淺談監理在農村房地一體不動產確權登記項目中的應用

胡正星，呂之豐

（合肥市測繪設計研究院，安徽 合肥 230061）

0 引言

監理是我國效仿西方國家的工程建設咨詢做法并結合我國實際情況的產物。原國家建設部1988年7月發布《關于開展建設監理工作的通知》，通知內容明確要求推行建設工程監理制度試點工作，在試點基礎上逐步推廣。1998年3月，中華人民共和國頒布實施《建筑法》，我國建設工程監理制度第一次以法律的形式正式確定[1]。2000年建設部聯合國家質量技術監督局發布《建設工程建立規范》。

我國的測繪監理是在2001年開始探索的，《測繪事業發展第十個五年計劃綱要》同年由原國家測繪局發布實施，其中綱要提出“為保障測繪產品，應積極探索測繪項目的工程監理新機制”。2014年7月1日，《測繪資質分級標準》由國家測繪地理局重新修訂，修訂后新增不動產測繪專業、工程測量專業、海洋測繪專業、攝影測量與遙感專業監理專業子項[2]。目前測繪監理廣泛的存在于大中型測繪項目中，本文以實際開展壽縣房地一體農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證監理項目，談談監理在農村不動產確權登記項目中的應用經驗和認識。

1 農村房地一體不動產確權登記項目概述

農村房地一體不動產確權登記是不動產統一登記制度的基本內容，黨和國務在新形勢下加快城鄉融合發展，實施鄉村振興戰略的基礎性工作。農村房地一體確權登記項目流程一般分為5個重要階段：準備階段、不動產測繪階段、不動產權籍調查階段、產權確認及審核階段、受理登簿階段，5個階段又可分解為幾十個技術流程。農村房地一體不動產確權登記項目有以下5個特點：①覆蓋面廣基本是轄區全覆蓋，涉及千家萬戶。②牽涉部門多，從縣、鄉政府、自然資源、農業、住建、公安、民政等部門、村委、村民組等。③項目流程多、周期長，項目流程從頭到尾涉及三十多個流程，項目周期一般兩年以上。④農村房地管理制度不健全，問題多樣，政策很難統一執行。⑤作業單位多，項目工程量大，一個縣（區）農村房地一體不動產確權登記項目因工程量大，一般分為多個包段，多家單位分包段共同實施。例如，壽縣分7個作業包段和1個監理包。

2 監理流程

根據農村房地一體不動產確權登記項目的特點，監理流程整體分為前期監理階段、中期階段、后期階段，設計監理流程如圖1所示。

圖1 監理流程

3 監理制度和措施

3.1 資料審查

資料審查貫穿項目監理全過程。審查內容包括招標文件、技術設計書、數據庫建庫設計方案、權屬地籍圖數據標準、工程進度報告、儀器校驗報告、疑難問題技術解決方案、工程量統計報告、歸檔資料等。針對上述設計或報告，房地一體監理部依據合同和有關技術標準、規定或規范進行審查，提出相關審查意見。

3.2 旁站檢查、巡視檢查

旁站檢查在作業部位實施關鍵工序（如地形圖測繪、權屬調查、公示數據庫建庫）的質量進行的監督檢查。巡視檢查主要定期或不定期對作業單位的人員資格、儀器設備型號、編號及其鑒定的有效性，檢查調查和測量作業操作的規范性，驗證和核對作業單位的現場踏勘結果，保證工序質量和進度進行檢查，并將檢查情況記錄在冊。

3.3 抽樣檢測

采用同精度或高精度重復調查測量的方法，通過平行檢驗方式對調查單位提交成果按規定的比例抽樣進行質量檢驗，內外業對照調查測量成果資料的準確性、統計精度，評定質量。

3.4 數據庫檢查及功能測試

對照有關規范標準和經批準的數據庫系統，對系統各項標準、功能逐一進行測試。

3.5 指令性文件

監理人員在監理過程中發現相關問題后，通過相關指令與作業單位交流、溝通，保證項目的質量、安全、進度等。指令包括口頭指令和書面指令，書面指令包含《監理通知單》《整改通知單》《工程開工令》《工程停工令》《工程復工令》等。

3.6 監理會議

監理會議一般每半月召開一次監理例會，遇到特殊情況可以緊急召開會議，聽取作業單位的工作匯報。重點關注在項目實施中出現的問題，商討確定解決方案和下一步工作計劃和目標。對于一些復雜特殊以及疑難技術的問題，可以組織召開專家會議，根據專家意見再做出監理結論。

3.7 嚴格執行監理程序

監理大綱和監理細則通過業主認可后，監理人員對作業單位培訓和學習監理程序。只有嚴格執行監理程序，強化作業單位質量、安全管理意識，項目的實行才能可控、可管，項目質量才得以保證。

4 監理重要內容及關鍵節點監理和檢查

4.1 項目前期監理的主要工作

4.1.1 監理項目啟動人員分工

監理項目啟動后，立即成立監理項目組織，明確人員及分工，尤其是總監理工程師、監理工程師、監理員的分工及職責。

總監理工程師的主要職責主持編寫技術標準、監理大綱，組織編寫并審批監理實施細則，審查并簽發開（復）工令和停工令，主持監理技術交底和監理工作會議，簽發監理月報、會議紀要及其他重要文件，主持工作質量事故的調查與處理，組織進行工作協調，組織編寫監理總結報告。

監理工程師一般兼任組長，其主要任務職責：負責本監理組工作的全面工作，組織、檢查和指導本組監理員的工作，參加監理技術交底及監理工作會議，收集、整理和匯總本組的監理資料，定期或不定期總監理工程師及項目負責人報告本組監理工作情況，針對問題提出相關工作建議。編寫本組監理報告，協助總監理工程師工作，可以受總監理工程師委托主持有關監理工作。

監理員的主要任務是在監理組長的指導下、按專業分工開展監理工作，參加監理技術交底及有關監理工作會議，按照監理細則做好檢查、復核和記錄工作，向組長報告監理工作實施情況，提出有關工作建議，填寫監理日志等監理記錄[3]。

4.1.2 項目開工相關工作

組織本項目的7家作業單位編制技術設計書，協助業主對技術設計書進行審查、專家評審。評審后要求7家作業單位組織學習培訓工作，保證技術路線正確和統一。

審查作業單位的技術、質量和安全體系是項目開工的前提，檢查項目負責人、技術負責人和項目組成員對技術設計書理解掌握情況。檢查作業單位項目人員的資格證書情況是否符合項目相關規定要求，審查設備的檢定證書情況、是否在檢定周期內，尤其無人機、全站儀等。工期計劃編制是否合理和項目工期要求。只有通過項目開工前的檢查和達到可以開工的狀態，總監理工程師才能確認簽字下發項目開工令，作業單位方可可以開工作業。

4.1.3 制定考核依據

根據項目的特點和以往此類項目容易出現的風險點，如項目負責人、技術負責人經常不在崗，質量成果不高等。制定相關監理考核措施，采取評分制。做到監理成果有數據，管理有依據。

4.2 項目中期監理的主要工作

項目中期監理的重點工作是控制質量、進度、投資，對安全生產進行管理。

4.2.1 質量控制

質量控制是本次農村房地一體項目監理工作的重中之重，農村房地一體不動產確權登記項目的質量控制的重點在幾個關鍵工序：控制點測量、地形圖測繪、權屬調查、數據庫建庫[5]。

前期準備階段組織7家單位進行儀器統一性測試，7家單位對3個預先制作的控制點測量，比對測量數據，保證系統統一。測試結果各家測量坐標精度均在要求范圍內。

作業單位地形圖測繪完成后，立即組織人員對地形圖進行檢查，重點內容是房屋邊長、層數、房角點精度等。權屬調查完成后，對權屬結果進行檢查，重點是權利人是否正確、界址點的設置、精度，界址線邊長的精度，宗地走界是否符合要求，房屋面積計算方式是否在正確。

房屋邊長和界址線邊長檢查利用測距儀實地測量長度，與成果圖上的邊長進行對比。同精度檢測時，采用《測繪成果質量檢查與驗收》（GB/T 24356—2009）中規定的中誤差計算公式（1）計算[4]。在某行政村范圍內抽檢114條邊長，允許中誤差是7.5cm，技術設計書限差為15cm，粗差2個，占比1.7%，中誤差計算按公式（1）計算，m=±3.50cm，符合技術設計書和項目要求。

界址點精度檢測采用高精度方法檢測，利用全站儀、GPS—RTK實地進行界址點的坐標，采集數據進行處理后計算出界址點的點位中誤差及粗差率，采用高精度檢測中誤差公式按式（2）計算，某行政粗抽查105個界址點，技術設計書規定限差為15cm，粗差為2個，占比1.9%，點位中誤差為m=±5.80cm，符合技術設計書和項目要求。

權屬調查結果的檢查主要是對每個權屬土地和房屋的現狀、權屬、界址線、權利人、位置、權源、面積和使用狀況、坐落等基本情況進行檢查，另外對房屋產權人、房屋使用現狀、總層數、所在層次、用途、房屋坐落、產權、墻體歸屬、類別、建筑結構、建成年份、權源、他項權利等基本情況進行檢查。

數據庫檢查重點是對數據庫內容基礎地理信息數據、土地權屬數據、土地登記發證信息數據、柵格數據、其他數據以及圖、庫、檔案內容是否一致進行檢查，數據庫格式、內容是否符合建庫要求，拓撲是否有錯誤等。

在實施過程中，由于前期作業單位注重項目進度忽視的質量，權屬階段的質量問題嚴重。監理部及時向業主反饋相關情況，并及時召開會議，制定相關質量獎懲措施，后期成果有大幅度的提升。

4.2.2 進度控制

工程開工前，項目監理部對作業單位編制的進度計劃進行審查。審查重點內容如下：項目分解結構的完整性與合理性，工作活動銜接是否正確，工作活動歷時估算是否科學，進度計劃與工作量、資源配置是否合理。進度計劃審查的依據為：項目合同對工期的具體要求，項目預計的工作量與投入的人員和數量，投入的相應設備類型（無人機、全站儀）和數量，類似項目的分析資料，測區相關的調查資料、控制點情況，測區交通狀況等。

進度計劃通過審查后，監理工程師應填寫《監理通知單》，并發至作業單位。當進度計劃不完整或與其他計劃不匹配時，監理工程師應填寫《整改通知單》，經總監理工程師確認簽字后，發至業主單位和作業單位。《整改通知單》中提出的問題經調查單位糾正或進度計劃經調整后，項目監理部應重新審查進度計劃。

工程開工后，監理工程師應記錄和收集下列資料：各項工作具體進度，人員和設備變動情況等。監理工程師根據單位作業投入的人員數量、完成的工作量及工程進度，分析各工序的人員實際負荷。將各項工作的實際進度與進度計劃進行比較，并根據人員實際負荷和氣象統計分析資料，重新審查進度計劃。當工程的實際進展情況已經影響或潛在影響到工程工期目標時，監理工程師應在分析原因后，向作業單位發出《整改通知單》，或向業主單位提出建議。監理工程師應對作業單位的整改措施或預防措施實施情況進行監督監理。

4.2.3 投資控制

監理工程師應收集項目的立項報告、業主單位的招標需求、招標文件、作業的投標文件、合同等，分析合同的相關條款和內容，是否滿足項目相關要求。掌握合同履行的難點、重點，審查合同實現的可能性以及分析可能發生糾紛的風險性。

作業過程中，監理工程師全程關注合同履行情況，比對將實際情況與合同規定的內容。對合同履行情況進行統計分析，為實現項目的總目標服務。

在項目工期上：按合同內容規定，在開工前要求作業單位提出包括分周、分月、分段進度計劃的項目總進度工期計劃表，并加以審核。在工程質量管理上：按合同規定的規程、規范以及其他技術要求，監督檢驗項目成果質量，保證成果質量。在工程費用管理上，嚴格進行合同規定的單價和總價款管理。

4.2.4 安全生產管理

在安全生產管理上，監理作業單位安全保證體系的情況，是否設施安全負責人、專職安全檢查人員等。

作業單位作業前對所有參與項目的工作人員進行安全教育。必須了解測區有關安全方面的情況，擬訂具體的安全措施；監理工程師審核作業單位安全配套措施及安全預案。作業單位確保提供安全、舒適、衛生的工作環境，保障各類儀器、設備處于完好狀態。監理工程師定期巡視工作現場。野外作業人員做好住宿、飲食、交通等方面的安全保障工作，配備必要的安全勞保用品。監理工程師定期巡視工作現場。航飛作業要求作業單位切實保障儀器的設備完好，每次航飛要對儀器做全面檢查，同時嚴禁在禁飛區航飛。

如發現作業單位違反安全相關規范、規定及要求時，應立即責令作業單位整改。如發現作業單位存在嚴重的安全隱患時，報告總監理工程師和業主單位，商定后簽署《工程停工令》責令其停工。

4.3 項目后期監理的主要工作

4.3.1 質量評定

依照《測繪成果質量檢查與驗收》中地籍測繪和房產測繪確權評價表，制定本項目質量評價表有地籍控制測量評價表、地籍細部測量評價表、地圖圖質量評價表、宗地圖和房屋分層分戶圖質量評價表、地籍和房屋調查質量評價表、數據庫質量評價表。

按不同質量特性的樣本量隨機抽取樣本，檢查圖表資料時，以圖幅為單位產品抽取樣本，檢查其他質量特性時，以測區為單位抽取樣本。檢查驗收主要采用分為內業檢查和外業檢查，外業抽樣檢測查地籍圖數學精度、地理精度，外業巡視權屬調查結果正確性，尤其權利人姓名、界線是否正確，內業檢查調查確權程序是否符合法定程序，數據庫建庫情況，公示情況、資料歸檔等，重點檢查成果的完整性、規范性。質量評價根據檢查結果進行評定，分為優秀、良好、合格、不合格4個等級。

4.3.2 監理總結

監理工作結束后，項目監理部編制監理總結報告，總監理工程師審查監理總結報告。監理總結報告對監理工作的全過程工作情況、作業方法和調查確權成果質量做出客觀的闡述、分析和評價，主要涵蓋包以下內容：項目概述、工作相關依據、工作內容、工作程序、工作原則、工作方法、監理的重難點、遺留問題及處理意見、質量評價、監理心得體會等。

5 結語

（1）隨著測繪項目的產值越來越大和測繪技術的發展，業主單位需要更多的技術支撐和人力支撐，監理在大中型測繪項目中的作用越來越重要。

（2）測繪項目監理更偏重于技術質量的監理，業主更倚重監理在項目實施中的業務指導，從而要求監理人員的技術過硬，業務知識嫻熟。

（3）目前測繪監理基本套用工程監理的相關規范和政策，沒有測繪專業的監理規范和依據，導致測繪監理相對不規范，監理實施的質量也良莠不齊。

（4）監理人員的技術力量相對薄弱，大多數監理人員無相關監理經驗和未取得監理證書，影響監理實施的效果。

（5）本文所述的監理工作的流程、內容和方法，為以后開展農村房地一體不動產確權登記項目項目的監理工作起到了一定借鑒作用。