芻議高職院校財政專項資金管理風險與對策*

王 剛 董蘭英

沈陽職業技術學院 遼寧沈陽

一、引言

隨著社會經濟發展，財政專項資金的開支比例不斷提高，財政專項資金投入已成為政府部門促進各項事業發展和實施宏觀調控的重要途徑。高等職業教育是職業教育的重要組成部分，也是各級政府教育投入的一個重要方向。目前，以教育部高職院校“雙高”建設為代表的各級財政項目建設正在緊鑼密鼓地進行，但是部分高職院校的財政專項資金管理還存在很多問題。

在申報定位方面，以資金定項目，就高不就低，甚至虛報項目；在申報內容方面，項目重復申報套取財政資金；在申報文本方面，東拼西湊，脫離實際。這些問題直接影響了財政專項資金的使用效率，導致項目推進緩慢、存量資金規模較大。高職院校需要加強研究，完善財政專項資金管理體系。

二、財政專項資金概述

1.財政專項資金的含義

財政專項資金一般指行政事業單位向上級主管部門或財政部門申請的，具有特定用途的，由本單位使用的資金。財政專項資金根據資金來源不同，一般可以分為本級項目支出、轉移支付專項支出。

高職院校財政專項資金主要是各級主管部門或財政部門在年度預算安排的日常運行經費之外，用于促進高等職業教育發展，具有特定用途的資金。財政專項資金的使用范圍包括教師隊伍建設、教學改革、課程建設、實驗室建設、科研課題、儀器采購、工程建設、大型修繕等。

2.財政專項資金的特征

（1）政策性強。財政專項資金的設立、管理、分配和使用，都必須符合相應的政策法規要求。

（2）專款專用。因為財政專項資金的用途明確，通常資金規模一般在年初確定，在使用過程中要落實專款專用原則，實現預期目標。

（3）單獨核算。財政專項資金使用不僅需要嚴格遵守項目申報的內容和范圍，還需要進行單獨核算。

（4）績效考核。實施從項目申報、執行到完成的全過程績效考核，加大預算績效管理的約束力，將考核結果作為以后年度項目申報的重要參考依據。

（5）跟蹤審計。財政專項資金往往能夠反映政府部門的政策方向，投向多為社會公共事業，相關項目的社會效益顯著，難以在短期內實現經濟效益，因此需要加強跟蹤審計。

三、高職院校財政專項資金管理的主要內容

1.制度建設

高職院校需要結合項目的具體內容，出臺財政專項資金管理辦法。要求學校內部各二級部門嚴格遵循財政專項資金管理辦法，實現財政專項資金規范化管理與使用，提高資金使用效率，提升財政專項資金預算的嚴肅性，確保學校重點事業的經費投入。

2.預算管理

預算編制是項目實施的起點，無預算不支出。預算執行全過程受到預算管理相關法規的約束，高職院校不得隨意調整已下達預算的具體內容與指標。高職院校應該嚴格按照上級批復的預算指標，實現專款專用，禁止截留、挪用財政專項資金的現象。

3.過程管理

梳理財政專項資金涉及的業務流程，對各環節進行風險評估，并制定保障措施，形成完整的內部控制機制。通過項目業務流程分析，完善崗位職責與權限，實現不相容崗位相分離，形成相互制約、相互監督的管理模式。

4.留痕管理

高職院校需要按照內部控制制度和相關經濟業務特點，設計各項經濟活動的表單和票據，并對項目執行過程中的憑證填制、審核、傳遞、保管等提出具體要求，實現工作留痕。

5.合同管理

合同可以明確雙方的權利和義務，受到法律保護。高職院校必須明確合同的審批和簽署權限，以及合同設立的范圍和條件，法務、技術、財務等部門應參與合同起草工作，嚴禁以部門名義對外簽訂合同，制定完善的合同審批流程，將預算管理、合同管理、采購管理、財務管理相結合。

6.政府采購與資產管理

政府采購工作包括論證、立項、預算、招標、中標、合同、供貨、驗收、付款等諸多環節。高職院校需要關注前期招標采購工作，還要督促供應商按時供貨，組織驗收。做好采購驗收與資產入賬的銜接工作，完善資產處置流程，提升資產使用效率。

7.績效考核

績效考核是指上級主管部門、財政部門和高職院校圍繞績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的分析和評判。績效指標涵蓋項目的產出數量、質量、時效、成本，以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等。對于財政專項資金低效或無效使用的情況，需要按照相關規定追責問責。

8.信息公開

建立信息公開制度，根據國家有關規定和高職院校的實際情況，確定信息公開的內容、范圍、方式和程序，確保財政專項資金使用接受內外部監督，保證各項活動公開透明。

四、財政專項資金管理存在的問題

1.項目論證不充分，項目申報不規范

部分高職院校的項目論證不充分，申報部門沒有立足本學科、本專業，考慮項目建設的系統性、連續性；歸口管理部門沒有結合學校中長期規劃，審核二級學院申報項目的可行性。項目論證主要由項目負責人牽頭，論證過程以校內專家為主，校外專家不足，論證結論的客觀性不足。歸口管理部門論證過分依賴已有的結論，在避免重復建設、協調學校學科發展等方面沒有發揮應有的作用。

項目管理缺乏前期儲備，申報階段不分輕重緩急，同一類型的項目使用不同名稱重復申報，內容大同小異。項目建設缺乏統籌安排，學校中長期發展規劃形同虛設，各部門比較關注財政專項資金申請，忽視了財政專項資金的使用過程。

2.政府采購不完善，缺乏全過程管理

進入政府采購階段的項目，申報部門和歸口管理部門基本就不介入了，完全依靠資產管理部門統籌安排項目采購。申報部門并沒有認真進行市場調研與行業分析，采購設備的參數指標比較模糊，更有甚者要求特定供應商提供參數，直接轉交資產管理部門審核，導致政府采購工作流于形式。高職院校往往只關注前期招投標，忽視后期驗收等工作，政府采購工作缺乏統籌管理，與項目建設脫節，造成教學設備長期閑置。

3.合同管理機制不健全，審核環節缺失

很多高職院校沒有制定統一的政府采購合同模板，集中采購、分散采購所用的合同文本千差萬別。一些合同的權利與義務條款不全，時間節點不明確。在合同管理過程中，中標合同簽訂不及時，合同執行過程缺乏監督，合同糾紛處理乏力，合同當事人擅自變更貨物的規格型號，追加的數量超過合同金額。

另外，由于合同備案制度尚未全面推行，高職院校一般是在付款時將合同作為申請付款的材料報送財政部門。在訂立合同之前，財政部門無法掌握合同的主要內容，也就無法跟蹤和審核，如果當事人變更合同，財政部門就很難進行外部監督。

4.關注存量資金化解，忽視當年項目實施

目前，針對化解存量資金，已經形成了財政部門、審計部門等齊抓共管的有效機制，并成為行政事業單位績效考核的重要內容。因此，高職院校比較關注存量資金化解工作，容易忽視當年項目的監管，第二年轉為存量資金后又催促推進，形成惡性循環。由于當年項目建設緩慢，導致第二年的存量資金規模較大，化解存量資金的工作成效不明顯。

5.財務核算不規范，虛列專項支出

高職院校財政專項資金使用面臨著較為復雜的情形，財務核算有待進一步規范。當前，一些高職院校在財政專項資金支出方面存在很多問題。財政專項資金與單位日常辦公經費混淆核算，不同的財政專項資金之間混淆核算，導致財務信息失真。基本支出經費超支，占用財政專項資金，或者不同性質的項目資金相互擠占。

有些高職院校的項目資金長期掛賬，淡化資金的真實用途，長此以往導致財政專項資金被擠占或挪用。當前在化解存量資金的形勢下，財政部門要求年底決算，導致高職院校的工作壓力較大，甚至采取虛列專項支出的方式。

6.績效評價不嚴格，監督管理不到位

很多高職院校存在“重申報、輕執行”“重預算、輕績效”的思維觀念，財政監督職能履行不到位，多為事后審核查驗，缺乏事前績效評估、事中績效監控，包括績效目標和指標設置、績效監控、績效評價、績效評價結果應用在內的預算績效管理鏈條尚未形成。

由于缺乏完善的績效評價機制，績效監督難以實現，較為重視預算申請和預算執行，忽視了績效評價。一些高職院校盲目申報項目，不關注項目效益，績效監督工作的規范性、準確性不足。績效評價結果不客觀、不合理，難以落實獎懲制度，也無法持續改善財政專項資金管理體系。

五、高職院校財政專項資金管理的完善對策

1.強化績效目標管理，加強前期論證與評價

績效目標既是項目績效管理的起點，也是績效評價的依據。高職院校的各部門應該結合學校的中長期發展規劃和預算資金規模，區分輕重緩急，按照量力而行、科學論證的原則，實施項目事前評估，論證績效目標是否客觀、合理，包括項目實施的背景、必要性、經濟性、可行性、產出、成本、可持續影響、實施方案、項目支出預算等內容，并按規定格式編制項目申報書。

高職院校的管理人員應該對各部門報送的項目申報書進行評審，必要時邀請專家進行論證，提出對申報項目的具體意見。項目申報實行“兩上兩下”管理模式，將審核同意后的項目上報學院管理層，由管理層召開專題會議，最終確定項目是否立項，并統一納入下一年度的預算方案。

2.落實項目管理責任制，實現全過程推進

高職院校對上級主管部門或財政部門已批復的，以及已納入學校預算的項目，實施項目管理責任制。項目負責人是第一責任人，申報部門是第一責任部門，歸口管理部門是項目管理與監督部門，采購部門是協助部門，應在建設、采購、驗收等環節協同推進項目實施。

項目負責人從項目論證到立項，從審批到政府采購，從具體參數申報到驗收，需要全程參與，確保項目順利推進。歸口管理部門應協同采購部門、財務部門，對重大項目采購流程進行分解，將責任落實到具體經辦人，提高項目建設效率。對于大中型項目，申報部門應派專人負責與采購部門對接，加強精細化管理。針對不同建設期的財政專項資金進行梳理，創新工作方法，有針對性地進行跟蹤監督。

3.存量資金環節與當年項目建設同步推進

部分高職院校投入大量的時間和精力來化解存量資金，但效果不太理想，根本原因是對當年項目建設比較忽視。高職院校需要統一認識，分析當年項目資金與存量資金的關系，當年項目預算沒有使用完，下一年就會轉為存量資金。因此，要把當年項目建設和存量資金化解放在同等重要的地位，加快當年項目建設，減少存量資金。

同時，高職院校在編制年度項目預算時，一定要結合項目建設周期、政府采購付款條款等，避免整個項目預算集中安排在一年，造成大量的存量資金出現。大型設備采購類項目預算，需要考慮采購合同中的支付條款，將部分質保金納入第二年的部門預算，避免形成存量資金。

4.加強合同管理，實行歸口管理

合同管理作為項目管理的重要內容，需要實行歸口管理，相關部門需要掌握合同的關鍵條款并監督合同執行情況。在合同執行過程中，由于各種內外部因素，可能會影響合同順利履行，必須完善相應的預案與對策。完善合同執行和監督機制，包括合同執行程序、變更手續、解除合同的流程等，對各環節進行嚴格審核。一旦產生合同糾紛，高職院校應該依法依規地進行協商。如果協商一致，雙方應該簽署書面協議；如果不能協商解決，可以按照合同約定，采取仲裁或訴訟的解決途徑。

5.完善政府采購流程，抓住驗收工作關鍵點

高職院校財政專項資金只有落實到具體項目中，才能促進職業教育發展，彌補學校事業發展的短板。項目建設是否具有實效，關鍵在于政府采購工作是否順利推進。高職院校需要完善政府采購流程，抓住驗收工作關鍵點。高職院校可以成立專業的驗收工作小組，必要時還可以委托第三方機構進行驗收，驗收手續齊全且必須符合合同約定。對于無故拖延驗收，或驗收不能通過的項目，應該重點關注項目績效評價環節。

6.以制度建設為引領，健全監督機制

高職院校需要完善各項規章制度，全面提升項目管理水平。構建財政專項資金管理制度、預算績效評價制度，著力建設科學高效的內部控制制度，形成相互協作、相互監督、相互制約的工作機制。

高職院校需要加強全流程監控，避免隨意改變財政專項資金用途的情況，確保專款專用，提升項目資金使用效益。同時，加強項目績效評價，完善績效目標與績效指標，對財政專項資金進行跟蹤評價，并將績效評價結果作為相關部門申報項目的重要參考依據。