農村集體經濟組織成員權界定主體：理論、現狀與制度設計

唐浩，張聰

（湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙 410128）

集體經濟組織成員權的界定是落實農民土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權的前置性條件。近四十多年來，由于農村人口的生老病死、婚嫁遷移、人口城市化帶來的鄉村人口流動，集體成員已經發生巨大變化，集體經濟組織成員權界定問題較為突出[1]。界定集體經濟組織成員權必須先明確集體經濟組織成員權的界定主體。當前，集體經濟組織成員權界定主體尚不明確，學界中說法不一，有些學者認為應當由國家出臺法律法規來界定，有些學者認為應當由集體經濟組織制定村規民約來界定。由于界定主體不明確，各準集體成員根據不同情況選擇性援引各類資源爭奪集體經濟組織成員權，在土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權等權益分配上引發較多矛盾與糾紛。以“集體經濟組織成員”為關鍵詞搜索中國裁判文書網（2021年5月30日），有16.71萬個判決案例，在案件中法院是否認定集體經濟組織成員權的司法態度也存在不一致[2]，在集體經濟組織成員權界定的可訴性問題上還存在爭議[3]。到現實中調查，此類矛盾和糾紛也比較多。因此，在集體成員發生巨大變化的背景下，明確集體經濟組織成員權界定主體是定紛止爭的關鍵所在。

界定集體經濟組織成員權的主體既有國家也有集體經濟組織，那么界定主體到底應該是誰，學者之間存在諸多爭議。第一種觀點認為應該由國家以法律法規的形式來界定。當前農村土地承包糾紛和土地征用補償收益分配糾紛主要是因為法律法規沒有明確界定集體經濟組織成員權的標準，只有完善了對集體經濟組織成員權的法律保護，集體成員維權時才有法理基礎[4-5]。馬翠萍和郜亮亮[6]認為應加快出臺國家層面對農村集體經濟組織的相關立法，以保證集體經濟組織成員權的取得、保留和喪失有法可依。楊攀[7]認為，由于集體經濟組織成員權是農民集體成員的基本民事權利，只有全國人大常委會就此作出決定最為合適。代輝和蔡元臻[8]、戴威[9]認為全國統一立法具有必要性，應通過國家法律或者國務院行政法規，對農民集體經濟組織成員權的自治認定進行適度干預，為司法救濟提供依據。第二種觀點認為應該由集體經濟組織的村規民約來界定。徐志強[10]認為當戶籍和自治兩個標準在確定成員身份產生不一致時，應由集體經濟組織成員約定限制具有戶籍事實的成員權權能。余夢秋和陳家澤[11]認為在沒有專門的法律界定集體經濟組織成員權的現實背景下，只能通過集體公共選擇來固化集體經濟組織成員權。韓俊英[12]認為集體經濟組織成員權認定屬于集體重大事項，只有集體成員大會或集體成員代表會議認定，才能最有效形成集體意志，體現集體利益。第三種觀點認為應該由國家的法律法規和集體經濟組織的村規民約共同來界定。有些學者認為需要完善當前法律法規對集體經濟組織成員權的界定，但也要尊重集體長期形成的習慣法[13-14]。童列春[15]認為集體經濟組織成員權應該是國家意志、農民集體意志和農民個人意志協調作用的結果。王雷[16]指出，國家立法在示例集體經濟組織成員權認定的實體考量因素的同時，應授權農民以集體決議的形式因地制宜界定集體經濟組織成員權。第四種觀點認為國家不制定界定集體經濟組織成員權的標準，而是加強調解處理機制建設。張明慧等[17]認為，政府應該在維護公平正義和村民自治原則的基礎上，加強對集體經濟組織成員權的調解處理機制建設，而不是去制定完備的界定標準。

上述第一種觀點是一種比較好的設想，但面臨的問題是法律法規界定集體經濟組織成員權的標準過寬會導致缺乏可操作性，而標準過細，法律法規可能又難以承受之重。第二種觀點似乎是一種成本低、效率高的可行方式，但現在村莊集體人員流動非常大，農民分化嚴重，共同體在逐步瓦解，部分村莊出現“村將不村”的局面[18]。集體經濟組織似乎失去了界定集體經濟組織成員權的權威性和能力，需要“迎法下鄉”才行。第三種觀點需要解決兩個問題，一是當法律法規和村規民約不一致時如何處理，二是法律法規和村規民約共同界定集體經濟組織成員權時，它們的邊界在哪里。第四種觀點面臨的主要問題是，如果國家沒有制定界定集體經濟組織成員權的基本標準，如何進行調解仲裁。

鑒于集體經濟組織成員權的界定是落實農民土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權的首要前提，界定集體經濟組織成員權必須先明確集體經濟組織成員權界定主體，而學界對集體經濟組織成員權界定主體問題尚存諸多爭議，集體經濟組織成員權界定主體問題的研究十分必要。因此，本文首先從集權與分權、內部規則與外部規則、國家法與習慣法、關系產權四個視角對集體經濟組織成員權界定主體進行理論闡釋，從國家的法律法規、政府規章和司法政策及集體經濟組織的村規民約兩大方面分析集體經濟組織成員權界定主體的現狀，從國家及集體界定集體經濟組織成員權的邊界、界定形式、組織實施方式三個層面提出集體經濟組織成員權界定主體的相關制度設計，利用廣東省南海區界定集體經濟組織成員權的案例進行實證，以期為解決集體經濟組織成員權界定主體問題提供參考。

1 集體經濟組織成員權界定主體的理論分析

界定集體經濟組織成員權應該由國家以法律法規的形式予以界定，還是由集體經濟組織以村規民約的形式予以界定，還是由國家及集體經濟組織共同來界定，根據不同的理論視角分析，有不同的答案。集體經濟組織成員權界定主體的理論分析如圖1所示。

圖1 集體經濟組織成員權界定主體的理論分析Fig.1 Theoretical analysis of the delimiting subjects of the membership rights of collective economic organizations

1.1 理論視角

1）集權與分權。從集權與分權的理論視角來看，某項事務或權利到底適合集權還是分權，取決于該項事務或權利的公共性。如果該項事務或權利超出了某一地域，就應該集權，反之應該分權[19]。同樣，布坎南和塔洛克[20]認為當事務的外部性成本較大時，由政府部門進行公共決策才是可行的。因此，當界定集體經濟組織成員權本身的公共性大和外部性高時，應該由國家以法律法規的形式來界定，反之可由農村集體經濟組織以村規民約的形式來界定。

2）內部規則與外部規則。從Hayek[21-22]關于社會秩序規則分為內部規則與外部規則的理論視角來看，內部規則是一種自生自發的社會秩序，支配著個人行動和交易的規則。外部規則通常是某類組織（如政府）為實現某種目的或執行集體計劃下達的組織命令。內部規則對應獨立于政治權力機構而存在的普通法，而外部規則對應于國家立法的法律。通過規則性可以減少人們在決斷日常事務時所需要的大量精確信息[23]。如果界定集體經濟組織成員權是一套自生自發的內部規則，國家就不需要干預，反之國家就需要進行干預。

3）國家法與習慣法。從國家法與習慣法的關系視角來看，國家法和習慣法既有不一致的地方，也有相互一致的地方，但實際中更多的是正式法律與民間習慣的互動，正式法律需要考慮民間習慣，而民間習慣也不是“原生狀態”，它也在國家法的互動中不斷重塑著自己[24-25]。如果由國家以法律法規的形式來界定集體經濟組織成員權，要充分考慮村規民約。但當前界定集體經濟組織成員權的村規民約不是單純的習慣法，其已經深受國家法的影響。

4）關系產權。從關系產權的理論視角來看，產權是一束關系[26-28]。并不存在獨立于行動者的所謂客觀存在的權利[29-30]。只有人們就權利是否存在形成一致意見，權利才會存在[31]。從這一理論視角來看，集體經濟組織成員權的形成需要相關行動者就界定集體經濟組織成員權的標準達成一致意見，這應該說是一種理想狀態。

1.2 界定的現實、成本和效果

誰來界定集體經濟組織成員權，以上理論視角提供了很好的借鑒，但界定集體經濟組織成員權的公共性和外部性有多大、界定集體經濟組織成員權的標準是內部規則還是習慣法、集體經濟組織成員權是否是關系產權，需要深入分析集體經濟組織成員權界定前的現實、界定中的成本和界定后的效果。

1）界定集體經濟組織成員權需考慮界定前的現實。一是集體的形成以及集體組織的權利與國家密切相關。我國當前的村莊集體起源于以土地為核心的財產權的社會主義改造，即農業合作化運動。在人民公社時期，不但東西是公家的，人也是公家的[32]。人民公社的社員不僅是生產者，同時也是政權組織體系的成員，具有國家身份。我國集體組織的自治權利不是自然生長的，而是由國家賦予的。村民委員會也不是完全意義上的群眾自治組織，其具有一定的基層地方行政功能[33]。這一現實決定了界定集體經濟組織成員權，國家不可能離場。二是集體成員的流動性日益加劇，規模加大。根據國家統計公報，2020年我國農民工總數為2.856億人，其中外出農民工為1.696億人，加上與農民工一起流動的家屬，大量村莊集體成員外出是當前農村的一個基本事實。這就決定了界定集體經濟組織成員權的外部效應很大，并不僅僅只是集體本身的事情。三是集體經濟組織的公共性欠缺、權威性不夠。現在集體經濟基本是空殼，農民日益原子化。集體經濟組織提供公共產品的能力越來越弱，村民對集體經濟組織的認同度也越來越低，權威性不夠。結合集權與分權的理論視角以及界定前的現實情況，這決定了完全依靠集體經濟組織的村規民約來界定集體經濟組織成員權可能不現實。

2）界定集體經濟組織成員權需考慮界定中的成本。一是信息成本。界定集體經濟組織成員權的前提是要弄清楚各位準集體成員的信息，信息包含很多方面，既包括顯性信息也包括隱性信息，而且許多信息只有集體經濟組織內部人員掌握，這種信息遠遠超過政府部門登記的戶籍信息。這就決定了界定集體經濟組織成員權需要依靠集體經濟組織的內部規則。二是立法成本。界定集體經濟組織成員權無論是國家統一立法還是各地方政府分別立法，確有必要。但是從立法成本的角度考慮，界定集體經濟組織成員權的法律法規即外部規則不可能將界定的標準規定得十分詳細，而且現實中情況紛繁復雜，法律法規不太可能涵蓋所有的情況，因此，即使制定了界定集體經濟組織成員權的法律法規，還是需要集體經濟組織來落實。三是組織成本。界定集體經濟組織成員權最后誰來組織落實，成本誰來負擔，考慮到前面的信息成本和立法成本，還是需要集體經濟組織的參與。

3）界定集體經濟組織成員權需考慮界定后的效果。從關系產權的理論視角來看，一是界定結果需得到絕大多數集體成員的認同。如果絕大多數集體成員不認同集體經濟組織成員權的界定，那么這種界定將是失敗的。二是集體經濟組織成員權界定后需有利于村莊形成穩定和諧的共同體。如果集體經濟組織成員權的界定將瓦解甚至摧毀本已脆弱的村落共同體，那么這種界定將是失敗的。通過集體經濟組織成員權界定促進村落共同體的形成要滿足兩個條件，一個條件是集體經濟組織成員權的界定需得到絕大多數集體成員的認同[34]，另一個條件是界定集體經濟組織成員權需與集體成員對村莊負有的義務相匹配，即權利義務對等。三是集體經濟組織成員權界定后需有利于集體經濟組織成員權的退出。界定清晰的集體經濟組織成員權本身會有利于集體經濟組織成員權的退出。

根據集體經濟組織成員權界定前的現實、界定中的成本和界定后的效果，可以認為，集體經濟組織成員權界定不能由國家以法律法規或集體以村規民約的形式單獨界定。從理論層面看，集體經濟組織成員權的界定應由國家及集體經濟組織兩個主體共同完成。

2 集體經濟組織成員權界定主體的現狀

從現實來看，參與集體經濟組織成員權界定的既有代表國家主體的法律、地方性法規與地方政府規章、司法政策，也有代表地方集體經濟組織的村規民約。

2.1 國家對集體經濟組織成員權的界定

在國家層面，目前沒有專門的法律界定集體經濟組織成員權，對集體經濟組織成員權的界定比較零散的分布在不同部門法中，而且部門法之間還存在不一致。地方性法規和地方政府規章相比法律而言，對集體經濟組織成員權的界定要明確具體一些，但還是沒有達到定紛止爭的地步，界定標準也比較抽象。司法政策包括司法解釋和地方性司法文件，司法解釋就集體經濟組織成員權界定作了一些原則性規定，地方性司法文件對集體經濟組織成員權的界定較為詳細，但制定地方性司法文件的司法機關較少。

2.1.1 參與集體經濟組織成員權界定的國家法律 現在對集體經濟組織成員權進行界定的法律主要集中在《農村土地承包法》《婚姻法》《婦女權益保護法》《村民委員會組織法》等。《農村土地承包法》第三十條對婚姻關系變化中婦女的集體經濟組織成員權進行了規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”。《婚姻法》第九條規定：“登記結婚后，根據男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員”。《婦女權益保護法》第三十三條規定：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。因結婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等的權益”。

《農村土地承包法》《婚姻法》《婦女權益保護法》等法律都明確了對婦女集體經濟組織成員權的保護，但這些法律之間存在規定不一致，法律規定與當前農村實際也存在不一致。如農村承包地根據“生不增、死不減”的原則，婦女結婚在新的集體經濟組織一般很難分到承包地，那么娘家的承包地不能收回，這樣造成人和地的分離。對于集體經濟組織成員權收益比較高的村莊，外嫁女的集體經濟組織成員權會盡力爭取保留，入贅女婿的集體經濟組織成員權又需要承認新增，由此帶來的糾紛比較多。《村民委員會組織法》第二十四條對涉及土地承包經營方案和征地補償的使用、分配方案等涉及村民利益的九個事項，村民會議可以討論決定，這可以說是村民自治的權利，但《農村土地承包法》《婚姻法》《婦女權益保護法》等法律對該權利帶來了一定的約束。

2.1.2 參與集體經濟組織成員權界定的地方性法規和政府規章 現有青海、內蒙古、江西、重慶、陜西、福建、安徽、山東、江蘇、河北、黑龍江和四川12個省級地方性法規對集體經濟組織成員權有較為明確的界定。這些省級地方性法規主要是《農村土地承包法》的實施辦法，如《陜西省<中華人民共和國農村土地承包法>實施辦法》中第八條對五類人員明確為本集體成員：“1）出生戶口登記在本集體經濟組織所在地且未遷出的；2）與本集體經濟組織成員結婚且戶口遷入的；3）本集體經濟組織成員依法收養且戶口遷入的子女；4）經依法批準移民搬遷戶口遷入的；5）其他依法將戶口遷入，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上農戶代表同意的”。另有浙江、海南、云南、新疆、遼寧、山西、吉林和湖南8個省級地方性法規雖然沒有對集體經濟組織成員權作出較為明確的規定，但對集體經濟組織成員權的保有、變更和喪失作出了相關規定，可是這些規定主要是《農村土地承包法》第二十六條、第三十條的內容的重復或細化。有2個省以地方政府規章的形式對集體經濟組織成員權的界定作出了規定，如廣東省人民政府頒布了《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，湖北省人民政府頒布了《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》。

2.1.3 參與集體經濟組織成員權界定的司法政策 最高人民法院的司法解釋沒有對集體經濟組織成員權的界定有具體的規定，但就相關案件法院是否受理作出了規定。《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第一款規定：“涉及農村土地承包的五類糾紛法院應當依法受理，即承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛、承包經營權流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經營權繼承糾紛”。該條第二款規定：“集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，法院不予受理”。但最高人民法院的司法解釋在實踐中也會遇到難題。比如在承包地征收補償費用分配過程中，集體經濟組織會根據成為集體成員的年限進行不同的權益分配，針對這樣的訴訟案例法院是否受理遇到難題。

在省級高級人民法院頒布的地方司法政策文件中，重慶市高級人民法院、天津市高級人民法院頒布了專門認定農村集體經濟組織成員資格的文件，對集體經濟組織成員權的基本界定標準、取得與喪失、特殊情形作出了詳細規定。如天津市高級人民法院頒布了《天津市高級人民法院關于農村集體經濟組織成員資格確認問題的意見》，該文件第一條規定：“農村集體經濟組織成員一般是指依法取得本集體經濟組織所在地常住農業戶口，在本集體經濟組織內生產、生活的人。不符合或不完全符合上述條件，但確以本集體經濟組織的土地為基本生活保障的人，也應認定具有本集體經濟組織成員資格”。并補充說明：“不宜采取單一的戶籍標準，應當考慮以下因素：1）是否為農業戶口且落戶在本集體經濟組織；2）是否在本集體經濟組織生產、生活；3）是否以本集體經濟組織土地為基本生活保障”。

安徽省高級人民法院、陜西省高級人民法院、貴州省高級人民法院、海南省高級人民法院在頒布的處理農村土地承包案件指導意見和集體經濟組織收益分配糾紛案件的指導意見等司法政策文件中，對集體經濟組織成員權的界定較為詳細。如安徽省高級人民法院頒布了《安徽省高級人民法院關于處理農村土地糾紛案件的指導意見》，該文件第二條規定：“在處理土地補償、安置費用的支付和分配及與土地承包相關的案件中，農村集體經濟組織成員資格的確認，一般應以依法取得農村集體經濟組織所在地戶籍為基本原則，依法取得包括自然取得（出生取得）和法定取得（因婚姻、收養、遺贈撫養協議、行政命令等取得）。同時兼顧在該農村集體經濟組織中生產、生活或者離開后又沒有取得城市最低生活保障的情形”。此外，該文件還對“外嫁女”、離婚及喪偶婦女、義務兵和大中專在校生、服刑人員、“空掛戶”、捐資購買城鎮戶口人員這六類特殊群體的集體經濟組織成員權作出了較為詳細的界定。

2.2 集體經濟組織對集體經濟組織成員權的界定

在集體經濟組織層面，村規民約對集體經濟組織成員權的界定通常詳細具體、可操作性強，但在一些方面與法律法規的規定不一致，由此帶來了矛盾和糾紛。集體的村規民約對集體經濟組織成員權的界定很詳細，每個村的村規民約都是根據當地傳統和村莊實際制定的，因此都不盡相同。

在“外嫁女”的問題上，大部分村規民約認為無論“外嫁女”的戶口是否遷出，都將喪失集體經濟組織成員權。例如浙江省杭州市向紅村2006年的村規民約第七條規定：“女性離村出嫁或男性離村做上門女婿，從結婚登記日開始一律取消在村享受待遇，戶口未遷出的屬于掛靠性質。本村村民離婚后，女的招夫、男的娶妻，進來的夫或妻及其子女不得享受村民待遇”。廣東省番禺區南村鎮南村村也規定：“婦女出嫁半年后，取消一切村民福利”。有的集體經濟組織在第二輪土地承包中直接剝奪了“外嫁女”的土地承包權，鄭州市鄭東新區彥莊村于2018年7月經由集體成員會議討論通過的《土地調整方案》明確規定：“家中女孩只要形成事實婚姻，不再享有組村民的土地”。

針對“純女戶”問題，很多集體經濟組織只允許“純女戶”其中一個女兒及其丈夫（農戶口除外）非在本村落戶并享受村里的各種福利待遇[35]。如山西省臨汾市北馬駒村 2009 年的村規民約、廣東省肇慶市沙街村 2007 年的村規民約規定：“純女戶只保留其中一個女兒的戶籍在本村，允許其丈夫（非農戶口除外）辦理男到女家落戶，并享受村里各種福利待遇”。還有些集體經濟組織除了僅保留“純女戶”中一個女兒及其入贅配偶的集體權益外，將集體內其余“外嫁女”及其配偶、子女的權益都排除在外。如廣州花都區獅嶺鎮振興村2004年在耕地征用補償時規定：不屬純女戶包括本人、配偶及子女不論戶口遷入或戶口未遷出不能享有股份及福利待遇[36]。但大部分法律法規認定“外嫁女”的集體經濟組織成員權通常以戶口是否遷出為重要標準。

在土地調整的問題上，許多村規民約根據“生增死減”的原則進行土地調整，如山東省有集體經濟組織根據人頭分配“口糧田”，依據新生兒童的出生時間補償“口糧田”，一月份出生補全年，十二月出生補一個月[37]。而法律規定“生不增、死不減”，堅持土地承包關系長久不變。

許多村規民約將集體經濟組織成員權的認定和成員權益的享受與履行村莊義務掛鉤，而法律法規認為這樣掛鉤是違法的。如云南玉溪市東峨鎮新光村2010年通過的自治章程第四條規定：“農戶必須服從村社種植規劃，違者給予批評教育，并責令按規劃種植，若不服從除罰款50元至100元外，村社不提供有關服務，直至收回土地另行承包”。有些集體經濟組織將遵守國家法律法規、政策納入集體成員的首要義務并對違反國家政策法規的集體成員進行權益的削減，云南省賓川縣賓居鎮賓居村委會村民自治章程第七條規定：“嚴禁年齡不到就辦客結婚，違反《婚姻法》必須從重處理，視為非法同居，對女方和今后子女戶口不落、土地不劃給”。佛山市南海區里水鎮洲村股份經濟聯合社章程第二十六條規定：“對違反計劃生育的除按有關部門及村委會的規定處罰外，還要接受本社以下處罰：凡未婚生育者，當年起停止本人股紅分配，直至接受計生部門處理完畢辦理好結婚登記手續后，次月才能恢復本人股紅分配”，然而，這些規定與《中華人民共和國婦女權益保障法》等相關法律法規的規定不一致。

根據以上現狀可知，在國家層面沒有專門界定集體經濟組織成員權的法律規定，界定標準多散見于國家法律、地方性法規和地方政府規章、司法政策之中。在農村集體經濟組織層面，村規民約對集體經濟組織成員權的界定標準各異，有些村規民約在集體經濟組織成員權界定標準上甚至與國家法律法規的規定不一致。

3 集體經濟組織成員權界定主體的相關制度設計

基于前面的理論分析，根據集體經濟組織成員權界定主體的現狀，僅憑國家或集體經濟組織單一界定集體經濟組織成員權都難以有效落實，集體經濟組織成員權的界定需由國家及集體經濟組織共同來完成。

首先，需要確定國家及集體經濟組織界定集體經濟組織成員權的邊界，即國家界定什么，集體經濟組織界定什么。原則上來說，爭議較大、帶有普遍性、外部性很強的集體經濟組織成員權界定問題由國家通過制定基本標準來界定，如外嫁女和農民工的集體經濟組織成員權界定問題等。由于信息問題，國家不能界定的或界定成本很高的集體經濟組織成員權的界定問題由集體通過制定具體標準來界定。根據已有實踐，許多集體經濟組織在符合法律法規的前提下，會根據集體成員履行村莊義務或對村莊的貢獻來確定其享受成員權益的多少，這樣的問題就需要集體經濟組織來界定。界定集體經濟組織成員權國家應該是領導者、組織者、基本標準制定者、糾紛最終裁決者和確認頒證者，集體經濟組織是具體實施者，可以參與具體標準的制定。

其次，國家以什么形式來界定集體經濟組織成員權，可以考慮在全國層面制定界定集體經濟組織成員權的法律，以增強權威性。但是考慮到區域的結構性差異，如經濟發達地區和欠發達地區，由于界定集體經濟組織成員權帶來的權益不一樣，界定的緊迫性、界定過程中面臨的矛盾等是不一樣的。因此從可行性角度來說，可以考慮在省級層面制定界定集體經濟組織成員權的地方性法規。界定集體經濟組織成員權的地方性法規至少應該包括界定集體經濟組織成員權的必要性、基本原則、基本標準、界定程序、集體成員享有的權利內容、爭議分歧處置辦法等。

第三，國家及集體經濟組織如何組織實施集體經濟組織成員權的界定，界定集體經濟組織成員權，國家在試點的基礎上既可以從上至下全面鋪開，制定完成界定的時間表，也可以按照有需求就界定的原則，國家常年接受集體經濟組織成員權的界定。當然，后一種方式需要國家制定相關配套措施，比如集體經濟組織成員權的退出機制，以增強集體成員的自由選擇，促進人力資源的優化配置[38]。國家組織的集體經濟組織成員權界定需要集體經濟組織來具體實施，一是集體經濟組織根據國家的基本標準制定界定集體經濟組織成員權的具體標準。具體標準的制定需經本村村民會議2/3以上成員或村民代表表決同意。在制定具體標準過程中，村民自治組織需要充分發揮在村精英的積極性和聰明才智，借鑒審議民主的思路，在具體標準進行投票表決前進行公共審議，使得村民通過自由和公開的討論，深化對界定集體經濟組織成員權具體標準的理解，以提高村民參與的品質和決策的質量。二是集體經濟組織根據具體標準組織實施集體經濟組織成員權的界定，并將界定結果進行公示。三是將公示無異議的界定結果呈報當地政府。

最后，地方政府根據法律或地方性法規以及集體經濟組織呈報的界定集體經濟組織成員權的結果代表國家予以頒證確認。對于集體經濟組織成員權，最后須國家頒證進行確認，以增強界定的權威性。

按照以上思路，集體經濟組織成員權界定主體的相關制度設計見圖2。

圖2 集體經濟組織成員權界定主體的相關制度設計圖Fig.2 The system design flow chart of the delimiting subjects of membership rights of collective economic organizations

4 集體經濟組織成員權界定主體的案例分析

廣東省佛山市南海區于1987年被國務院確定為全國農村改革試驗區，1992年率先實行農村土地股份合作制改革，較早開始了對集體經濟組織成員權的界定。2011年南海區推行“政經分離”，2015年成為我國首批農村集體產權制度改革的試點地區之一。多年以來，南海區始終走在我國農村改革開放的前沿，在農村各項改革和任務試點的推進下，形成了較為成熟的集體經濟組織成員權界定標準，在疏解矛盾糾紛、鞏固農村集體經濟發展上取得了顯著效果。

南海區位于珠三角腹地、廣佛都市圈，據國家統計局南海區2020年行政區劃，其土地面積為1 071.55 km2，下轄6個鄉鎮、1個街道、290個村（社區），戶籍人口165.85萬，常住人口366.72萬。傳統上一直屬于農村地區的南海區，依托著改革紅利和區位優勢，集體經濟發展迅速，2019年南海區農村居民人均可支配收入達3.66萬元。與此同時，城市化的快速發展使得農村社會變遷加劇，而集體經濟組織成員權界定不明造成該地區土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權歸屬模糊。面對土地承包、房屋拆遷、土地征收和股紅分配所帶來的顯著收益，村民上訪頻發，一度成為影響南海區經濟發展和社會穩定的較大因素之一。多年以來，當地政府和各集體經濟組織出于不同立場競相界定集體經濟組織成員權。各類矛盾與問題倒逼南海區政府完善相關規章制度，將社會關系、村情民意納入集體經濟組織成員權界定之中，集體經濟組織也將政府的規章政策逐漸納入村規民約，走出了一條國家及集體共同界定集體經濟組織成員權之路，為解決全國各地集體經濟組織成員權界定主體問題提供了借鑒。

4.1 政府制定集體經濟組織成員權界定的基本標準

在政府層面，廣東省人民政府于2006年頒布了《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，將“戶籍+履行義務”作為界定集體經濟組織成員權的基本原則。如該文件第十五條規定：“原人民公社、生產大隊、生產隊的成員，戶口保留在農村集體經濟組織所在地，履行法律法規和組織章程規定義務的，屬于農村集體經濟組織成員”。2007年廣東省人大常委會頒布了《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》，同樣將“戶籍+履行義務”作為界定婦女集體經濟組織成員權的基本原則。在此基礎上，南海區人民政府于2008年制定了《南海區農村集體經濟組織成員資格界定辦法》。針對常規的戶籍變更類別，建立了區域性界定基本標準，并規定了集體成員應履行的7項義務。該文件第十條規定：“農村集體經濟組織成員的義務：1）遵守國家法律、法規和政策，承擔公民應當履行的義務；2）遵守農村集體經濟組織章程，履行章程規定農村集體經濟組織成員應當履行的義務；3）遵守不違反國家法律、法規與政策的村規民約或社區自治章程；4）積極參與農村集體經濟組織的民主管理活動”。同年10月，南海區人民政府出臺了《佛山市南海區農村集體經濟組織成員登記管理辦法》，在集體成員登記管理和確權頒證等方面，進一步規范集體經濟組織成員權的界定。

“外嫁女”是南海區界定集體經濟組織成員權中爭議較為激烈的問題，如果依據各集體經濟組織的村規民約，“外嫁女”大部分會被排除在集體經濟組織成員權之外。據中山大學婦女與性別研究中心調查，南海區自1992年股份制改革至1998年，南海區“外嫁女”喪失股份分紅的共約2.36萬人，涉及的“外嫁女”子女約4 165人[36]。為此，佛山市南海區人民政府先后三次出臺了相關文件。

1998年南海區人民政府頒布《關于保障我市農村“外嫁女”合法權益問題的通知》，首次以地方法規界定“外嫁女”的集體經濟組織成員權。該文件第3條規定：“‘外嫁女’本人及其子女的戶口雖然仍在原村，但居住地不在原村，又沒有承擔村民義務的，其股權和福利待遇由股東代表大會確定”。創立了戶籍地+居住地的“兩地原則”，但仍有一部分未居住在本村的“外嫁女”的權益無法落實。

2003年南海區人民政府頒布《南海區深化農村股份合作制改革指導意見》，推進“股權固化”，嘗試用“無償配股、出資購股或一次性補償”等辦法解決“外嫁女”股權爭議，解決了數萬名“外嫁女”及其子女的集體經濟組織成員權界定問題。但“股權固化”模式將實踐中類型多樣的股權爭議一概而論，有些集體仍然在以其它形式約束“外嫁女”的集體經濟組織成員權。例如《獅山街道獅北村南坑股份經濟合作社章程》對“外嫁女”的購股年限、購股份額進行限制。

2008年7 月南海區人民政府出臺《關于推進農村“兩確權”，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》，該文件強調“‘出嫁女'及其子女將按同籍、同權、同齡、同股、同利的‘五同'原則進行股權配置”。此外，還制定了一系列復雜的規則，分類施策解決“外嫁女”及其子女的出資購股問題、一次性補償等歷史遺留問題[36]。得益于南海區政府對“外嫁女”集體經濟組織成員權界定的不斷完善，持續近二十年的“外嫁女”紛爭基本得到解決。

4.2 集體經濟組織制定集體經濟組織成員權界定的具體標準

在集體經濟組織層面，南海區各集體經濟組織在法律法規、規章政策的基礎上制定了村規民約，確立了集體經濟組織成員權界定的具體標準。至2017年，南海區已有149個村（居）、156個經聯社、1 471個經濟社完成股份制章程民主表決，就信息復雜程度較高的問題，各村社制定了具體界定標準。如《佛山市南海區里水鎮建星村天竺股份合作經濟社章程》第十三條對不同婚姻狀況下的女性配偶、入贅女婿、出生子女、收養子女的集體經濟組織成員權界定方法進行了細化。該章程十三條第二項規定：“本社男性成員初次娶入或喪偶再娶具有戶口遷出地農村集體經濟組織成員資格或農業戶口性質并入戶本社所在地的女配偶為本社成員；本社男性成員離婚后再婚娶入具有戶口遷出地農村集體經濟組織成員資格或農業戶口性質并入戶本社所在地的女配偶要取得本社成員資格，條件是原配偶必須自愿放棄或喪失本社集體經濟組織成員資格”。

其一，各村社將集體經濟組織成員權界定與履行村莊義務掛鉤。如夏西三聯村和羅祥村股份合作經濟社章程都規定：“股東受刑事處罰或勞動教養期間，停止股份分紅及一切福利，刑滿后3個月表現良好恢復”。下柏村股份合作經濟社章程也規定：“違法犯罪者從執行之日起取消股份，刑滿后經審查確定恢復股份”。其二，各村社將集體經濟組織成員權界定與對村莊的貢獻相關聯。在成員股權設置上，除了基本股（人口股），還依據各集體成員的資金、勞動等要素貢獻設置勞齡股、崗位股、貢獻股、承包權股等股份類別。如山根村劃分了7個年齡段并配置不同數額的股權，南海區其它村社由于各自村情不一，在股權比例設置上均有所不同。

根據以上廣東省南海區對集體經濟組織成員權界定的成功實踐，可以得知，最終落地的集體經濟組織成員權界定既遵循了國家法律法規和地方性規章制度的基本原則，又兼顧了集體在實施層面所制定的具體標準。證實了集體經濟組織成員權的界定是以政府為代表的國家主體及以村規民約為代表的集體經濟組織共同決定的結果。

5 結論

農民之所以獲得土地承包權、宅基地資格權和集體收益分配權，是因為集體成員身份，明確集體經濟組織成員權界定主體是界定集體經濟組織成員權的關鍵所在。研究表明，集體經濟組織成員權的界定很難由國家或集體經濟組織單獨來完成，需由國家及集體經濟組織共同來界定，兩者分別就集體經濟組織成員權界定的基本標準和具體標準明確界定邊界。對于爭議較大、帶有普遍性、外部性很強的集體經濟組織成員權界定問題由國家通過制定基本標準來界定，既發揮了國家在界定集體經濟組織成員權的權威性，也為相關矛盾糾紛的調解仲裁提供了基本依據。國家既可以考慮在全國層面制定界定集體經濟組織成員權的法律，以增強權威性。也可以考慮在省級層面制定界定集體經濟組織成員權的地方性法規。國家在組織集體經濟組織進行集體經濟組織成員權界定時，既可以通過制定時間表從上至下全面鋪開，也可以不制定時間表，國家常年接受集體經濟組織成員權的界定。但無論采取哪種形式，最后的集體經濟組織成員權界定結果須由國家頒證進行確認，以增強界定的權威性。