公費師范生政策實施問題及對策探討

陳雪飛

(曲靖師范學院 教師教育學院，云南 曲靖 655011)

一、引言

2007年5月，國務院辦公廳轉發《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法(試行)的通知》(簡稱《免費師范生政策》)，決定實行免費師范生計劃。該計劃決定在教育部直屬的六所師范大學招收免費師范生。免費師范生采取高考統招前的提前批次錄取，在校讀書期間免學費、住宿費，并補助生活費，入學前與學校和生源所在地省級教育行政部門簽訂協議，承諾畢業后從事中小學教育十年以上。到城鎮學校工作的免費師范畢業生，應先到農村義務教育學校任教服務二年。免費師范畢業生可報考在職研究生，不可脫產考研。2018年7月，國務院辦公廳轉發教育部等印發的《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》(簡稱《公費師范生政策》)，這意味著試行了十年的《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法(試行) 》 正式廢止。

從免費到公費，僅僅一字之差，但是在政策文本上做了許多修改和補充。2007年的《免費師范生政策》總共包含10條內容，2018年的《公費師范生政策》總共包括六章，27條內容，修訂后的《公費師范生政策》內容更加細化和全面。《公費師范生政策》主要在以下幾個方面做了修訂：一是對標中央文件精神，政策目的由培養優秀教師表述為“四有”好教師，人才培養目標更加明確具體。二是“免費”調整為“公費”，更加彰顯公益和選拔，有利于吸引優秀學子報考。三是履約任教服務年限調整為6年，給師范生預留了更多的發展空間，體現對公費師范生的關懷。四是改進履約管理政策。錄取后經考察不適合從教的公費師范生，在入學1年內可以調整到符合錄取條件的非師范專業，減少學生盲目報考帶來的弊端。五是加大落實政策保障力度，確保權力和義務的有效落實[1-2]。雖然2018年修訂的《公費師范生政策》相較于2007年的《免費師范生政策》更加完善，在一定程度上促進了東西部地區師資的均衡，但仍然存在一些問題值得我們去探討。

二、公費師范生政策實施過程中存在的問題及原因分析

(一)對公費師范生培養質量關注不夠，不利于培養質量的提高

2007年的《免費師范生政策》開頭提到，就是要培養大批優秀的教師。第八條提到，圍繞培養造就優秀教師和教育家的目標，大力推進教師教育改革。2018年《公費師范生政策》也指出，部屬師范大學要與地方構建共同培養公費師范生的機制，推進部屬師范大學統籌各類資源，建設國家教師教育基地，探索優秀教師培養新模式，提高公費師范生培養質量[3]。公費師范生政策出臺的主要目的就是要提高師范生的培養質量，培養造就大批優秀教師。六所部屬師范院校代表我們國家師范培養的最高層次，國家把公費師范生政策率先在六所部屬師范院校實施，目的也是希望通過借助部屬師范大學的優質教學資源，探索優秀教師培養的新模式，全面提高師范生培養質量。政策的實施要圍繞目的來進行，公費師范生政策出臺以后，六所部屬師范院校是否針對政策文件要求創新了師范教育培養模式，進行了師范教育改革，提高了師范教育的質量，這是我們應該重點關注的。在中國知網上以“公費師范生(免費師范生)培養質量”為標題進行檢索，查到的文獻非常少。也就是說，在政策實施過程中，教育部、政府部門和六所部屬師范院校對公費師范生的培養質量都沒有給予足夠關注。從六所部屬師范院校的公費師范生培養方案中也證實了這一點。六所部屬師范大學都沒有在培養方案中單獨列出考核評價這一部分內容，它們的考核評價只對學分做了要求，并沒有具體細化的評價標準和要求[4]。對學生培養質量的考核評價涉及怎么培養人以及培養結果如何的問題，直接關涉到人才培養的質量，但是在六所部屬師范大學的培養方案中卻沒有體現出來。公費師范生培養質量到底如何、是否比政策出臺前有顯著提高、是否能夠為將來成為優秀教師和教育專家打下基礎，這些都難以衡量。對人才培養結果的考核評價不僅僅是針對培養結果的考核，同時也對如何培養人才起到激勵、診斷和調節的作用。如果我們忽視對培養結果的質量評價，就不能最大程度地去激勵師范院校提高師范教育的培養質量，也不能及時發現在師范生培養過程中存在的問題，不利于公費師范生培養質量的提高。

主要原因是：一是將公費師范生的就業質量等同于人才培養質量。公費師范生政策實施后大家對師范生的就業情況比較關注，在一些公費師范生的就業調查中也提到公費師范生就業質量較高，受到用人單位的好評[5]。大家認為就業質量好就等同于師范生培養質量高，但是就業質量不能完全等同于人才培養質量。二是大家都認為部屬師范院校的師資水平高，教育資源好，師范生培養質量有保障。但是，在一些公費師范生培養的調查研究中也有提到，公費師范生對師范課程設置和培養方案不滿意，課程設置沒有突顯師范教育特色，對教學技能課程不重視，教育實踐實習時間少等問題[6]。

(二)推動地方師范院校進行師范教育改革作用不彰

雖然公費師范生政策最開始只在六所部屬師范院校實施，但是，國家出臺公費師范生政策絕不僅僅只是促進這六所學校的師范教育改革，而是希望部屬師范院校率先探索公費師范生的培養模式，發揮部屬師范大學的示范引領作用，建立健全師范生公費教育政策體系，進而對其他師范院校在師范教育培養模式上起到推動作用。可實際上公費師范生政策的出臺對推動地方師范院校進行師范教育改革、提高師范教育質量的作用并不是很大，很多地方師范院校基本是無動于衷。

主要原因是：一是地方師范院校因為沒有享受公費師范生政策，對師范教育培養改革沒有動力。二是部屬師范院校和地方師范院校在師資、生源質量和辦學條件等方面存在很大的差異，雖然一些地方師范院校也開始了公費師范生培養，但是基本都是探索本校的培養模式，在借鑒部屬師范院校人才培養模式上有困難。三是六所部屬師范院校在公費師范生培養模式上也處于探索階段，沒有形成比較一致和完善的人才培養模式，無法對其他師范院校形成較好的示范引領作用。四是政策對部屬師范大學推動其他師范院校進行師范教育改革的義務表述比較模糊，部屬師范大學主動承擔義務不夠[3]。

(三)補充農村教師隊伍、促進教育均衡效果甚微

當前，我國農村教師隊伍數量缺乏，質量不高是現實。補充農村教師隊伍、促進教育均衡是公費師范生政策出臺的目的之一。公費師范生政策在招生的時候傾向于招收中西部生源，并且要求師范生回生源地任教，在一定程度上促進了東西部地區教師隊伍的均衡。但是，許多對公費師范生的就業調查顯示，公費師范生去到農村任教的少之又少。在第一屆公費師范生的就業調查中顯示，陜西、江蘇、云南、安徽、江西和河北等6個省區在農村學校任教的公費師范生僅占首批公費師范生總數的4.1%；在福建、山西、甘肅、貴州、青海、海南、山東、寧夏、內蒙古和廣東10省區，竟無一名公費師范生去到農村學校[7]。2017年，商應美的調查也顯示，五屆公費師范生有近68%的人簽約城市且近三年內已達82%以上，有32%以下的人簽約鄉鎮及以下區域，比例逐年下降；五屆學生有57%以上的人簽約省市級示范學校或重點學校，有72%以上的人簽約縣級及以上重點學校[5]。也就是說，公費師范生政策的實施對于補充農村教師隊伍、提高農村教師整體素質發揮的作用很小。甚至有研究指出，公費師范生政策不但沒有促進教育均衡，反而在一定程度上造成了教育的不公平。比如，公費師范生政策要求保障每位公費師范生都有編有崗，政府部門就要為公費師范生留出部分編制。本來地方師范院校的學生在就業上就沒有部屬師范院校的學生有競爭力，預留的編制給了公費師范生，在一定程度上減少了非公費師范生的就業機會，加劇了師范生群體之間的就業不均衡，這樣不利于教育公平[8-9]。

主要原因是：一是公費師范生政策出臺的主要目的是培養大批優秀教師，吸引優秀人才從事教師職業，提高師范教育質量。雖然補充農村教師隊伍也是政策出臺的目的之一，但不是主要的目的[10-12]。因此，政策內容對公費師范生服務農村并沒有做較多的闡述。另外，六所部屬師范院校培養方案對公費師范生的培養目標都沒有提及“農村”[4]。這說明六所院校對公費師范生培養的定位也沒有把公費師范生與服務農村聯系在一起，對公費師范生將來是否服務農村并沒有重視。二是為了吸引更多優秀人才報考公費師范生，政策對服務農村的義務要求比較寬松，沒有嚴格落實。2010年《免費師范生就業辦法》將政策第四條中“先到農村義務教育學校任教服務二年”的“先”字去掉，只要求到城鎮學校工作的免費師范畢業生到農村學校任教服務二年即可，并無時間要求，這樣的修訂更加符合教師專業發展的特點和對師范生的關懷，對于剛畢業的師范生來說，還處于專業發展的新手階段，不一定能夠勝任服務農村的工作。但是，這在一定程度上也帶來了弊端。本來免費師范生服務農村的意愿較低，如果沒有明確規定免費師范畢業生到農村任教服務的具體時間，也沒有人具體負責落實，很容易使農村服務這件事情隨時間流逝而不了了之[6]。在2018年的《公費師范生政策》中將服務農村的時間改為一年，這可能讓這項政策在服務農村教育、補充農村教師隊伍的目的上越走越遠。

(四)免費和就業保障，影響學生學習的積極性

為了從源頭上保障優秀生源，政策通過部屬師范院校培養，免學費、住宿費并補助生活費，保證有編有崗，多方面吸引優秀學生報考公費師范生。由于公費師范生在入學前就已經簽訂了就業協議，一般來說，學生只要能夠畢業就能當老師，很容易就可以達到就業的要求。由于沒有就業壓力，也不需要自己再去重新規劃將來的發展方向，不免讓一些公費師范生在學習上出現學習動力不足、學習積極性不高、學習目標不明確，甚至產生學習倦怠的情況[2,10,13]。

主要原因是：公費師范生政策的享受依據并不是師范生培養考核評價的結果，而是根據學生高考的成績和報考志愿就可以享受，在培養過程中缺少對師范生培養質量的考核與評價。如果沒有對公費師范生培養過程及結果進行考核與評價，就把兩免一補和有編有崗的優惠政策給予公費師范生，必然影響學生學習的積極性。

三、進一步優化公費師范生政策實施的對策

(一)制定公費師范生培養質量評價體系，保障優秀教師培養質量

2007年《免費師范生政策》第九條提到，要把培養優秀中小學教師的工作作為評價師范大學辦學水平的重要指標。如果說在政策實施前幾年，公費師范生培養還處于探索階段，如今，公費師范生政策已經實施了14年，我們應該需要重點關注公費師范生的培養質量。2020年9月，教育部關于印發《教育類研究生和公費師范生免試認定中小學教師資格改革實施方案》的通知提出，招收教育類研究生、公費師范生的高等學校從2021年起，可參加免試認定改革。實施免試認定改革的高等學校應根據培養目標分類對本校教育類研究生、公費師范生開展教育教學能力考核，考核合格的2021屆及以后年份畢業生可憑教育教學能力考核結果，免考國家中小學教師資格考試部分或全部科目。公費師范生不用參加教師資格全國統考，這看起來似乎又給公費師范生一個大大的“福利”。但是，部屬師范院校應該認識到，如果沒有一個科學合理的考核評價體系對師范生培養質量進行考核，又怎么能夠保障培養出來的公費師范生能夠勝任將來的工作，成為一名優秀的教師并且得到社會的認可。因此，部屬師范院校應該以教師資格免試認定為契機，注重對公費師范生培養環節的質量監測，強化培養過程中將獎勵與優秀掛鉤的動態激勵機制[14]。比如，將平時的評價考核結果跟學生的獎助學金和免費政策掛鉤，只有當學生達到考核要求才可以申請獎助學金或者補助，這樣有利于防范學生學習動力不足的情況，在一定程度上可以激勵學生努力學習。部屬師范院校要認真制定科學合理的考核評價體系。公費師范生的考核評價體系不但要激勵部屬師范院校積極進行師范教育改革，提高人才培養質量，還要為全國師范院校師范生的培養和考核評價起到激勵和示范作用。

(二)改革公費師范生政策享受方式和范圍，推動地方師范院校進行師范教育改革

國家對師范生實施公費資助的目的是提高師范生培養質量，享受師范生公費資助政策的應該是優秀的師范生，而不是優秀的高考生。也就是說，學生報考公費師范生后需要經過在校的師范教育學習并且進行考核評價，成為優秀的師范生才可以享受國家公費資助的政策。因為學生的高考成績好并不等同于將來能夠成為一名優秀的師范生或者教師。因此，公費師范生政策的享受方式需要進行改革。報考公費師范生的學生需要經過師范教育學習并且通過相應的考核，達到公費師范生的考核要求后才可以享受相應的公費政策，這樣既可以在一定程度上防范學生學習動力不足的問題，也可以激勵學生入學后努力學習專業知識和技能，提高師范生培養的質量。

2018年，政策將免費改為公費，就是要突顯師范教育的公共性。公費就是國家出錢，為師范教育提供資金。除了六所部屬師范院校有公費師范生政策，目前全國已有20多個省(自治區、直轄市)實施了地方師范生公費教育政策，但是這對于推動全國師范教育質量提高、培養造就大批優秀教師還遠遠不夠。無論從教育公平的角度還是從促進全國師范院校改革來講，都應該擴大公費師范生政策的享受范圍。比如，為了吸引更多優秀學生報考部屬師范院校，部屬師范院校的師范生90%以上可以享受公費師范生政策，其他部分地方師范院校也有一定比例享受國家公費師范生政策的名額。地方師范院校的師范生可以在經過師范教育學習后，通過公費師范生政策的考核要求申請享受師范生的公費政策，前提是要改革公費師范生政策的享受方式，不是直接由高考分數決定，而是經過師范教育學習并通過相應考核才可以享受。這樣可以讓師范院校之間形成競爭機制，可以激勵地方師范院校積極向部屬師范院校學習，進行師范教育改革，也可以減少地方師范院校和部屬師范院校之間的不均衡，使地方師范院校學生也可以有機會和部屬師范院校的學生公平競爭，有利于促進師范培養質量的提高。

(三)統籌多方合力，鼓勵公費師范生下農村，助力農村教育質量提高

1.部屬師范大學要調整公費師范生培養方案，將人才培養目標與服務農村相結合。在課程內容和教學過程中，有意識加強對學生的師德教育，培養學生服務農村意識，增強學生助力農村教育，為教育事業作貢獻的職業信念和教育情懷。在公費師范生培養過程中，部屬師范院校應主動加強與地方師范院校和農村基礎教育部門聯系，通過多途徑增強公費師范生對農村教育的了解。比如，利用部屬師范院校承擔中小學教師國培計劃任務的機會，讓公費師范生與來參加培訓的農村中小學教師建立一對一的導師聯系制度。農村一線教師可以指導師范生的教學技能，師范生也可以利用所學知識為農村教育建言獻策，讓師范生提前服務鄉村，可以增加師范生助力鄉村教育的自信心和自豪感。

2.各地政府部門要聯合當地社會團體、企事業單位、民間組織，設立公費師范生助力鄉村教育的獎勵制度，切實保障服務鄉村的師范生的住宿和生活條件，要對服務鄉村的教師給予積極的關注和關懷[15]。國家和政府部門要對公費師范生服務鄉村的事跡進行積極的宣傳和報道，比如，開展類似尋找最美鄉村教師的活動，對典型事例開展專題宣傳和設立專項獎勵制度，在社會上形成支援鄉村，服務鄉村的風氣。

3.建立建全履約保障機制，督促公費師范生去農村支教的政策得到落實。從公費師范生錄取簽約到畢業后就業，本身就很長的時間，加上政策并沒有要求師范生在畢業后的第一年就必須到農村服務，只要服務期間到農村義務教育學校任教服務至少1年就可以了，這就讓公費師范生在履行服務農村的約定上容易出現很多不確定因素，需要教育行政部門建立健全公費師范生履約動態跟蹤管理機制。教育行政部門可以建立專門的公費師范生履約管理部門，對每個公費師范生的就業履約情況建立檔案，從大四開始就要對公費師范生的就業履約情況進行跟蹤管理。比如公費師范生需要定期上報自己的就業意向和就業情況，教育行政部門也可以根據當地教育情況，適當統籌分配。對于一些急需鄉村教師的地方，應積極鼓勵動員公費師范生先到這些地方履行義務。另外，還需要建立相應的監督機制和師范生誠信檔案管理，對公費師范生的履約情況進行必要的監督和問責，對于沒有履約的行為納入個人誠信檔案中。