政府會計制度下高校基本建設財務竣工決算存在問題及對策研究*

劉耀陽

遼寧師范大學計財處 遼寧大連

《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出為建設高質量教育體系、進一步深化教育改革，提升“雙一流”建設高校、中西部高校辦學條件，布局建設一批高水平公共衛生和高水平師范院校。為進一步推進高校內涵式發展，2021年5月教育部等三部門聯合發布《“十四五”時期教育強國推進工程實施方案》，促進高校基本建設穩步發展。國家各部門投入大量資金提升高校辦學條件，促進高等教育穩步發展，高校基本建設效率與水平是監管部門的考核重點。基本建設過程中，竣工決算是工程資產交付的依據，是基本建設財務核算的最終成果。然而，在實際工作中，高校基本建設財務竣工決算普遍存在滯后的問題。本文旨在通過剖析財務竣工決算存在的問題，提出改進財務竣工決算的對策。

一、政府會計制度對高校基本建設財務工作的影響

自2019年1月1日后，原十三套行政事業單位會計制度統一執行財政部于2017年頒布的《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》。政府會計制度對高校基本建設財務工作做出了較為徹底的改革，取消了基建單獨建賬、核算、出具報表的模式，實行基本建設并入大賬統一核算，同時進行財務會計與預算會計核算。會計核算方法上，取消了非流動資產基金科目，不再實行固定資產、在建工程平行登記。與之前執行的《高等學校會計制度》等會計制度相比，政府會計制度注重會計主體對資產的管理，全面計提固定資產折舊、無形資產攤銷，這就要求高校嚴格執行財政部《基本建設財務規則》《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》等管理規定，準確核算在建工程項目、及時完成投產項目財務竣工決算，為折舊攤銷的計提等提供準確依據。政府會計制度體系注重高校基本建設財務管理功能，迎合高校教學成本核算、分析等財務決策信息需求，進一步推動從財務會計向管理會計的轉變。

二、高校基本建設財務竣工決算現狀

1.基建項目普遍采用自主管理模式

目前，國內高校基本建設項目的管理模式包括三種，分別為自管模式、共管模式、代建制模式。采用高校基建管理部門綜合能力、資金來源、工程特征、外部因素4個方面的影響因素，通過層次分析法分析，楊海勇等（2013）認為自管模式處于主導地位。自管模式下的高校基建部門往往承擔工程項目前期報批、招投標、施工建設、工程竣工移交等工作，同時，高校其他部門，包括財務處、資產處、審計處、招投標處、規劃處等，需要參與基本建設全過程。因此，高校基本建設最終成果水平，由高校內部各部門和外部施工單位共同決定。然而，在自管模式下，高校往往更注重基本建設項目前期報批、工程建設等工作，忽視后期工程結算、財務竣工決算等工作。

2.高校基本建設項目財務竣工決算普遍滯后

按照基本建設竣工決算管理辦法相關規定，基本建設完工可投入使用或試運行合格后，應當在3個月內編報竣工財務決算。實際工作中，由于項目用途變更、超概算等各種原因，很少有基本建設項目能夠按期及時編制財務竣工決算。財務竣工決算是高校基本建設項目移交固定資產時，確定基建工程最終價格的重要依據。財務竣工決算工作的滯后，給高校資產管理、費用計提等工作增加了難度。2019年實施政府會計制度以來，高校全面計提固定資產累計折舊、無形資產累計攤銷，對資產的確認和后續計量提出了極高的管理要求。高校基本建設財務竣工決算工作滯后，單體工程不能及時、準確確認價格轉入固定資產，給資產確認管理、后續計量管理帶來困難。尤其是多年來已實際投入使用、應決未決的在建工程，是基建工作亟須解決的難題。因此，根據資產確認、后續計量等管理要求，高校需治理基本建設財務竣工決算滯后現象。

三、高校基本建設財務竣工決算存在的問題

1.基建財務管理制度缺失

中華人民共和國財政部令第81號《基本建設財務規則》要求本單位建立、健全基本建設財務制度和內部控制制度。健全的基本建設財務制度是單位實施基本建設財務工作的重要制度依據，系統有效的內部控制制度為基本建設的實施提供合理保證，這是《基本建設財務規則》對基本建設單位的基本制度要求。實際工作中，很少有單位能夠同時建立有效的基本建設財務制度和內部控制制度，甚至有的單位未建立任何本單位基本建設制度。基本建設是一個長期、復雜的過程，從前期的報批、招投標、施工建設到后期的工程竣工移交，每個環節都容易受到不確定因素的影響。缺少有效的基本建設制度保障，容易出現付款手續不規范、合同招投標不規范、隨意修改項目概算、超概算付款等問題，最終導致工程項目不能及時、按規定進行財務竣工決算。

2.基建財務人員業務能力薄弱

高校一般根據學校發展需求，按階段開展基本建設工作，相應的基本建設財務核算工作并不像普通財務工作一樣持續發生，大多數高校一般配備1～2名專職基建財務人員，極少數高校財務處單獨設置基建科室。有的高校體量小、財務人員緊缺，基建財務人員甚至是兼職的。

高校的財政主管部門、會計協會等主體很少組織基本建設財務相關的專項培訓或業務交流。高校基建財務人員缺少統一的業務培訓與指導，基建工程預算、概算等專業概念了解不深，項目竣工財務決算管理辦法等制度掌握不足，基建工程管理過程參與不夠，往往導致基建財務人員付款手續審核不規范，會計科目使用、項目待攤費用歸集不準確等問題，從而影響財務竣工決算質量。

3.基建相關部門過度分離，難以形成有效內控

我國高校基本建設項目普遍采用自管的管理模式，由基建處、財務處、審計處、招投標處等內部部門協同完成。在實際工作中，高校內部各部門通常只關注本部門工作內容、工作職責，缺少部門間的協同聯動。高校內部部門各自為營，工作銜接不當，容易觸發基建風險點，如超概算付款、隨意變更項目預算等現象。出現問題時，各部門通常互相推諉，甚至影響基建工程進度，有損工作效率。未能站在學校角度平衡各部門的工作分配、銜接，內部控制體系所能發揮的能效微乎其微。

4.財務竣工決算資料缺失，歷史遺留問題難以解決

財務竣工決算工作需要完整的基建資料，涵蓋項目籌劃到資產交付全過程。從存放形式上看，基建工程項目資料多以紙質形式存放，資料的搜集、整理存在一定困難，容易造成資料缺失。尤其是多年因材料缺失而未能完成財務竣工決算的基建項目，當時的經辦人員可能退休或離世，很難進一步完善基建材料。此外，造成基建項目資料缺失的原因有很多，比如乙方單位不再續存、消防驗收不合格、合同糾紛未解決等，最終導致工程結算未能完成、財務竣工決算無法進行，基建工程驗收陷入“應決未決”的僵局。

四、改進財務竣工決算的對策

1.完善基建財務管理制度

高校應當將制度建設放在首位，根據《基本建設財務規則》《基本建設項目建設成本管理規定》等管理辦法，結合實際工作情況，完善本單位基建財務管理制度。建立健全項目合同管理、項目施工現場管理、項目變更管理、項目資金管理、基建財務管理、項目竣工驗收、移交、保修管理等規章制度，做到合同簽訂、項目管理、付款審批、項目驗收等各個基建工作環節有據可依，從而有利于基建工作有序開展。完善的基建財務管理制度是內部控制建設的前提和基礎，為合理控制基本建設各環節的風險點提供保障。

2.提高基建財務人員業務能力，參與基建管理

高校基建財務崗位是財務處的重中之重，一般由財務業務能力強的人員擔任。基建財務人員不僅要扎實掌握政府會計準則、財務制度等會計方面業務知識，還要熟悉從基建項目立項申請到財務竣工決算全過程的基建相關知識。除了專業知識方面的要求，基建財務人員還應具備較高的職業道德水平和崗位責任意識，才能有效執行基建財務管理制度，發揮制度的保障作用。高校應重點培養提高基建財務人員業務能力，包括基建財務知識學習和基建工程相關知識學習，促使基建財務人員從單一的核算職能向復合的管理職能轉變，做到財務人員參與到基建全過程管理，掌握項目立項、招投標、合同訂立、施工進展、造價分析等情況，從基建管理角度做好付款審核等財務工作，發揮財務管理職能，及時反饋財務管理中存在的問題。此外，高校應明確基建財務人員的崗位職責，制定與之相關的操作手冊、量化基建財務人員績效考核指標，為提高基建財務工作效率與質量、發揮財務管理職能提供客觀條件，確保財務人員參與基建管理，從而獲取基建財務竣工決算有效、全面的財務資料。

3.構建基建信息管理平臺，引入基建項目全過程跟蹤審計

站在學校的高度，由校領導統籌，構建基建處、財務處、審計處、招投標處等基建工作有關部門的聯動機制，明確各部門工作職責、共享基建工程信息、量化考核指標，為及時完成基建項目財務竣工決算提供數據保障和激勵動力，減少財務竣工決算滯后的現象。聯動機制的基礎是構建一個聯動基建工作有關部門的信息管理平臺系統，整合基建工程項目管理、合同管理、付款審批管理、工程進度查詢等模塊，實現各部門按工作職責權限查詢使用基建信息。例如，財務處在付款手續審核時，可以在基建信息管理平臺系統項目管理模塊中查詢基建工程可行性研究報告、立項信息、概算審批及調整情況、預算、資金來源及落實情況，在合同管理模塊中調閱工程合同中付款信息規定內容，在工程進度查詢模塊中查詢項目實施進度等審核付款手續的基建信息，促進基建財務人員及時反饋基建項目付款環節存在的問題，減少違規付款的情況發生，進而提升財務竣工決算質量。構建聯動各部門的基建信息管理平臺，整合并歸集基建工程從前期的可行性研究、項目立項審批、資金落實情況、合同簽訂、付款審批，到后期的工程報告的全過程資料，實現高校全面、實時獲取基建數據，有助于提高基建工程管理精細化水平。

全過程跟蹤審計已經是工程管理領域的主流理念。高校內部審計人員相對薄弱，應根據基建工程情況，適當引入基建項目全過程跟蹤審計，降低審計風險。尤其對于基建工程項目多、資金大、風險高的高校來說，借助經驗豐富、業務成熟的第三方審計力量，基建工程審計工作由事后向事前、事中延伸進行全面跟蹤審計，加強前期的設計文件、招標代理、造價咨詢、工程合同簽訂，中期的施工管理、工程變更、工程進度結算等審計，并及時反饋各流程存在的問題，規范基建工程決策制定、工程管理，可以有效提升審計效能。

4.集中處理基建歷史遺留問題

政府會計制度已實施3年之久，仍有高校存在未決算的基建遺留問題。高校應當分情況集中處理遺留問題。對于存在糾紛的債權債務人或者施工單位，應當通過法律途徑解決糾紛后完成結算、決算工作。無法取得聯系或不再續存的債權債務人，可以采取公示的方式處理債權債務關系，通過法律途徑處理后，繼續開展結算、決算工作。通過法律途徑仍無法完成結算的已完工未決算工程，應當在確保基建資料準確、真實的前提下，按暫估價值轉入固定資產，待財務竣工決算完成后，調整其賬面價值及累計折舊。

五、結語

政府會計制度的實施，提高了高校資產管理的要求，基本建設項目財務竣工決算工作滯后現象背后的問題亟須解決。站在學校管理高度，完善基建財務管理各項規定，建立制度保障。構建以基建信息管理平臺系統為基礎的聯動機制，明確基建各有關部門的職責、有序銜接各部門工作。提升基建財務人員綜合業務能力，建立相應的流程體系，讓財務管理人員真正參與基建工程管理，及時反饋基建管理中存在的問題。必要時，可引入第三方外部審計力量，向事前、事中審計延伸，覆蓋全審計流程，規范各工作環節，以期提升高校基建財務竣工決算效率與質量。