2021年十大全國人大立法脈絡

文/李天琪

現代法治的精髓，在于立良法、謀善治。法律是治國之重器，良法是善治之前提。沒有良法，便無善治，也就沒有國家治理的現代化。

2021 年，十三屆全國人大及其常委會繼續推進法治領域改革，解決好立法、執法、司法、守法等領域的突出矛盾和問題，寫下波瀾壯闊的壯麗篇章。2021年，也是近年來立法數量最多的一年，一年來，全國人大及其常委會制定法律17件，修改法律26件，作出有關法律問題和重大問題的決定11件，現行有效法律從2020年年底的274件增至291件。

回首2021 年，公眾對立法工作的參與廣泛，人大立法加速，質量明顯提高，出臺的每一部法律都承載著滿滿民意，顯示出全過程人民民主的特有魅力，成為全面依法治國進程中點點耀眼路標。

與時俱進，法治軌道上推進全過程人民民主

制度穩則國家穩，制度強則國家強。時代在發展，國家的根本政治制度也在完善發展。

法律折射社會的變遷，實現全面推進依法治國總目標，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，必須堅持立法先行。

2021年，圍繞法治國家、法治政府、法治社會一體建設，多部涉及人民代表大會制度完善發展的法律迎來修改。

2021年3月，十三屆全國人大四次會議對《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規則》作出修改。此次修法對堅持黨的領導作出明確規定，將堅持全過程人民民主寫入法律制度，加強對代表依法履職的支持和保障，完善機制提高人代會議事質量和效率。

以“規則”為名的法律在我國并不多。全國人民代表大會議事規則對全國人民代表大會會議的舉行，議案的提出和審議，審議工作報告，審查國家計劃和國家預算，國家機構組成人員的選舉、罷免、任免和辭職，發言和表決等程序，作了具體規定，為全國人民代表大會會議的順利舉行提供了重要法治保障。

2021 年10 月、12 月，歷經兩次審議洗禮的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法修正草案，擬將全過程人民民主入法，推動地方政權建設不斷與時俱進發展完善。

這些涉及人民代表大會制度的相關法律的修改，對于踐行以人民為中心的發展思想，更好地堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，進一步發揮中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，保證全體人民更好地行使國家權力，切實維護人民群眾的合法權益，發展全過程人民民主，在法治軌道上推進全過程人民民主實踐，具有重大的現實意義。

民生立法，譜寫著大時代里的小日子

2021年，擊鼓催征，捷報頻傳，我們歷史性地解決了絕對貧困問題，中華大地上全面建成小康社會。脫貧攻堅戰取得全面勝利，“三農工作”的重心迎來了歷史性的轉移，全面推進鄉村振興成為未來農業農村工作的主要方向。

對于擁有14億人口的大國來說，寫好鄉村振興這篇大文章，“重農固本”方是安民之策。聚焦關系國計民生的“三農”問題，必然少不了立法的保駕護航。2021年4月，鄉村振興促進法“誕生”，推動實施鄉村振興戰略便有了長久的制度保障。

同樣是聚焦保障糧食安全問題，鄉村振興促進法通過農田保護制度，把“飯碗端在自己手里”，而2021年10月初次提請審議的農產品質量安全法（修訂草案），則是建立起食用農產品質量安全追溯制度，完善農產品生產經營全過程管控措施，為廣大群眾“舌尖上的安全”負責到底。

金秋十月，傳來的佳音還有反食品浪費法的“上線”，不僅建立反食品浪費長效機制，引領節儉新風尚，并成為“小快靈”“小切口”立法的生動實踐。縱觀2021年立法修法工作全局，從體量上看，既有“大塊頭”，也有不少“小快靈”。“（數）十年磨一劍”的斟酌不可或缺，但“小切口”立法塑造的獨特景觀亦備受矚目。

僅有32條的反食品浪費法采用了不設章節的簡約體例，較短時間內出臺，“快”“準”“穩”解決老百姓關注的實際問題。體量或有大小之分，但立法精神并無繁簡之別。

值得一提的是，2021年針對提升人民群眾對教育的獲得感，建設高質量教育體系，亦成為民生領域立法的重中之重。2021年1月、6月初啟審議程序的教育法修正草案、職業教育法修訂草案，無不昭示著發展教育事業、提高全民族素質、促進社會主義物質文明和精神文明建設的重要意義。而2021年10月通過的家庭教育促進法，一度把“依法帶娃”推成網絡熱詞，讓教育孩子的小小“家事”上升為大大“國事”，為促進未成年人健康成長和全面發展提供更加充足、有力的法治保障。

關乎教育、養育問題，影響到千千萬萬個家庭，與家庭教育促進法相輔相成的是，2021 年8 月，全國人大常委會會議表決通過了關于修改人口與計劃生育法的決定，“三孩”生育政策正式入法，為人口均衡發展注入動力。值得稱贊的是，距離7 月《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》的公布，全國人大常委會會議依照法定程序僅隔一月就完成了修法，迅速回應了輿論關切。

也是在這一年，提高社會文明程度，修改體育法，制定文化產業促進法，繁榮發展文化事業和文化產業駛進快車道。有聲有色，有期有盼，這就是大時代的小日子。

左圖：2021 年4 月29 日，十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過鄉村振興促進法，推動實施鄉村振興戰略有了長久的制度保障。圖為淮北市因地制宜大力發展特色花卉種植產業，促進農民增收，助力鄉村振興。

上圖：2021年12月24日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議表決通過修訂后的科學技術進步法，為我國科技自立自強夯實法治根基。圖為中國科學技術大學科技周引來眾多家庭學科普，感受科技魅力。

助力科技，按下補齊法制短板快進鍵

科技興則民族興，科技強則國家強。

2021年，圍繞創新驅動發展，加快發展現代產業體系，修改科學技術進步法，制定個人信息保護法等，成果頗豐。

在當前大數據快速發展環境下，數據安全和個人隱私保護逐漸成為數字社會人們關注的焦點。通過制定專門法律，運用法治方式加強個人信息保護，激活數據要素潛能，成為法治社會的必要之舉、必然之舉。

2021 年8 月，問世的個人信息保護法，在全社會掀起對數據安全和個人信息、個人隱私的保護高潮。回應人民群眾期待，確立個人信息保護原則、規范處理活動保障權益、禁止“大數據殺熟”規范自動化決策、嚴格保護敏感個人信息、強化個人信息處理者義務、規范個人信息跨境流動……可謂亮點紛呈。以嚴法拉開一個充分尊重個人信息并正當對待“數字人格”的新時代序幕。

可圈可點的是，該法為我國個人信息保護完成了順應時代的系統設計的同時，也為世界提供了充滿借鑒價值的“中國方案”。

如果說制定個人信息保護法是為了更好地“擁抱”互聯網時代，適應信息技術迅猛發展的需要，筑牢法治“防火墻”，那么，2021 年10 月初次提請審議的反電信網絡詐騙法草案則是在宣示：互聯網不是“法外之地”。應對電信網絡詐騙犯罪活動嚴峻形勢，必須施以全鏈條打擊。

“創新之要，唯在得人。”營造良好創新環境，離不開人才，人才是推動科技創新的關鍵力量。2021 年12 月修法告捷的科學技術進步法，發揮創新活動中人才資源這一最為活躍積極因素，激發科學技術人員創新創造活力，更好適應新時代科技治理的新形勢和新要求。

2021 年8 月30 日 上午，由中國海警“衢山艦”和“海門艦”組成的艦船編隊，圓滿完成2021 年北太平洋公海漁業執法巡航任務，順利返回上海。這是海警法出臺后，我國海警船首次在公海開展巡航執法任務。

持續亮劍，依法維護國家主權、安全、發展利益

2021年，“國家安全”立法行動再次接過2020 年密集出擊的接力棒，圍繞重點議題，持續發力。

2021 年3 月30 日，全國人大常委會行使全國人大授予的相關立法職權，修改香港基本法附件一和附件二，完善香港特別行政區選舉制度。“雙管齊下”，打出“決定+修法”漂亮“組合拳”，為“愛國者治港”原則提供制度性保障。

同樣是有效維護國家主權安全，在海洋、陸地領域綻放異彩的，還有同在2021 年通過的海警法及陸地國界法。經歷2020 年10月、12 月兩次審議，海警法終于于2021 年1月問世，除了設定海上救助、海上治安等職責規范外，更是為有效維護國家主權、安全和海洋權益提供堅實法律保障。無獨有偶，2021 年10 月通過的陸地國界法再次明確中華人民共和國的主權和領土完整神圣不可侵犯。國家采取有效措施，堅決維護領土主權和陸地國界安全，防范和打擊任何損害領土主權和破壞陸地國界的行為。

主權，毋庸置疑不可讓步，安全立法毫無疑問也需向著更加細分、專業的領域挺進。伴隨著網絡強國、數字中國、智慧社會建設，以數據為新生產要素的數字經濟蓬勃發展，數據的競爭已成為國際競爭的重要領域。除了應對傳統領域國家安全風險與挑戰，2021年6月誕生的數據安全法將應對數據領域國家安全風險列為重中之重，提升國家數據安全保障能力，切實維護國家主權、安全、發展利益。須知堅持安全與發展并重是數據安全法的應有之義，而制定數據安全法亦是維護國家安全的必然要求。

同在2021 年6 月，作為一部涉外領域專門立法，反外國制裁法的通過充實和豐富了我國應對挑戰、防范風險的法律“工具箱”，為依法反制外國歧視性措施提供了有力的法治保障，為更好地維護我國國家主權、安全、發展利益奠定堅實的法律基礎。

穩中求進，加強經濟高質量發展動力保障

改革開放越是深入，越需要法治保障。圍繞全面深化改革和對外開放，形成高水平社會主義市場經濟體制，2021年審議了反壟斷法（修正草案）、期貨和衍生品法（草案）、公司法（修訂草案）等，制定海南自由貿易港法、印花稅法以及關稅法等稅收法律，授權上海制定浦東新區法規，成績斐然。

近年來，中國先后在全國范圍內建立21個自由貿易試驗區和海南自由貿易港，更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放進一步深化，以開放促改革、促發展成效不斷顯現。在2021年，值得贊譽的是，一改過去“先改革，后立法”“邊改革，邊立法”做法，海南自由貿易港法從2019 年3 月被列入年度立法計劃，到2021 年6 月10 日出臺，從孕育到誕生僅用時2 年3 個月，立法速度快，立法工作扎實。體現了立法先行、引領改革的深謀遠慮，也讓“摸著石頭過河”轉向“重大改革于法有據”。

值得一提的是，這部法律確定了自貿港法律體系的“四梁八柱”，為自貿港建設提供“基本法”和“框架法”。不僅對海南意義重大，更充分展示出我國堅定不移全面擴大開放、構建對外開放新格局、推動建設開放型世界經濟的意志和決心。

同樣是助力經濟高質量發展，在中國走過百年歷程的印花稅于2021年6月順利“入法”。伴隨著印花稅法的到來，我國現行18個稅種中已有12個稅種制定了法律，“稅收法定”加快落實，“稅收立法”再進一程。

此方唱罷，彼方登場，于2021 年4 月、10 月經歷兩次審議的期貨和衍生品法草案，鉚勁蓄力對活躍商品流通、推動產業升級、促進經濟高質量發展提供法律支持、注入“強心劑”，亦為維護國家金融安全提供重要保障，滿足促進國內國際雙循環的客觀需要。

圍繞建設現代化經濟體系，立法“馬不停蹄”，修法亦“快馬加鞭”。2021年4月，海上交通安全法迎來了實施37年后的首次修改，除了有利于全面提升海上交通安全管理水平，更是有力促進了我國海運事業的發展，將為建設海洋強國、促進海洋經濟發展、保護海上人身和財產安全等提供有力的法律支撐。

與此同時，2021年10月、12月接連開啟審議程序的反壟斷法修正草案、公司法修訂草案，結合國內外經濟發展趨勢，共同唱響“優化營商環境、保護公平競爭、提高經濟運行效率、維護社會公共利益”主旋律。

和諧共生，美麗中國奏響生態文明之歌

2021 年，從年初1 月濕地保護法草案的初次審議，到年尾12月黑土地保護法草案、黃河保護法草案的提上審議議程，一年間，持續探討美麗中國如何繼續闊步向前的熱度不減。只因推動綠色發展、促進人與自然和諧共生的腳步一刻不能停歇。

在經歷三次審議后，濕地保護法終于于2021年12月閃耀亮相。作為我國首次針對濕地保護進行的立法，這部法將如何保護“地球之腎”的話題及方案帶入公眾的視線。與此同時，這部法彌補了我國法律體系的生態短板，在很大程度上有利于扭轉“重環境、重資源、輕生態”的失衡局面，大力推動生態法治建設。僅從這一點看，它的重要意義不言而喻。

2021年12月，繼長江保護法后，黃河保護法草案提交審議，旨在為流域法制嵌上關鍵一環。保護母親河，勢必要直面頑瘴痼疾，黃河保護法草案圍繞生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全、黃河文化保護傳承弘揚等規定相應制度措施。汲取長江保護法亮點養分，期待這部充分契合黃河流域特征、特點的綜合性法律的問世，保障黃河安瀾。

環境資源領域的法制建設，功在當代、利在千秋。2021 年12月，與黃河保護法草案攜手同審的還有黑土地保護法草案。為保護珍稀黑土地自然資源、保障國家糧食安全，“耕地中的大熊貓”2021 年迎來專門立法，將黑土地保護上升為國家意志。不設章節，直奔主題，形式簡明，突出針對性、適用性和可操作性，“小快靈”特點再次令人眼前一亮。

除了整治水污染、土壤污染，針對近年來位居各污染要素投訴第二位的噪聲污染，2021 年8 月、12月，噪聲污染防治法草案進入審議程序，旨在形成人人有責、人人參與、人人受益的良好噪聲污染防治氛圍，共同維護生活環境和諧安寧。

推動保障，改革發展穩定筑牢法治根基

2021 年，立法工作服務改革，突出重點，補齊短板，呈現突出新特點。

最具風向標意義的是，2021 年6 月通過的軍人地位和權益保障法，牢牢樹立起“擁軍愛軍”的深遠價值理念，厚植“強軍興軍”根基。不僅明確侵害軍人名譽可被提起公益訴訟、維護軍人尊崇地位、保障軍人合法權益，也是立法史上首次明確規定一個群體的法律地位，意義非凡。

須知全面提高軍人地位和權益保障工作的質量效益，讓軍人成為全社會尊崇的職業，傾力解決廣大官兵后顧之憂，亦是提高全民國防意識，保障兵役工作順利開展，推動國防和軍隊建設工作的重要抓手。這一點，與2021 年8月新修訂的兵役法所懷精神殊途同歸。新修訂兵役法聚焦吸引入役、激勵在役、保障退役，對兵役政策制度進行了創新設計和調整完善。

這一年，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，契合新形勢新任務對立法工作提出的新要求，亦符合新時代立法工作作出的重大戰略調整。一句話，哪里有人民群眾的關切和期待，哪里就有立法機關的關注與回應。

堪稱推進依法行政的里程碑式立法的行政處罰法，于2021年1月完成時隔25載的首次大修，為“執法為民”注入陣陣暖意。除了觸及行政處罰法在規制行政處罰諸法中的地位、行政處罰目的、種類擴容等深層次問題，還重大突破式在修法后健全行政處罰的從輕、減輕制度，增加“首違不罰”“沒有主觀過錯不罰”“一事不再罰款”等規定，堅持罰過相當，推行柔性執法。在維護公共利益與社會秩序過程中，秉持執法為民理念，突顯教育功能，回歸本意。

尤其備受關注的是，此次修法賦予鄉鎮街道部分行政處罰權，擴大地方立法的行政處罰設定權，“相對集中”并“適度下放”，譜寫著行政權力收放之間的法治進步。

2021 年10 月，民事訴訟法迎來繼2007 年、2012 年、2017 年后的第四次修正，回應時代需求、滿足人民期待。圍繞優化司法確認程序、完善小額訴訟程序、完善簡易程序規定、擴大獨任制適用范圍、完善在線訴訟及送達規則進行主要修改。健全完善立體化、多層次、精細化的民事訴訟程序體系，提升人民法院糾紛化解能力，促進國家治理體系和治理能力現代化。

試點先行，穩步推進。早在2019 年，全國15 個省（區、市）20 個城市法院開展了為期兩年的民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作。在全面總結改革試點經驗基礎上，擬定了民事訴訟法修正草案，推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，深化民事訴訟制度改革，提升司法效能，促進司法公正，實現了改革的“蹄疾步穩”。

如果說民事訴訟法修正草案，是對改革試點經驗的提煉升華，那么，2021 年8 月問世的監察官法，則是掀開了落實監察體制改革的又一立法篇章。構建中國特色監察官制度，有利于進一步深化國家監察體制改革，健全反腐敗領導體制和工作機制，完善黨和國家監督體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。

共同富裕，健全多層次社會保障體系

進入新時代，不論是對新時期社會保障體系建設作出重大部署，還是“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標實現，積極推動法律援助事業發展無疑是規范路徑之一。作為一項面向經濟困難公民等群體的公共法律服務，我國的法律援助事業近年來發展迅速，但案件辦理質量不高、專業服務力量不足、覆蓋面不夠大等問題也日益顯現。

2021 年8 月法律援助法的成功問世，將法律援助納入法治軌道，確保法律援助既“廣覆蓋”又“高質量”。解除維權路上的“后顧之憂”，為社會公平正義依法撐腰，讓受援群眾感受到切切實實的法治“溫度”。

同樣值得銘記的是，2021年12月，與健全多層次社會保障體系息息相關的婦女權益保障法、工會法均迎來實施多年后的完善“大修”，進入一審程序。

首次提請審議的婦女權益保障法修訂草案，在婦女權益保障法施行近30年后，破除婦女權益保障領域的痛點難點，“以國家之名”出面逐步完善保障婦女權益的各項制度，消除對婦女一切形式的歧視，禁止基于性別排斥、限制婦女依法享有和行使各項權益，完善性騷擾的預防和制止措施，對離婚時家務勞動經濟補償增加規定……民眾掛心的、輿論擔憂的，均有涉及，讓立法更識民情、接地氣。

而明確工會法律地位和工作職責、作為工會組織依法開展工作的重要制度保障的工會法，針對近年來網約車司機、快遞員、外賣配送員等新就業形態勞動者數量大幅增加，企業組織形式和勞動者就業方式發生的深刻變化，加強新就業形態勞動者權益保障。

平安中國，密密織牢公共安全防護網

力圖多效并舉、從多個方向強化公共衛生安全機制，2021年動物防疫法、醫師法、畜牧法等法律紛紛提上立法修法議程，密密織牢公共安全防護網。

2021 年1 月修法告捷的動物防疫法，著力補短板、堵漏洞、強弱項，突出保障人民群眾生命健康安全，全方位健全動物衛生管理法律制度，推動動物疫病從有效控制向逐步凈化消滅轉變。尤其是，新修訂的動物防疫法突出兩個“調整”，即動物防疫的方針由原來“預防為主”調整為“預防為主，預防與控制、凈化、消滅相結合”；動物防疫責任由原來主要由政府獸醫機構承擔，調整為構建責任明確、各負其責、各盡其能的防疫責任體系。

2021 年8 月20 日，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過醫師法，對加強基層醫師隊伍建設、保障醫師合法權益等方面作出明確規定，對織牢公共安全防護網具有積極意義。

2021 年8 月通過的醫師法接棒續力執業醫師法，7 章67 條篇幅守護“新時代最可愛的人”，讓醫生“放心救人”，給醫師吃下救人“定心丸”，守護挺身而出的醫者仁心，不讓善心變“寒心”。

在萬眾期待下，醫師法千呼萬喚始出來。完善醫師權益保障，強化醫師執業安全，回應了現實中的部分問題與社會上的諸多關切，加強了與民法典、基本醫療衛生與健康促進法、中醫藥法等法律法規的銜接，積極總結吸收新冠肺炎疫情防控的成功經驗和做法，對突發疫情和重大公共衛生事件的應急處置工作提出了要求，為推進健康中國建設提供有力法律保障。

在守好公共衛生安全防線同樣發力的，還有2021年10月首次審議的畜牧法修訂草案。畜牧業是關系國計民生的重要產業，關聯著我國14億多人的餐桌，也是農業農村經濟的支柱產業和增加農牧民收入的重要來源。針對畜牧業發展中的薄弱環節和出現的新情況、新問題，亟須對現行畜牧法作出相應的修改完善。此次畜牧法修訂草案加強畜禽屠宰管理，守好公共衛生安全防線；促進草原畜牧業發展，生態保護與農牧民增收齊頭并進；保障有效供給，更好滿足人民群眾畜禽產品消費需求。

風險防范，化解影響現代化進程諸多風險

2021年，運用法治打好防范化解重大風險攻堅戰，成為立法景觀一大亮點。

經過2021年1月、6月審議，安全生產法（修正案）平穩落地，訴說著“一分安全，十分必要”的提示音，為安全生產工作提供有力法律武器。

萬眾矚目的，還有2021 年12 月通過的反有組織犯罪法，共9 章77 條，包括總則、預防和治理、案件辦理、涉案財產認定和處置、國家工作人員涉有組織犯罪的處理、國際合作等，分量感極重。

這部法律總結掃黑除惡專項斗爭經驗，明確反有組織犯罪“堅持與反腐敗相結合”，已經成為在法治軌道上常態化、機制化開展掃黑除惡工作的重要舉措。反有組織犯罪法的出臺，對于建設更高水平的平安中國、法治中國，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安，具有重大意義。

2021 年12 月，突發事件應對法修訂草案初啟審議程序。近年來，突發事件應對管理工作遇到了一些新情況新問題，特別是新冠肺炎疫情對突發事件應對管理工作帶來了新挑戰，亟待通過修改該法予以解決。

草案為完善應急保障制度作出具體安排，注重保障社會各主體合法權益。尤其從理順突發事件應對管理工作領導和管理體制、暢通信息報送和發布渠道、完善應急保障制度、加強突發事件應對管理能力建設、充分發揮社會力量作用、保障社會各主體合法權益6個方面進行修改完善。

有速度、有高度、有廣度、有深度、有溫度，2021年，填補空白點、補強薄弱點，一項項法律制度的出臺，緊貼人民群眾對美好生活的期盼，緊扣國家治理體系和治理能力現代化提出的實際需求。

回首間，2021 年已化為昨日記憶，立法修法、“重大決定”的腳步卻不會變緩。重溫是為了更好地向前，揚起風帆，我們再次啟程……