淺析應急避難場所管理質量控制
——以北京市第一次全國自然災害綜合風險普查數據與成果為例

凌云志（北京市應急管理科學技術研究院）

封亞雪（北京市科學技術研究院）

1 北京市災害風險普查成果簡介

根據《北京市第一次全國自然災害綜合風險普查實施方案》（京災險普發〔2021〕7號），北京市災害風險普查遵循“調查-評估-區劃”的基本框架開展。在調查階段中，分別對地震、地質、氣象、水旱、森林火災等五大災種致災進行調查；對地震、洪水、森林火災等災害進行重點隱患調查；對承災體、減災能力、歷史災情進行調查。在應急系統負責的調查任務中，政府減災能力調查中涉及應急避難場所、救災物資儲備庫（點）等調查內容，經過區-市-國家三級質檢核查后，得到詳細準確的調查數據。

在評估區劃階段，一方面，政府減災能力的評估成果將考慮應急避難場所、救災物資儲備庫（點）等指標；另一方面，對于應急避難場所常見的避險類型，如地震、地質等災害，也將形成單災種重點隱患評估、風險評估與區劃以及考慮多災種重點隱患的綜合評估和綜合風險評估與區劃。本次普查摸清北京市災害風險隱患底數,查明區域抗災減災能力，為市、區兩級人民政府開展自然災害防治工作、切實保障經濟社會可持續發展提供權威的災害風險信息和決策依據，同時也為應急避難場所的科學規劃提供理論研究依據。

2 應急避難場所現狀

2.1 國內外研究現狀

國內外學者關于應急避難場所的研究主要集中在規劃運營、選址評價、位置優化、服務范圍劃定和應急物資分配等方面。針對劃分服務范圍，部分學者通常采用的是利用空間模型計算位置布局和人員疏散問題。呂偉等利用gis系統，構建城市應急避難場所選址和責任區劃分方案；宋英華等構建避難場所服務能力影響因素及評價指標體系，利用空間句法模型arcgis和灰色綜合關聯度模型劃分避難場所服務范圍；也有學者利用熵權法和topsis相結合得到應急避難場所空間分布特征?，F有研究成果多利用地理信息軟件和信息論有關賦權方法進行整合，受制于不同部門間的信息資源共享有限，很少從承災體、致災因子、減災能力全鏈條對應急避難場所的服務范圍進行評估。在災害普查的技術框架下，不同部門的數據耦合成為可能，這對于進一步優化應急避難場所空間提供決策依據。

2.2 北京市應急避難場所現狀分析

北京市處于華北平原地震帶，周邊分布若干斷裂帶和小震群。歷史上北京也遭受了多次強烈地震的影響。根據北京市地震局官網2022年3月30日的公示，北京市現有地震應急避難場所175個。本次災害普查調查階段將全市縣級以上各行業部門認定的應急避難場所進行應查盡查，并且在鄉鎮、社區減災能力調查表中，對本級應急避難場所數量和容量進行了統計。在調查和核查過程中，總結了以下幾個方面可以進一步改善和提高。

（1）標準體系有待完善。

避難場所建設相關標準有國家標準GB21734—2008《地震應急避難場所 場址及配套設施》和地方標準DB11/224—2004《地震應急避難場所標志》，也是北京市地震應急避難場所認定依據。其他災害類型避難場所和鄉鎮、社區層級避難場所，無可參照標準。近兩年，鄉鎮、社區及居民，經常把附近公園、樓間空地作為避難場所。此類場所基本無任何應急物資和設備，部分僅設有一個標志標識牌。在災害來臨時，很難滿足疏散需求。

（2）避難場所管理復雜。

行業部門間管理職責劃分不清，如一個公園類景區的應急避難場所，可能涉及林草、文旅、地震、應急管理等多個行業部門。避難場所類型的復雜性，對場所日常運維管理人員提出不同的要求，存在管理人員對場所災害避難種類、疏散路線和應急物資儲備等不清楚不了解的情況。避難場所管理不到位，存在標志標識缺失、應急設施日常無維護、運維投入弱等情況。

（3）避難場所宣傳教育不到位。

參與社區、村組織的應急演練的群眾相對固定且占全體居民的比例不高，其他居民并不清楚應急疏散路徑。防災減災意識薄弱，在面對災害發生時，不清楚應當采取的避難措施。避難場所宣傳不到位，存在某些政府網站展示的信息較少且移動設備適配性不強的情況。

3 應急避難場所管理質量控制建議

3.1 完善應急避難場所管理

應制定地方標準，明確不同類型、不同層級的避難場所建設要求及內容，做到有法可依，規范化建設；應明確管理責任主體，處理好行業部門之間，行業部門與屬地之間的關系，落實資金保障機制，明確不同類型、不同層級應急避難場所的認定管理程序；應壓實單位主體責任，保障維保人員、資金的投入，應急設備設施定期進行檢修維修，應急物資定期進行更新；確保在災難來臨時，可充分發揮作用。

3.2 穩步推進應急避難場所建設

以首都災害特點和人口密度分布等實際情況為基礎，結合災害風險普查數據圖件成果，充分利用廣場、公園、綠地等城市開敞空間，以及體育場館、學校、人防工程、賓館酒店等公共設施，科學規劃、合理布局，建設多種形式的應急避難場所。

3.3 推進全市應急避難場所信息化水平

建立全市應急避難場所數據庫，將本次災害風險普查獲取的有關避難場所的數據與成果統一管理。依托北京市大數據平臺及“一網統管”建設，提升全市各級指揮中心及移動指揮平臺指揮能力，加強對重大突發事件的統籌協調。

3.4 開展科普宣傳教育

結合“進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭”安全宣傳五進工作，宣貫不同災害避險小知識，融入應急疏散、應急演練相關內容，提高人員風險意識和應急能力。結合災害風險普查數據成果，整理非涉密關鍵數據指標，如位置、避險種類、面積及可容納人數等，完善“北京市地震應急避難場所介紹及信息查詢系統”網頁，開發便攜小程序，日常用于科普宣教，緊急情況下可合理規劃疏散避險路線。