案記錄。

3.2 高效率的服務質量監督機制

辦公區服務中心相關科室負責人組成巡查小組，對標準的實施情況進行檢查。通過現場巡查和回訪等方式，每月對集中辦公區共用設施設備維護情況進行檢查；每季度對各系統運行進行抽查；每半年分析存在問題并及時整改。針對不符合標準的服務，物業公司會立即處理、查明原因、做好記錄并進行整改。對于問題嚴重的服務要求經濟賠償，給予責任人適當的處罰。

3.3 高標準的物業服務管理規范

臥龍山集中辦公區對所需公共服務有詳細的要求，以此來指導供給方提供公共服務。針對不同的服務內容和服務供給主體制定專門化的規范內容，嚴格把控物業服務供給的全過程，力求物業服務的高質量供給。集中辦公區所需公共服務主要包括設備運行維護服務、園林綠化服務、公共區域清潔服務、安保服務和會議服務等。以安保服務為例，由物業公司安排監控室24小時值班，值班過程中要求值班員堅守崗位，完成監控設備編碼，掌握監控區域，填寫值班記錄和工作總結等。高標準的物業管理服務保障了集中辦公區的高效運轉，同時為各部門各機構的工作人員提供了滿意的服務。

3.4 高質量的物業管理服務水平

臥龍山集中辦公區物業服務工作是圍繞辦公區的高效運轉展開的。通過視頻、圖片、標語、表格等形式形成標準可視化，從而提高物業服務質量。以環境衛生管理制度的落實為例，健全保潔制度，配備設施設備，實行標準化清掃，由專人負責檢查、監督確保辦公區干凈整潔。除此之外，大范圍和大規模保潔工作一般安排在休息日或節假日進行，確保保潔時間與機關辦公時間錯開，避免干擾辦公區正常辦公。

4 省直機關集中辦公區服務保障標準化面臨的問題

4.1 機關事務管理標準化體系建設不健全

機關事務管理工作繁雜，涉及的領域廣、層次多，各部門間差異較大。省直機關臥龍山集中辦公區的機關事務管理標準化模式尚處于初級階段，在實踐過程中的突出問題有：一是體系中有國家標準和地方標準、團體標準、企業標準，由于各地區、各職能部門差異大，標準間銜接不暢，導致標準不能有效實施。二是同一地方機關事務管理標準體系存在差異，比如在老集中辦公區的餐飲模式采用購買服務，而新集中辦公區采用財政劃撥的形式，因服務模式不同，合同標準、服務細節無法統一，導致考核標準較為混亂。

4.2 機關事務管理機構職能定位不清晰

近年來，《機關事務管理條例》作為機關事務法治領域的里程碑，為機關事務管理各部門提供了依法履職的理論基礎。但是，在其適用范圍、效力層級等方面仍存在缺陷。一是機構設置模糊。當前機關事務在機構設置上存在行政機構、事業單位和參公單位。由于管理主體身份的不同，造成難以形成統一標準、統一管理的局面。二是保障方式偏差。當前臥龍山集中辦公區機關事務服務保障在餐飲保障、綠化保潔、房屋維修、水電動力設備管理等方面走市場化社會化道路，但調研發現仍存在服務保障自主管理的現象。三是自我定位偏差。當前機關事務管理部門的工作主要圍繞為集中辦公區內的機關單位提供服務保障，確保辦公區的正常有序運行。然而，傳統提供物業服務保障的運行模式，限制業務能力且無法滿足標準化現代化服務保障需求。

4.3 機關事務管理機構職能履行不完整

對于江西省臥龍山集中辦公區管理機構而言，多數工作職能弱化，只有公務用車管理和公共機構節能管理是較為完整的管理職能。在公務用車管理方面，省市縣三級成立“一中心兩平臺”；在公共機構節能方面，職能建設形成了完整的節能管理、數據分析、監督考核體系。服務保障類的職能方面，大部分都實現了集中統一辦公。其他方面，諸如辦公用房，江西省機關事務管理部門在辦公用房權屬登記、調配、維修和處置等方面缺乏集中統一的管理機構，而是分散在機關事務管理、財政、住建、國資等部門，不利于辦公用房資源的合理配置、統一調配和節約利用。

4.4 機關事務管理標準化執行監督不到位

標準化的實施需要遵循科學的一般規律，由于監管評估還處在構建階段，導致標準化的措施難以有效落實、規范化的操作難以統一、監管評估不完善，機關事務管理的制度標準、工作運行、監管評估缺乏銜接。因而，在實踐中屢屢出現“重制定輕監督”的現象，導致標準化推進進程各不相同。

5 省直機關集中辦公區服務保障標準化面臨問題的原因分析

5.1 標準化建設不夠完善

標準化建設的目的是將標準落實到工作運行中。標準化建設的成效在于標準是否得到有效實施，是否產生工作效益。在制度建設上，由于《江西省機關事務管理辦法》（以下簡稱：《辦法》）存在職能表述不清等問題，很多單位握權不放，據此江西省機關事務管理局對資產管理、接待管理、政府采購、房地產管理和建設、領導干部服務等方面職能進行修改，導致《辦法》中存在職能分工模糊不清、關鍵內容不到位等問題。在法制建設上，江西省機關事務管理系統的法制化程度低，目前機關事務標準化的規范性法律文件主要有《機關事務管理條例》《公共機構節能條例》以及《江西省機關事務管理辦法》等。

5.2 標準化管理不夠集中

集中統一管理有利于節約機關事務行政成本，提高行政效率，《辦法》的出臺，從經費管理、資產管理、服務管理、法律責任四個方面建立了相關的制度。在實踐過程中，多部門、各層級在標準化實施進程中面臨諸多問題。究其原因在于：政出多門導致管理不集中，多頭管理造成事權不統一，管理分散形成職能交叉，上下級協調不暢通，難以形成協同合作，標準化難以正常運行這直接影響機關事務標準化的實施，不利于資源的集約節約利用。

5.3 標準化意識不到位

江西省臥龍山集中辦公區機關事務管理部門在日常工作事務中，通常按照自上而下的行政指令提供標準化服務，標準化工作者意識薄弱，無法習慣性運用標準化手段。主要問題有：將標準化等同于有標準，為標準化而設置標準，重數量而輕質量，重制定而輕實施，重推動而輕監督。從領導層面看，通常采用結果導向，運用目標要求和固有經驗開展工作，對標準實施大多停留在標準推進層面，多以開會、培訓等形式開展標準化研究工作；從中層管理者看，對標準化的理解只是在文字解釋上，由于缺少專業化系統化知識，對于標準的理解較為片面，無法將標準化技能運用到基層工作中；從基層執行者看，執行標準過程中由于未理解標準化工作的重要性，而產生抵觸心理，認為按標準缺乏靈活性，經驗主義行事更加便利。

5.4 人才儲備較為欠缺

標準化是一門跨度較廣、專業性強的學科，需要理論研究作為支撐。同時，標準化體系建設是機關事務管理領域一個全新的課題，需要標準化專職人員作為技術支撐。然而，目前臥龍山集中辦公區在標準化運行過程中，存在人員結構不合理、年齡階段不均衡、專技人員不充分等問題。在理論研究過程中，關于機關事務標準化的理論成果不多，成熟的文獻資料也很少，從事這方面研究的專家較少，現階段的研究水平無法滿足標準化體系建設的需要，與機關事務管理工作的新形勢新任務相比還有不相適應的地方。

6 省直機關集中辦公區服務保障標準化優化路徑

省直機關集中辦公區服務保障標準化是政府有序運轉的重要保障。國管局頒布《機關事務標準化工作“十四五”規劃》后，江西省機關事務管理局結合實際，將標準實施推進列為重點工作，取得了一定的成效。但上述問題表明，江西省機關事務要結合當前工作實際，選擇具備可操作性的改革方案。

6.1 推進立法進程，實現職能法定

良法是善治之前提，法制化是機關事務標準化的基礎性工作。只有將標準化上升到立法層面，標準的實施才具有權威性。應以當前機關事務標準化的行政法規《機關事務管理條例》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《黨政機關國內公務接待管理規定》為抓手，以已發布的《江西省黨政機關辦公用房管理實施辦法》《江西省黨政機關公務用車管理實施辦法》為基礎，推動制定和完善本地機關事務有關公務接待、經費管理、資產管理、服務管理等管理辦法出臺，為集中辦公區機關事務管理部門履行職能提供強大的法律支撐，增強政府治理能力。黨的十八大以來，機關事務管理工作從“主要依靠領導指示辦事”逐漸變為“主要根據法律制度辦事”，但因《機關事務管理條例》法律效益不強，對機關事務管理在任務界定、工作職能、管理權限等方面的規范不夠明確，不符合國家治理現代化的戰略需要。應結合標準的實施效果和實際需求，推動本地機關事務管理辦法出臺。

6.2 加快體系建設，規范職能職責

通過解決機關事務管理標準體系、職能分工、管理主體等問題，加快建立統一的集中辦公區機關事務標準體系，打破單打獨斗的局面，建立起國家、地方、行業協調統一的體制架構。

首先，在體系建設上，全面把握國家標準和地方標準、團體標準、企業標準的層次結構和功能結構并合理定位。制定標準時，由于實施對象、職能權力、工作重點的不同，標準體系的搭建應考慮從下往上，通過分級分類的方式，提高標準體系的適用性。

其次，在職能分工上，把握機關事務工作核心職能，厘清職能邊界。在《江西省黨政機關辦公用房管理實施辦法》和《江西省黨政機關公務用車管理實施辦法》的基礎上，完善構建機關事務國有資產集中統一管理、公共機構節能管理、財務制度監督管理、物業及相關服務標準、公務接待、領導干部服務保障監督管理。同時加緊機關事務管理職能整合，著力完善運行機制。

最后，在管理主體上，在《機關事務管理條例》的基礎上，與發改、財政、自然資源等部門加強溝通協調，明確職能分工，強化協同配合，共同推進辦公用房統一權屬登記、項目審核備案和公務用車編制管理、監督檢查等各項工作，構建各司其職、齊抓共管的工作格局。

6.3 強化標準實施，完善監督評估

一是通過標準化宣傳、專業化培訓、信息化試點等方式建立標準的實施機制。標準化的培訓工作側重于系統標準與政府效率的直接關系，提高機關人員對政策、原理等理解和掌握。通過試點示范，打造“樣本”，提煉機關事務標準化經驗，繼而廣泛推廣。通過信息化建設推動標準實施，提升公辦用房省級聯網和使用動態。

二是通過建立監督評估、績效考核機制，健全監督體系。監督與評估是保證標準實施的重要環節。在監督主體上，既要有司法監督，又要有機關事務系統的政府內部監督；既要有公民監督，也要配合媒體和社會公眾輿論監督。監督要考慮特殊性要素，建議定期開展服務滿意度測評。加強同紀檢、監察、發改、財政等相關部門的協作配合，適時對全省黨政機關標準化實施情況進行督導檢查，定期開展標準化實施情況的統計分析和評估報告，并將檢查情況進行定期通報或公示，確保各項政策規定落到實處、取得實效。

6.4 組織標準培訓，提升整體水平

機關事務工作有其特有的專業門類和行業特征，在推進治理體系和治理能力現代化進程中，必須彰顯其門類和特征，打造行業形象和行業品牌[5]。

一是開展宣傳活動。廣泛開展服務保障標準化宣傳活動，不斷營造標準化氛圍，增強標準化意識，提升標準化效率，拓寬機關事務工作視野，增長工作見識，進一步提高事務管理水平和能力。二是加強理論研究。與專業機構、高等院校或相關科研組織加強合作，圍繞行業發展和工作需求，做實做強理論支撐，對機關事務的課題進行深入研究，著力打造行業理論體系，強化學科和文化建設。三是創新人才培養機制。在機關事務職能建設的過程中，按照標準化分級分類思路，完善人才認定，擴充機關事務標準專業人才儲備。

總之，省直機關集中辦公區的標準化管理是深化機關事務管理體制改革的重要內容。標準化建設對于提高政府治理能力和服務質量具有重要意義。在實踐過程中，需要在標準運行中不斷總結經驗，進一步推動機關事務工作改革創新發展，深化機關事務標準化建設，推進集中辦公區機關事務工作高質量發展。