韌性視角下的綜合防災減災規劃研究*

葛懿夫，翟國方，何仲禹，高婧怡

(1.南京大學 建筑與城市規劃學院，江蘇 南京 210093；2.東北大學 大學院工學研究科，日本 仙臺 9808572)

根據應急管理部發布的2020年全國自然災害基本情況，2020年全年各種自然災害共造成1.38億人次受災，591人因災死亡失蹤，直接經濟損失3 701.5億元[1]。包括自然災害在內的各類不確定因素造成的損失之大及其影響程度之重，對當前我國防災減災工作提出了更高的要求。防災減災工作事關人民群眾生命安全與財產安全，對于經濟社會平穩健康發展意義非凡。綜合防災減災規劃是我國指導防災減災工作的專項規劃，是規劃期限內對于防災減災工作決策部署的重要體現。我國綜合防災減災規劃自從誕生至今，在國家層面已經經歷了四部規劃的更迭。最早在1998年中國國際減災十年委員會(國家減災委員會前身)制定了《中華人民共和國減災規劃(1998—2010年)》[2]，“十二五”期間出臺了《國家綜合防災減災規劃(2011—2015年)》[3]，自此“綜合防災減災規劃”之名沿用至今[4]。盡管我國綜合防災減災規劃編制已經有20余年的歷史，相關研究進展的速度和質量均有待提高。韌性是一種風險社會的有效應對手段，韌性是系統在遭受沖擊后反彈或恢復的響應性，可用靈活程度、重要功能的持久性、轉換能力等來表征[5]。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》提出“建設韌性城市”，這是“韌性”理念首次上升到國家層面。2020年1月《省級國土空間規劃編制指南》(試行)中將“提升國土空間韌性”作為指導性要求之一[6]。韌性理念能夠科學引導防災減災規劃編制，有助于發揮規劃在防災減災工作中的引領作用，提高防災減災工作治理體系與治理能力。

本研究對韌性概念理念與內涵進行深入分析，將“城市安全五維體系”運用于防災減災領域，提出基于韌性的防災減災五維體系。通過五維體系視角對此前兩版國家層面綜合防災減災規劃進行回顧，結合當前災害防治工作背景，基于韌性理念提出了“十四五”綜合防災減災規劃編制建議。

1 韌性理論基礎

韌性(resilience)指系統遭受沖擊后反彈或恢復的響應性，可以理解為系統遭受外界干擾后恢復到原始狀態的動態過程。學術界對韌性概念最初應用于哪個領域存在一定爭議[7]，有學者認為是生態學領域[8]，有學者認為是物理學領域[9]。學術界主要將韌性概念分為三類，分別是主要應用于物理學領域的工程韌性、主要應用于生態學領域的生態韌性以及主要應用于復雜適應系統的適應韌性。韌性概念在經歷了工程思維-生態思維-演進思維的轉化，其理論研究逐漸延展至社會學、經濟學、城鄉規劃學等領域。現有的韌性理論及其研究主要建立在自組織理論、復雜適應系統理論、適應性循環理論等研究的基礎上，明確了韌性是復雜系統所具有的一種固有能力[10]。

人口和資源集聚的地區可以看作是一個完整的系統，而把自然災害作為一種外界干擾，可以研究系統在抵抗災害過程中表現出的韌性。災害韌性領域是韌性相關研究中開展較早的領域，其研究對象主要指地區在抵抗災害過程中的韌性，它強調過程性和相對性，即災害韌性體現在從遭受災害到準備好抵抗更強大災害的全過程。災害韌性評估是相關領域的熱門研究方向，根據研究的尺度可以分為城市災害韌性評估與區域災害韌性評估，而涉及災種則包括地震、洪水、颶風、臺風、氣象災害等。在實踐運用中，韌性理念在社區、城市甚至國家等各個層級的防災減災工作中都存在不同程度的體現。

2 基于韌性理念的五維體系架構

韌性理念所強調的吸收外界沖擊和擾動的能力、恢復到原來狀態或達到新狀態的能力，在應對突發事件沖擊時表現為風險治理能力。為應對包括自然災害、傳染病、火災等各類突發事件在內的城市風險，翟國方提出了全社會參與的城市安全五維體系[11]。城市安全五維體系由治理層級、治理要素、對象險種、治理過程及治理主體五個要素構成。五維體系運用韌性理念在公共安全治理領域的探索，通過構建具有穩定性、冗余性、靈活性、多尺度網絡連通性等韌性特征的風險治理體系，防范化解各方面風險，提升城市應對自然災害的韌性，為人民生活與社會經濟發展提供安全保障。

為了更好地運用韌性理念指導防災減災工作實踐，本研究將城市安全五維體系衍生至國土空間防災減災領域。基于防災減災領域的五維體系闡述，可以基于五維體系中的五維要素對防災減災工作內容進行重構。其中，治理層級明確層次分工，治理要素明確相關法規、標準、預案等，對象險種明確風險內容，治理過程明確自然災害發生前后的各階段防治工作，治理主體明確政府、社會、個人的責任承擔，五個要素相互嵌套形成整體，從而形成全社會、全流程共同參與的安全體系。基于韌性理論的五維體系為各空間尺度的防災減災工作提供了思路上的科學指引，將這一體系延伸至各尺度層級，能夠將韌性概念從理論層面有效轉化到實踐層面，并且明確和約束了各階段各主體的工作流程、行動內容、反饋與協調機制，有助于理順思路，理清復雜多樣的內容，協調各級各方有依據地開展相關工作。

防災減災領域的五維要素分別對應以下內容：

(1)治理層級按照主體責任來分，有國家、省、市、縣、鄉五級。與我國行政管理體系相對應，同時與國土空間規劃體系的“五級”相對應，按主體責任分級負責，與各級國土空間規劃體系相銜接。

(2)治理要素由防災減災相關的法律法規、技術標準、應急預案、組織機構、防災工程、科技支撐等構成。各項治理要素自然災害防治工作的重要組成部分，根據自身性質與實施過程可以歸納為政策層面、組織層面、工程層面與技術層面。

(3)對象險種為各類自然災害，主要包括地震災害、地質災害、水旱災害、海洋災害、極端天氣災害等。

(4)治理過程包括風險評估、預防準備、監測預警、應急響應、救援處置、恢復重建等，根據時間階段可以劃分為災前、災中和災后；災前根據風險評估結果加強風險防范補齊短板，災中強化應急處置減輕災害影響，災后著力推動恢復重建，各階段防災減災工作環環相扣，形成科學嚴密、銜接有序的災害防治工作鏈。

(5)治理主體分為三個層面，包括政府層面、社會層面以及個人層面。在政府層面，政府承擔防災減災主體責任，負責災害防治、科普宣傳等重要職責。在社會層面，家庭、學校、社團、企業、社區等是構成社會的基本單位，其在國土空間安全治理中發揮不同的作用。學校、社團、企業、社區作為集體，可以發揮在科普宣傳、救災等工作的自組織方面發揮重要作用。同時在社會層面，市場作為參與防災減災的治理主體，保險等市場機制在災害風險防范、損失補償、恢復重建中起到重要作用。家庭與個人作為承擔災害風險的最小主體，主要參與個體層面的基本災前防范工作。

3 五維體系視角下的我國綜合防災減災規劃分析

3.1 我國綜合防災減災規劃回顧

我國的綜合防災減災規劃內容在行政層級層面具有較強的自上而下延續性，國家層面的防災減災規劃體現國家層面對于防災減災救災工作的決策部署，對省、市、縣等各級防災減災規劃編制具有重要的指導作用，因此對于國家層面綜合防災減災規劃內容的梳理能夠體現之前規劃的內容特點。

3.1.1 “十二五”期間我國綜合防災減災規劃分析

“十二五”期間我國防災減災工作成效顯著，相比“十五”與“十一五”時期因災死亡失蹤人口大幅度下降，因自然災害造成房屋倒損、農業損失與經濟損失均有不同程度下降。與此同時，我國面臨自然災害形勢依然嚴峻。“十二五”期間，我國相繼發生長江中下游嚴重伏旱、京津冀特大洪澇、四川蘆山7.0級地震、“威馬遜”超強臺風等多起重特大自然災害，嚴重威脅人民生命安全與社會經濟發展。“十二五”時期我國自然總體呈現出影響范圍廣、區域特征明顯的特點，自然災害受季風氣候影響顯著，造成重要損失的災害以洪澇和地震災害為主[12]。

從五維體系視角進行分析，“十二五”版國家綜合防災減災規劃呈現出如下特點：

(1)治理層級以國家層面為主，包含國家-省-地-縣四級，并強調了鄉鎮、街道的基層防災減災能力建設。

(2)治理要素工程性措施與非工程性措施并舉，工程性措施主要包括防汛抗旱、防震抗震等自然災害防御工程，非工程性措施包括監測預警、應急救援隊伍建設等相關措施。

(3)對象險種偏重應對單一險種。在規劃中主要通過監測預警與防災工程增強對于水旱災害、氣象災害、地震災害等單一災種的應對能力，而對于多災種與災害鏈僅在重點工程中的自然災害綜合風險調查工程中有所涉及。

(4)治理過程偏重災中與災后。規劃中基本涵蓋了災前、災中、災后的各治理過程，其中在應急響應、救援處置與恢復重建等方面通過體制機制、科技支撐、物資保障等多種措施強化對于災中與災后的防災減災治理能力。

(5)治理主體以政府為主。在“政府主導、社會參與”的基本原則指導下，規劃中提出加強社會動員能力建設，通過社會動員機制引導社會力量參與救災、捐贈、風險補償等工作，除此以外，主要防災減災工作仍然主要由政府完成。

3.1.2 “十三五”期間我國綜合防災減災規劃分析

“十三五”期間我國防災減災工作成效顯著，2018年中共中央、國務院印發《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》[13]，開始推進防災減災救災體制機制改革，同時自然災害防治九項重點工程與自然災害風險普查的推進提高了自然災害防治能力。相比“十二五”時期，“十三五”期間因災死亡失蹤人口、緊急轉移安置人口、倒塌房屋數量等指標均有顯著下降。受全球氣候變化影響，“十三五”極端天氣氣候事件頻發，次生衍生災害呈增加趨勢。“十三五”時期我國先后發生了長江中下游暴雨洪澇、鹽城龍卷風、臺風“莫蘭蒂”、九寨溝7.0級地震、臺風“利奇瑪”等重特大自然災害，其中氣象災害與水旱災害為“十三五”期間主要頻發災害。

從五維體系視角進行分析，“十三五”版國家綜合防災減災規劃呈現出如下特點：

(1)治理層級呈現出包括中央-省-市-縣-鄉的五級治理體系，在體制機制建設中明確中央與地方的事權劃分。

(2)治理要素中工程性措施的作用得到進一步強化，加強防災減災骨干工程建設，提高房屋建筑與重要基礎設施設防水平。

(3)對象險種趨向于多災種綜合，規劃中提出從應對單一災種向綜合減災轉變，加強多災種與災害鏈綜合監測，加強災害鏈孕育相關研究。

(4)治理過程注重防抗救相結合，在災害防治措施方面，規劃中應急預案、工程防御、監測預警、交流合作方面充實且具有針對性，著力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變、從減少災害損失向減輕災害風險轉變。

(5)治理主體更加重視社會參與，“十二五”版規劃中社會力量參與相關內容主要包括防災減災社會參與機制、捐贈管理機制與風險分擔機制。在全面深化改革背景下，“十三五”版規劃中強化了市場機制在防災減災市場中的作用，同時對于社會力量參與管理更加平臺化、規范化。

3.1.3 “十二五”與“十三五”版綜合防災減災規劃總結

這兩部規劃都著眼國家防災減災救災全局，從戰略高度上對國家層面防災減災工作進行了頂層設計。隨著對自然災害的認識不斷深入，治理能力不斷提升，綜合防災減災規劃編制對防災減災工作的指導性與實踐意義不斷提高。對比“十二五”與“十三五”綜合防災減災規劃，我國綜合防災減災規劃的內容演變呈現如下趨勢：治理層級體系更加明確，各層級間聯系更為緊密；治理要素突出工程性措施與非工程性措施并舉，非工程性措施在防災減災中的作用不斷凸顯；對象險種更加綜合，應對多災種融合與次生災害；治理過程強調防抗救相結合，由防災向減災轉變；治理主體更加多元，社會、市場等主體參與防災減災更加全面。

3.2 “十四五”期間防災減災工作面臨的新形勢

當前防災減災工作面臨的挑戰依然嚴峻，同時“十四五”時期綜合防災減災工作也面臨新的形勢。綜合防災減災救災體制機制改革為“十四五”期間防災減災工作提供了新的體制基礎，國土空間規劃體系的構建要求綜合防災減災規劃與相關規劃合理銜接并為提高國土空間韌性提供協同支撐，而自然災害防治九項重點工程為當前防災減災工作提供了工程支撐。

“十四五”綜合防災減災規劃面臨綜合機構改革之后的重大部門職能調整，并且在“十四五”期間防災減災體制機制改革仍然是綜合防災減災中的重要基礎性工作之一。綜合防災減災救災體制機制改革對綜合防災減災規劃編制提出了新的要求，同時領導體制建設與工作機制建設也是“十四五”綜合防災減災規劃的重要內容之一。

2018年10月，中央財經委員會第三次會議中習近平總書記提出了針對關鍵領域和薄弱環節必須推動建設的“九大重點工程”。自然災害防治九項重點工程涵蓋了主要的工程性防災減災設施，從災種上來看針對地震、地質災害、水旱災害、臺風、風暴潮等，從災害治理過程上看涵蓋了災前防治、監測預警、應急救援。自然災害防治九項重點工程涉及到綜合防災減災工作的各個方面，為今后一個時期切實提升我國自然災害防治能力指明了具體方向。

中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[14]，標志著國土空間規劃體系構建工作全面展開。安全和諧的國土空間格局的重要目標的實現必然離不開防災減災工作的支撐。防災減災規劃作為著眼于防災減災治理體系和治理能力的災害治理專項規劃，同樣作用于國土空間，與國土空間規劃體系的銜接顯得尤為重要[15]。國土空間韌性建設需要國土空間規劃與綜合防災減災規劃的協同作用，綜合防災減災規劃中與國土空間緊密聯系的工作內容應當落實到國土空間規劃中[16]，而防災減災工作中的災害風險評估與災害風險普查同樣能夠為國土空間開發使用提供依據。

4 基于韌性理念的綜合防災減災規劃編制建議

五維要素作為防災減災工作的主要組成部分，對于自然災害防治能力的提高具有基礎性作用，然而五維要素之間的協同作用對于防災減災工作韌性目標的實現更加具有重要意義。基于前文對于此前規劃的梳理與“十四五”期間我國防災減災工作形勢的研判，本研究提出基于韌性理念的綜合防災減災規劃框架。治理層級、治理主體、治理過程、對象險種與治理要素之間的關系分別對應韌性管理體制、韌性共治格局、韌性治理能力、韌性治理路徑、韌性工作支撐，為我國綜合防災減災規劃編制提供了新的思路。

圖1 基于韌性理念的綜合防災減災規劃框架

(1)治理層級與治理主體相匹配，形成韌性管理體制。治理層級與治理主體之間的關系在于形成減災管理體制，防災減災工作中不同層級的介入與不同類型主體的參與需要總攬全局、協調各方的管理體制方能形成統一指揮、高效聯動、無縫銜接、合力應對的防災減災工作格局。減災管理體制的形成需要領導體制的不斷健全，加強統一領導，推動治理主體參與各層級防災減災工作的機制建立，通過層層傳導、多方聯動，提高防災減災工作執行力。同時，減災管理體制的形成需要建立明確的責任體系。不同類型治理主體根據分工承擔各自主體責任,銜接責任鏈條,推動防災減災工作法治化、規范化。

(2)治理主體與治理過程相匹配，形成韌性共治格局。治理主體與治理過程的之間的關系在于形成全民共治格局，推動不同類型主體參與全流程的防災減災工作，其中社會層面、個人層面治理主體的參與尤為重要。全民共治格局的實現首先在于實現首先在于提高全民減災意識，通過加強宣傳教育工作，向社會層面和個人層面普及防災減災相關知識和技能，形成常態化全民防災減災科普宣傳教育格局。其次，需要支持和引導社會層面治理主體參與全方位參與防災減災工作，以社區為基本單位加強基層防災減災能力建設，推動社區參與風險評估、常態減災、應急救援、過渡安置和恢復重建等，全面發揮社區在防災減災自組織方面的潛能。此外，需建立規范合理的自然災害損失分擔體系，強化保險等市場機制在災害風險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用，鼓勵企業和個人積極投保，運用公共政策工具，根據國家、地方風險發展態勢和市場發育情況，有針對性開展政策實驗，穩步、有序地推進。

(3)治理過程與對象險種相匹配，形成韌性治理能力。治理過程與對象險種之間的關系在于形成災害治理能力，加強針對不同災害風險的災前、災中、災后的災害防治工作。在災前階段，風險評估是災害治理中的基礎性工作，開展重點區域各類自然災害風險評估與隱患排查，摸清自然災害風險隱患底數。通過監測預警工程建設，提高各類自然災害監測和早期識別能力。在災中階段，災害治理能力的形成主要在于應急處置中的應急指揮、救援救助工作，加強應急指揮工作中的部門資源統籌和工作協同，強化應急救援隊伍建設，健全物資保障能力機制，提高災時應急救援響應速度。在災后階段，同步進行物質設施恢復重建與社會秩序的恢復重建，科學開展災害損失評估、次生衍生災害隱患排查及危險性評估、住房及建筑物受損鑒定和資源環境承載能力評價，作為災后恢復重建規劃的重要依據。

(4)對象險種與治理要素相匹配，形成韌性治理路徑。對象險種與治理要素的關系在于形成災害治理路徑，通過加強各治理要素的水平以提高應對自然災害風險的能力。在通過各治理要素形成的災害治理路徑中較為重要的是應急預案、減災工程與科技支撐。加強針對各災種的專項應急預案編制，推動相關部門、基層組織和單位編制應急預案，強化專項應急預案的統籌協調作用，加大各項應急預案的模擬演練，提高自然災害風險防范和應急準備水平。減災工程是防御自然災害風險而建設的災害防御設施，為防災減災工作提供工程性支撐。在自然災害防治九項重點工程中重點生態功能區生態修復工程、海岸帶保護修復工程、地震易發區房屋設施加固工程、防汛抗旱水利提升工程、地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程均為重要減災工程。科技支撐是推動防災減災信息化的重要手段，開展防災減災理論研究，探索先進技術應用與成果轉化，建設防災減災智庫，加強防災減災人才培養，為防災減災工作提供技術與人才支撐。

(5)治理要素與治理層級相匹配，形成韌性工作支撐。治理要素與治理層級的關系在于形成減災工作支撐，在不同的治理層級層面對相應的治理要素進行統籌安排，為各層級防災減災工作開展提供扎實工作基礎。法規制度與標準是體制基礎與行為規范，是開展防災減災的制度保障。健全完善的法規制度與標準體系可以將制度優勢轉化為治理效能，需建立健全以綜合性立法為基礎，以單災種法規規章為骨干，相關應急預案和技術標準配套的防災減災法規制度體系。此外，減災工作支撐的形成規范系統的工作機制。機構改革后，防災減災職能進行了較大調整，形成一套完善的防災減災工作機制成為當務之急。應加強不同治理層級間機構設置與工作職責銜接，深化基層工作機制改革，提高防災減災工作效能。重點完善各層級應急指揮體制機制，厘清相關部門職責，處理好“統”與“分”、“防”與“救”的關系，探索應急狀態下的工作協同模式，同時推動跨區域合作聯動，充分發揮好應急綜合協調和行業部門專業優勢，推動防災減災工作區域聯動。

5 總結與展望

本研究旨在將韌性與我國防災減災工作緊密結合，并基于韌性提出綜合防災減災規劃編制建議。通過五維體系視角對防災減災的重構提供了審視我國綜合防災減災規劃編制的嶄新視角，基于韌性理念指導綜合防災減災規劃編制，最大程度發揮規劃對于“十四五”期間防災減災工作的引領作用，推進自然災害防治體系與防治能力現代化。然而，本研究基于韌性理念提出的防災減災規劃框架在規劃層級與減災特征的適配上仍具有一定提升空間。防災減災五維要素中盡管有治理層級的考慮，基于韌性理念的綜合防災減災規劃框架沒有針對特定治理層級，未來可以根據各層級規劃編制特點進行相應的適配。此外，各地區面臨減災工作形勢各不相同，未來可以根據面臨主要災種情況在目前的框架上因地制宜、適時修正。