論食品藥品領域公益訴訟中懲罰性賠償金規則適用

李柏村，陳 剛

（1.青島大學 法學院，山東 青島 266011；2.青島市人民檢察院，山東 青島 266011）

食品藥品安全是重大的民生問題，也是重大的公共安全問題。自2017年7月起，我國通過修改《中華人民共和國民事訴訟法》將涉食品藥品安全領域案件明確作為一大公益訴訟類別。同年12月中華人民共和國最高人民檢察院在《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》中首次提出檢察機關應在食藥領域探索懲罰性賠償的意見。此舉顯示了國家立法層面進一步加強食藥安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”的決心。由于懲罰性賠償公私交錯融合充滿爭議的法律性質，導致大陸法系國家曾一度在民事損害賠償領域中將其視為禁忌[1]。我國立法并未拘泥于法系之爭，而將懲罰性賠償引入我國的法律規范之中，并且在實踐中有效遏制了食藥領域經濟利益驅動型的侵權行為的增長。但這些成功并不能掩蓋懲罰性賠償在司法實踐中的尷尬處境。

雖然立法層面接納懲罰性賠償，但是由于缺乏對懲罰性賠償金性質認知的共識，各地在司法中產生了種類多樣的懲罰性賠償金管理模式。“各自為政”的格局既不利于在全國范圍食品藥品安全工作的統一規劃，也不利于本區域內受害者的救濟，有違嚴守食藥安全，保障人民群眾身體健康的初衷。因此本文將以我國民事損害賠償制度為出發點，結合法經濟學的分析方法，科學證成“懲罰性賠償金是具有補償屬性的私法債權”這一觀點，并在對既有懲罰性賠償金管理模式評述的基礎上去粗取精，構建符合其性質的管理模式，以期能夠為破解公益訴訟懲罰性賠償難題、保護人民群眾“舌尖上的安全”提供新的思路。

一、食藥領域公益訴訟懲罰性賠償金的性質

針對食藥領域公益訴訟懲罰賠償制度的研究與討論，最后都不可避免地落到懲罰賠償金這一終端環節。因此，厘清懲罰性賠償金性質認識上的兩大爭議至關重要。對于懲罰性賠償金性質的判定應當遵循一般的因果邏輯判斷，追本溯源從懲罰性賠償的法經濟學理論依據以及公益與私益訴訟中懲罰性賠償金之差異入手進行綜合判定。

（一）懲罰性賠償金的性質爭議

懲罰性賠償金性質的爭議圍繞著兩個方面展開。

一方面是公法債權說與私法債權說的分歧。傳統大陸法系視懲罰性賠償為公法領域，因此對民事損害賠償制度中適用懲罰性賠償金一直采取保留態度，英美法系則視其為一種特殊民事責任，并據此建立了一套較為完善的懲罰性賠償制度[2]。將食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金作為私法債權的觀點認為：雖然是由檢察機關、消費者協會（以下簡稱“消協”）等被授權公共部門起訴的案件，但是本質上仍然是民事訴訟，訴請上適用民事相關法律，程序上適用民事訴訟相關程序，因此在性質上應當歸入私法債權。也有相反的觀點認為：懲罰性賠償金的性質與行政、刑事罰金相類似[3]。司法實務中判罰的懲罰性賠償金多被沒入國庫，且在與行政、刑事罰金競合時會發生抵扣。事實上，懲罰性賠償金的性質與行政和刑事罰金等公法債權一致。

另一方面爭議是前一問題的延伸，即懲罰性賠償金的屬性為何？是補償，懲罰抑或是威懾。補償說的觀點認為，將民事公益懲罰性賠償金認定為對被害人的補償似乎是順理成章之事。考慮到特定侵權行為往往帶來嚴重的隱形損失，只要嚴格限制懲罰性賠償金訴請的適用范圍，即使由侵權一方給予受到侵害的另一方高于直接損失的補償，也完全符合我國傳統的損害賠償理論。但懲罰說的觀點認為，懲罰性賠償金訴請往往數倍于被侵權人的損失，即使根據填平原則進行損害補償，也應以“填補債權人所受傷害及所失利益為限”[4]，超出實際損害的賠償對于被害人而言有不當得利的嫌疑。因此懲罰性賠償金早已突破了補救受害者權益的范圍，不再受限于一般民事損害賠償的限制，帶有懲罰屬性的色彩，從而具有一定的社會性。至于威懾說等其他屬性論，本質是由懲罰說派生而來的。通過對加害人施以高額懲罰，將加害人行為的外部社會成本轉化為加害人個人的成本，迫使加害人在實施加害行為時衡量“行為成本”與“行為收益”來威懾潛在的侵權行為。懲罰性賠償制度在美國的運用研究最為深入，且對我國懲罰性賠償制度具有重要影響。埃利斯教授整合各學說后提出懲罰性賠償的屬性在于懲罰和遏制，其他的屬性只是罰與遏制的副產品而已[5]。該觀點也載于美國的《懲罰性賠償示范法案》之中：“給予請求者的僅僅是用于懲罰和威懾的金錢”。這一觀點闡釋了懲罰性賠償金屬性的復雜性，部分學者據此主張多屬性說，認為懲罰性賠償金的主要屬性在于通過懲罰和遏制（威懾）侵權行為以維護公共利益。厘清認定懲罰性賠償金性質屬性之意義在于選定其管理模式，性質差異決定了管理工作中的歸屬認定。公法債權及其具有的懲罰屬性，其指向的必然是類似行政刑事罰金式的歸屬管理。而私法債權的指向可能性更多，亦可由職能部門、公益團體采用多種形式進行管理。屬性差異決定了管理中的工作重點，如認定為懲罰屬性的私法債權，則重點考慮懲罰性賠償金的合理使用，可以不進行分配；而認定為補償屬性的私法債權，則必須進行賠償金的分配，因為只有切實補償到公益案件中的具體受害者才能與補償屬性相契合。可見懲罰性賠償金的性質屬性既是構造其管理模式的核心指引，也可以作為評述判斷其管理模式效果的重要標準，是研究懲罰性賠償金規則適用需要解決的首要問題。

（二）懲罰性賠償金是帶有補償屬性的私法債權

前述性質之爭中，觀點分歧極大。雖然司法實務中有相當部分地區將懲罰性賠償金與行政、刑事罰金等同并且由相關機構收取管理，認為其是具有刑罰特征的混合型制裁措施[6]，但是筆者認為懲罰性賠償金的本質應認定為私法債權，其主要屬性是補償，具體闡述如下：

第一，以管理方式來論證懲罰性賠償金的性質顛倒了因果關系。從邏輯上看，懲罰性賠償金的性質應當是由其發生的原因，而不是由其管理的方式來決定。例如存款人將現金存入銀行，并不能認為存款由銀行管理就屬于銀行，而忽略該存款的性質是銀行的“負債”。同理，即使在司法實務中將賠償金沒入國庫或者抵扣行政、刑事罰金，也僅說明這是對該款項的一種管理模式，不能當然地推理出懲罰性賠償金的性質系屬公法債權。

第二，懲罰性賠償金的性質應當由懲罰性賠償責任的性質來決定。當前國內理論界有相當一部分觀點支持懲罰性賠償責任屬于特殊民事責任[7]，也有主張經濟法責任的觀點[8]。從民事法律關系的角度分析，公益訴訟是建立在加害人主體與不特定受害者的侵權法律關系之上的，只是出于訴訟成本和效率的考量，規定原告一方是檢察機關、消費者權益保護委員會（以下簡稱“消保委”）等公共部門。雖然原告身份特殊，但是有兩點沒有改變：其一，訴訟本身是民事訴訟這一性質沒有改變；其二，訴訟所主張的仍是民事權利這一點沒有改變[9]。因此，在我國懲罰性賠償責任屬于民事法律責任，基于該責任產生的懲罰性賠償金也應屬于私法債權。

第三，判斷懲罰性賠償金的屬性應從兩個角度入手。首先應當追本溯源，從懲罰性賠償制度產生的理論依據出發。從法經濟學的角度觀察，懲罰性賠償是為了應對大規模侵權案件中加害人不完全賠付而產生的。“漢德公式”很好地揭示了一點，公式以科斯主張的“社會成本最小化”理論為基礎，衡量預防成本和被害人的損失（B＜PL，預防成本為B，損害發生概率為P，損害為L）。為防止加害人投機的降低預防成本而放任侵權行為降低社會效率，需要通過侵權法規制，使加害人侵權行為的社會成本轉變為加害人個人成本。換言之只有加害人完全賠付了其行為造成的一切社會和其他個人損失，才能達到預防效果。在食藥品公益訴訟中，許多受害人因為不知情、維權成本高未起訴，或者因無法證明因果關系而敗訴。這種加害人沒有完全履行賠償責任的情況被稱為“履行差錯”。假設受害者總數為50人，起訴并獲賠為10人，則履行差錯計1/5。為達到預防效果，須要求加害人“懲罰性”的補足未起訴或未獲賠者的損失。此時如果總損失為1，則填補性賠償為1/5，懲罰性賠償為4/5，倍數計為4倍。雖然基于“履行差錯”產生的賠償帶有“懲罰”二字的表觀，但這是基于社會實際損失計算得出的數值，并非加害人完全履行賠償以后額外增加的責任負擔。既然加害人給付的“懲罰性”賠償金僅為了補足“履行差錯”的遺漏，并未超出實際的損害范圍，故此在公益訴訟中懲罰性賠償金的補償屬性較為明顯。

同時，應當嚴格區分公益訴訟與私益訴訟中懲罰性賠償金屬性之差異。在不同的背景限定下，懲罰性賠償金的屬性不能一概而論，私益訴訟中個體的懲罰性賠償金訴請往往會超出其實際損失。正如《中華人民共和國食品安全法》第148條規定的“價款十倍或者損失三倍的賠償金”，以超過加害人實際造成損害的懲罰，超額“補償”受害者的實際損失激發其維權積極性。此類情況明確地體現了在私益訴訟中懲罰性賠償金的個人激勵、威懾、懲罰等屬性。但以公益訴訟為研究背景時，可以發現如前文所述，賠償訴請并未超過加害人造成的全部的實際損害，懲罰性賠償金也未向個體受害者分配或超額分配。故此可見，在私益訴訟中懲罰性賠償金具有明顯的威懾與懲罰屬性，而公益訴訟中懲罰性賠償金則是以足額填補損害為目的，以補償作為其主要屬性。

二、食藥領域公益訴訟懲罰性賠償金管理模式及評述

受性質爭議影響，基于不同歸屬論立場的管理模式在判例歸納中可劃分成四種：上繳國庫納入財政、檢察院法院代管、設立專項基金管理、向受害人兌付[10]。故此可以是否契合懲罰性賠償金私法債權的性質屬性為基準，輔助以司法實踐中的實效作為評述標準，分析探求各既有模式中存在的缺陷以及值得保留的亮點。

（一）上繳國庫納入財政的管理模式

該模式是管理公益訴訟懲罰性賠償金最常使用且最容易操作的模式。在相關司法判例的統計中，應用該模式的案例占消費類民事公益訴訟懲罰性案例的51%[11]。法院判決后，食藥安全公益訴訟懲罰性賠償金將作為地方政府財政中的非稅收入上繳國庫，再由國庫返還地方政府財政統一管理使用。歸屬爭議的觀點大致分兩類：第一類統稱收歸公共部門，范圍既包括國庫、地方政府、職權所在的行政部門、檢法、消協，也包括以上主體所管轄的專項基金；第二類統稱歸屬于受害者，此種模式建立在懲罰性賠償金歸屬于公有的基礎之上，能否與契合懲罰性賠償金的性質還存在爭議。

除此之外，依然可以發現存在兩個方面的不足：首先，該模式直接將政府財政收入與懲罰性賠償金掛鉤，這會刺激地方政府為了增加財政收入而干涉司法的動機[12]。當前我國也確實存在個別地區地方政府出于各種動機干涉人民法院獨立司法的問題。一旦懲罰性賠償金與政府財政相關聯，當前難以找到有效的方式來約束地方政府為了增加收入而鼓勵法檢增加懲罰性賠償制度的適用，由此背離了懲罰性賠償制度的初衷并且影響法院依法獨立行使審判權。其次，使行政、刑事罰金與懲罰性賠償金的界限更加不明確。這三者的競合問題一直受到關注。在實務中往往出現前兩者抵扣懲罰性賠償金的做法。比如（2017）粵0111刑初1217號劉邦亮生產銷售假鹽案，最終行政、刑事罰金抵扣賠償金，相當于變相減少了懲罰性賠償金的數額[13]。作為非稅收入上繳國庫后再返還財政的懲罰性賠償金應當專款專用，用于改善當地食藥安全等公益事業。然而，抵扣的結果就是造成懲罰性賠償金的變相縮水。行政、刑事罰金的管理本身就是上繳國庫，這種管理模式與其功能性質相適應。如果將懲罰性賠償金也按照同樣的模式上繳國庫，必然會更加模糊三者的界限，使得原本應該用于專項的懲罰性賠償金通過抵扣部分轉變為一般財政資金，影響懲罰性賠償金發揮其應有的作用。

（二）檢法代管的管理模式

檢察院和法院屬于具有高度專業性的司法機關，并不善于資金的管理和使用。從專業性角度來看，檢法管理民事公益訴訟懲罰賠償金容易產生效率低下、專業性不足等問題。同時檢察機關只是形式上擬制的當事人，并不具備實質性處分懲罰性賠償金的權利。

如果由檢法處分賠償金，則實質上使司法機關本身與公益訴訟的勝訴利益相連接，甚至還會出現與上繳國庫返還相類似的困境。檢察院代管懲罰性賠償金實際上將檢方與勝訴利益相捆綁，公益訴訟的勝利與否、懲罰性賠償金的多少直接影響到檢方的利益。司法實務中存在類似的資金管理問題，如部分執法部門將所獲的贓款贓物罰金先上繳財政，財政再按比例返還給該部門做辦公經費。在缺乏嚴格的會計審計規則配套的情況下，這些規定客觀上刺激了部門擴大收入的動機。2020年人民網曝光張家界慈利縣某派出所引發的輿情足以證明這種模式潛在的弊端，前車之鑒不應被忽視。因此將民事公益訴訟懲罰賠償金完全交由檢察院代管并不可取。法院代管懲罰性賠償金會引起公眾對裁判中立的質疑，某種程度上來說由法院代管也是將法院的利益與勝訴利益掛鉤。此種模式下，原告的每一次勝訴都意味著法院的獲益。當作為中立的裁判者與勝訴利益有所關聯，就會存在判決結果被質疑的風險，這十分不利于法院獨立行使審判權。因此將民事公益訴訟懲罰賠償金完全交由法院代管也值得商榷。

值得關注的是，一種新的檢法代管模式正在逐漸出現。即在判決書中指定懲罰性賠償金應當歸屬于消費者公益基金會，但是在當地尚未設立該基金會之時，應由法院或者檢察院在一定期限內管理，超過期限的需要上繳國庫。這樣由法檢“代管”變為“暫管”，既明確了歸屬又避免了與勝訴利益相捆綁。

（三）專項基金管理模式

專項基金模式是目前學界認可度較高的一種模式。在各種懲罰性賠償金的管理模式討論中，時常可以見到主張成立專門基金管理資金的建議。與其他兩種模式相比，基金一定程度上能夠使資金的流動受到相應的約束。部分地區的地方政府或者政府部門都設立了專項的基金，以及以賬戶為名實際上發揮基金作用的專項賬戶。由于基金有專門的章程管理和專項有財政法規管理，并且有專門機構進行審計，有利于確保懲罰性賠償金專款專用。但是目前的基金模式也存在著由誰來進行管理的問題。實務中消協等社會組織為規避法律風險和道德風險，缺乏管理公益基金的意愿，政府管理則與懲罰性賠償金的性質相悖[14]。

典型的政府基金，如2020年7月15日根據《關于構建現代環境治理體系的指導意見》設立的國家綠色發展基金，就是由中央財政出資的關于生態環境領域的國家級基金。能否借鑒環境保護領域將食品安全民事公益訴訟賠償金置于各地政府設置的基金管理？筆者認為仍有不妥。首先，政府背景的基金活動往往與政策風向緊密相連，在一些政策實施中常起到與財政相配合的作用。比如國家綠色發展基金的定位就是“推動長江經濟帶發展等戰略有機結合起來”，甚至說部分政府基金的創立目的就是為了拓寬融資方向，高效發揮財政作用。因此，以政府基金管理民事公益訴訟懲罰性賠償金，相當于變相地上繳國庫、財政，這仍然與民事公益訴訟懲罰性賠償金性質和歸屬相違背。

民間組織管理下的基金很好地保證了自身的中立性，但是其本身的一些缺陷使其現階段不適合管理民事公益訴訟懲罰性賠償金。首先民間組織和消協規模有限，常常只局限于某一地區，遭遇地區性或者全國性大型案件時會導致協作能力差，缺少協調各組織一致的權威性；其次是規模小、數量多帶來的監督難題；最后雖然部分民間組織參與基金后保持了多年的良性發展，但是在相當多的公眾印象中民間組織所管理的公信力并不被認可。因此由民間組織下的基金管理賠償金的時機也還不成熟。

（四）向受害者兌付的模式

在既有的管理模式中，直接向受害者兌付的模式最為少見。該模式建立在懲罰性賠償金歸屬于具體的受害者這一立場之上。從法理上講，這種管理模式與懲罰性賠償金帶有補償屬性的私法債權這一性質相契合。操作上是在判決書中明確要求將懲罰性賠償金向各個受害者兌付，然后由檢法的工作人員負責兌付的具體工作。但這一模式在實際的司法工作卻中存在許多困難，實效不佳。

第一，食品藥品安全類民事公益訴訟往往都存在受害者范圍廣、損害結果不易察覺等特點。即使對于加害人而言，都未必能準確知曉受害者的具體范圍和人數，這給受害者的甄別工作帶來了巨大的困難。因此向受害者兌付的模式僅零星存在于個案，司法實務中只有在極個別的情況下，即加害人準確保留了每一筆交易記錄時才有逐一兌付的可能。如（2020）桂1027刑初2號判決中多個加害人保留了較為完整的交易記錄，才為廣西壯族自治區凌云縣人民法院做出“由該院負責兌付給本案實際的被害人”這一判決提供了可能。第二，向受害者兌付懲罰性賠償金的工作缺少配套的執行力量。在判決做出之后，兌付工作往往由當地法院或檢察院負責執行。雖然法院中存在專門的判決執行部門，但是由于常規案件的執行工作量已經使各地執行部門接近滿負荷運轉，且食藥案件具有牽涉受害人廣泛且分散的特點，司法部門對于這種額外的負擔不堪重負。可見，這種由司法部門單向推動的兌付模式不具有長期化的可行性。除加強相應的配套執行力量之外，還應考慮調動受害者主動參與兌付工作的積極性，構建雙向互動的懲罰性賠償金管理模式。

三、食藥領域公益訴訟懲罰性賠償金制度的優化路徑

對既有管理模式所展現出來的缺陷，可以為新管理模式的構建提供警醒與借鑒。新管理模式的目的指向是更好地保證懲罰性賠償金契合其性質并歸屬于受害者，因此除明確管理主體與管理形式這一重要內容之外，新管理模式的內容還應包括懲罰性賠償金的申領與兌付程序，以及明確的專項基金使用范圍、監管與審計程序。

（一）明確懲罰賠償金應歸屬于受害者

在歸屬爭議中，支持歸屬“公共部門”的學者認為：我國公益訴訟由檢察機關或消協等授權部門提起，而其卻并非直接受害者，不具備獲賠資格，因此賠償應歸于適格公共部門。公益訴訟維護不特定受害者的公共利益，不適用具體賠償，因此具體受害人不應參與分配。懲罰性賠償突破了“填平原則”，應視為不當得利，收歸公有。域外實踐中通過“州分享計劃”將懲罰賠償金在政府與原告之間分配，體現了英美法國家將懲罰賠償金歸屬于公共部門的趨勢。更有人大代表直接提出“司法判決的資金屬于國家收入”，支持歸屬于公共部門[15]。支持歸屬于具體受害者觀點的學者往往從訴訟目的和激發受害者提供線索維權的積極性角度出發論證這一觀點合理性。

從懲罰賠償金是對民事主體被侵犯利益的補償這一性質之視角重新審視“歸屬公共部門”的立場時，會得出截然相反的結論。第一，懲罰性賠償金補償的對象是民事主體。即使原告是檢察機關或者消協，也只是出于訴訟效率等因素考量。公權力的介入并不改變訴訟的性質。作為形式上擬制的當事人，檢察機關和消協并未受到實質性的損害，因此其只具有請求權而沒有處分權。賠付給被侵權民事主體的賠償金，應當歸屬于該主體。第二，不特定受害者與具體受害者的概念并不沖突。不特定受害者表達的是被侵害的概率，如毒油條案（2019浙08民初550號）的受害者是任何一個在附近生活區可能購買的居民。從宏觀來看，概率造成受害者是不特定的。但從具體案件來看，每起公益案件存在著實實在在的具體受害者。如三鹿奶粉案事后統計的受害者為271 869名。即便受害者數難以統計，也只是存在著“具體的未知”。懲罰賠償金請求的產生正是來源于這些具體的受害者。因此以保護不特定人的公共利益為由，拒絕將懲罰性賠償金兌付給具體受害者的觀點是缺乏正當性的。第三，懲罰性賠償金歸屬于受害者，不屬于不當得利。公益訴訟中的兌付并非指向單一受害人，不存在單一受害者獲得天價補償的情形。雖然在無法全部尋得受害者時，對已知受害者可能會“超額補償”。但這可以理解為對隱形損害的補償[16]。精神損害賠償制度的確立表明我國對隱形損害持認可態度，隱形損害在法經濟學中可被理解為“機會成本”。如消費者面臨A和B的抉擇時，選擇A的成本不僅是A的價格，還要將未選擇B時失去的收益計入成本。此種原理也已得到我國法律的認可，如合同編對信賴利益的保護。在食藥領域，消費者的機會成本很高。有毒食品藥品帶來的許多損害是無法等額賠償的，因此隱形損害不應當被忽略。造成嚴重人身損害的食品其價格通常比較低，故對所謂的“超額補償”應做出這樣的解釋，即填補被害人的隱形損害而并非“不當得利”。

（二）設立消保委、檢法、地方政府共建共管的專項基金管理賬戶

從當前來看，將懲罰性賠償金納入專項基金進行收支、管理、運行、兌付最有利于受害者的利益。既方便日后向受害者兌付補償，也便于集中資金專款專用進行未來的公益訴訟活動[17]。通過對既有的懲罰性賠償金管理模式研究可以發現，由單一主體進行管理，在管理工作的不同環節中分別存在著中立性不夠、專業性不強、管理效率低下、逃避責任、公信力不足等問題。因此可以考慮在管理中引入多方力量共建共管，多方參與并不是為了分散責任承擔，而是為了各盡其能。將懲罰性賠償金管理工作按照階段進行劃分，在不同的階段由最適合的主體主導管理。既能避免單一主體主導全過程管理工作的弊端，也能更好地劃分管理工作的責任邊界。

專項基金賬戶應當由當地的消保委、檢察院、法院與地方政府四方共建共管，并明確各自在其中的職責。檢察院的職責邊界應當限定在懲罰性賠償公益訴訟的相關事宜，包括提出訴訟請求，證明并使加害人承擔侵權責任。法院則負責公益訴訟案件的審判，懲罰性賠償數額的確定，判決的執行與監督，以及向受害人兌付等工作。由于各地政策不一，部分消協逐步轉化為更具權威性的消保委。故此，可由消保委負責專項基金賬戶的日常運行，包括接收懲罰性賠償金，將基金用于食藥安全公益事業，做好基金使用的公開公示等工作。政府則需要承擔起對消協的監督職責，定期進行基金使用情況、公示公開信息的審計工作。四方共建共管，權責分明，既能發揮各自職能優勢，也能使專項基金的管理獲得足夠的公信力。

（三）制定合理的懲罰性賠償金兌付申領程序

懲罰性賠償金管理模式的目的指向是保障懲罰性賠償金最后歸屬于受害者。雖然既有模式中存在直接向受害者兌付的情形，但是因為缺乏可靠的兌付程序，所以僅在極少數個案中有所體現。從懲罰性賠償金的性質看，兌付是懲罰性賠償金管理的重要一環。因此應當制定合理的受害者兌付、申領懲罰性賠償金程序。對于已經知曉的受害者進行賠償金兌付，對于潛在未知的受害者通過各種形式的公告告知其進行懲罰性賠償金申領。由于受害者人數眾多、人員分散，可以借鑒企業破產程序中債權人申報債權的制度。對于在案件審理中已經明確的受害者，可以在判決文書生效后由人民法院依照其損失程度兌付相應份額的懲罰性賠償金，如果受害者主張的損失超過懲罰性賠償金應分配的份額，應告知其另行起訴。針對在案件審結后仍然有可能陸續出現新的受害者。應要求新出現的受害者提交相應的證明材料向消協申領懲罰性賠償金，消保委依據具體受害者的申請核實材料真實性，審核通過的向其分配懲罰性賠償金。對于材料審核不通過的，征得申請人同意之后可以向人民法院申請審核，亦可以告知申請人另行起訴。兌付工作應當考慮到成本問題。例如“毒油條案”這類受害者廣泛但是又難以確認的公益案件中，被告生產的有毒油條幾乎被附近所有居民所購買過，而且懲罰賠償金金額并不高。如果逐一確定受害者分發懲罰性賠償金，成本遠遠高于補償，這與懲罰性賠償制度的初衷不符。因此，應當設置最小分配金額，當賠償金的分發與成本不成比例時，可以不分發該懲罰性賠償金，留存用于公益事業。

（四）明確結余留存懲罰性賠償金的使用范圍

可能存在無受害者申報、申報數量少或者未達到分發的最小金額情況而產生基金結余，因此有必要明確規定結余資金的使用范圍。為了保證專款專用和資金的使用效率，原則上留存和結余的賠償性賠償金應當用于與食藥領域公益訴訟直接關聯的活動中。首先，應支付檢察機關在辦理公益訴訟時的合理支出，包括對于食品藥品的鑒定費用、專家咨詢費用、各項環節中墊付的費用。其次，應支付消協在專項基金運行過程中的各項費用，包括雇傭人員的報酬、審核申請的成本等必須費用。最后，結余資金可以用于支持食品藥品安全領域訴訟案件中受害者進行起訴，如收集證據產生的花費、律師費等費用；同時也可以用于支持食品藥品安全領域的公益宣傳、公益捐贈、公益教育、普法宣傳等公益活動。明確結余存留資金的適用范圍也是審計工作的需要，消保委作為基金日常營運工作的管理者，有義務對賠償金使用情況進行定期公開和匯報，主動接受輿論監督和審計監督。嚴禁將賠償金截留挪用于人員獎金、福利等開支，對于嚴重違反基金財務管理制度的行為應當移送有關部門處理，從而確保基金的使用遵循專款專用、透明公開、恪守公益、嚴格審查的規范進行。

四、結語

懲罰性賠償金的請求權是基于民事責任而產生的。從法經濟學的角度看，懲罰性賠償金產生的目的就是為了減少“履行差錯”的影響，迫使加害人將加害行為的外部化社會成本轉化為自身的內部成本，完全地履行賠償。客觀上看，懲罰性賠償金起到了懲罰和遏制侵權的功能，但本質上還是具有補償屬性的私法債權，作為私法債權存在的懲罰性賠償金應當歸屬于具體的受害者以補償其損失。一方面，檢察院與消協作為擬制的形式當事人并非實在的受害者，對于懲罰性賠償金只有請求權而無處分權；另一方面，受害者的范圍雖然不明確，但是卻是具體的，即使存在尚未知曉的受害者，也是一種“具體的未知”。懲罰性賠償金兌付給具體的受害者完全符合公益訴訟的內在理念和懲罰性賠償金的性質，而懲罰性賠償金管理模式的選擇應嚴格遵守其性質及歸屬。總之，應以探索建立檢察院、法院、消保委、政府四方共建共管的專項基金管理模式為核心；建立完善懲罰性賠償金基金的申報兌付制度；明確基金的適用范圍；加強基金使用的監管與審計的管理模式。從而更好地發揮懲罰性賠償在公益訴訟中的制度功能。