數字時代著作權集體管理組織制度存在問題及解決路徑

◇ 劉山群，鐘蓓 ◇

2021年《最高人民法院關于人民法院知識產權審判工作情況的報告》顯示：全國法院受理各類知識產權一審案件從2013年的10.1萬件增長到2020年的46.7萬。其中，網絡已成為知識產權侵權違法行為的主要發生地之一。在“劍網2020”專項行動期間，各級版權執法監管部門共刪除侵權盜版鏈接323.94萬條，關閉侵權盜版網站（App）2884個，查辦網絡侵權盜版案件724件，調解網絡版權糾紛案件925 件①《“劍網2020”專項行動：查辦刑事案件177件、涉案金額3.01億元》，知識產權界公眾號，https://mp.weixin.qq.com/s/znosj6cKw-6DZRiAiZIEeA.2021-01-15.。數字版權侵權行為興盛，著作權集體管理組織卻作用熹微。2021年，中宣部版權管理局通報4家著作權集體管理組織“全面體檢”情況，提出著作權集體管理組織要依法展開業務，強化內部管理，找準角色定位，加快創新發展②《盤點2021|這些關鍵詞，定格2021“版權時刻”》，中國新聞出版廣電報公眾號，https://mp.weixin.qq.com/s/gHECPCvreKQeZKldai6xA.2021-12-30.。《知識產權強國建設綱要（2021—2035年）》在“建設支撐國際一流營商環境的知識產權保護體系”這一主題下明確指出“完善著作權集體管理組織制度，加強對著作權集體管理組織的支持和監管”，國家仍將著作權集體管理組織放在著作權保護的重要地位。

一、數字時代著作權集體管理組織制度的現狀及必要性分析

（一）著作權集體管理組織制度的效能在數字時代未彰

大數據、區塊鏈、人工智能等數字技術擴大了著作權交易的范圍、提高了著作權交易的頻率，著作權產業形態和交易模式日趨復雜，涉及著作權集體管理的案件逐漸增多①劉慧：《論數字技術變革與著作權集體管理制度的耦合》，《出版法苑》2021年第1期。。但著作權集體管理制度在我國的發展卻仍顯稚嫩，本土化過程不僅緩慢且困難重重。2015年、2016年我國規模最大的中國音樂著作權協會直接承辦的民事訴訟總數僅41件。著作權集體管理組織在著作權維權上的作用可見一斑，加之集體管理組織的行動涉及多方利益，故容易變成輿論質疑的焦點。若著作權集體管理組織仍不溫不火的延續，只會加劇集體管理制度的“破窗效應”②孟磊：《智能時代的著作權集體管理：挑戰、反思與重構》，《出版發行研究》2020年第1期。。著作權集體管理組織的產生緣因權利人團結力量與強大的出版商贏取話語權、提高版權收益。但從我國實際看，著作權集體管理組織制度建設與權利人的實際想法脫節，權利人對集體管理組織的滿意度不高，著作權集體管理組織的功能始終沒有大放異彩③向波：《著作權集體管理組織：市場功能、角色安排與定價問題》，《知識產權》2018年第7期。。其主要表現有二：

第一，囿于著作權客體的無體性，著作權集體管理組織在數字時代更難以有效管理著作權。智能時代的知識共享理念增加公眾對知識的需求，公共利益與著作權人利益形成新的沖突樣態。公眾不僅熱衷于在互聯網上分享，也需利用更多的作品表達，但作品的數字傳播速度快，數量大，范圍廣，令集體管理組織難以捉摸。

第二，相較于私人靠技術管理，著作權集體管理組織的工作顯得捉襟見肘④陶亦敏：《論網絡環境下我國音樂著作權集體管理制度的完善》，上海外國語大學2020年碩士學位論文，第1頁。。著作權集體管理組織的許可收費功能可通過網絡平臺完成，一些云服務提供商在作品登記、傳播與利用上更具實力。監測侵權行為可通過更有效的技術手段實現，以區塊鏈技術打造的去中心化的著作權交易平臺更加便捷、安全，訴訟也可由權利人自己聘請律師代勞，著作權集體管理制度在數字時代或被棄之如敝屣。

（二）著作權集體管理組織制度仍具存在的必要性

第一，著作權集體管理組織在衡平多元主體利益方面作用明顯。著作權集體管理組織本身有著平衡權利人、使用者和社會公眾利益的作用，在維護權利人權益、便利使用人使用、促進作品傳播三項任務上協調共進，推動相關產業高質量發展。集體管理組織有制定價格標準的權利，一定程度上起著管理版權市場價格的作用。由于延伸性集體管理制度的存在，孤兒作品和非會員的作品使用人也能夠到著作權集體管理組織繳納使用費，從而合法使用、合法傳播⑤戴佶：《著作權延伸性集體管理制度的本土化構建》，《河南牧業經濟學院學報》2020年第1期。，雖然缺乏權利人的意志，但能夠促進版權事業的發展，規范版權市場。著作權集體管理組織是法定的社會團體，是作者的委托代理人，是提供著作權管理的服務者，是具有壟斷地位的市場主體，它的多重屬性足夠說明其在版權制度發展中的重要程度。

第二，著作權集體管理組織具有不可替代的功能。根據《著作權集體管理條例》（以下簡稱《條例》）第2條關于著作權集體管理組織活動的規定，可知其功能主要有兩項：一是許可使用收費功能，二是維權替訟功能。在許可上，著作權集體管理組織的會員作品庫能降低交易成本，提升效率①王偉娜：《著作權集體管理組織法制完善研究》，華東政法大學2010年碩士學位論文，第3頁。。在維權上，著作權集體管理組織能作為當事人進行維權，節省權利人的精力。著作權集體管理組織集中管理權利的情況下，對于一行為多侵權的情況能統合處理，還能以集體的力量與強大的使用人抗衡、協商。

因此，著作權集體管理組織這樣一種實體管理平臺相較于各類保護著作權的技術系統、平臺仍具有不可替代性。著作權集體管理組織最大的價值在于實體性②所謂實體性是指著作權集體管理組織是依法成立的具有組織機構的現實存在，擁有系統的運行機制。和集體性，所有協會進行共享、整合還能產生更大的效率③黃錢欣：《“互聯網+”時代著作權集體管理組織整合問題》，《現代出版》2017年第1期。。因此著作權集體管理組織制度仍具有存在的必要性，但需進行改良。

二、著作權集體管理組織制度存在的問題

（一）著作權集體管理組織的壟斷地位過剩

《條例》第6條明確限制了非著作權集體管理組織從事著作權集體管理活動的權利，第7條第2項第2款規定其設立不能與已登記的業務范圍交叉、重合，如此便形成了著作權集體管理組織的壟斷地位。

雖然著作權集體管理組織在定性上為非營利社會團體，但實際牽涉諸多主體的利益。根據《條例》第5條規定，著作權集體管理組織由國務院著作權管理部門主管，行政色彩濃厚，無論是權利人還是使用人的利益都可能被壓制④黃先蓉，常嘉玲：《我國著作權集體管理機制的發展困境與對策研究》，《中國編輯》2017年第1期。。非會員實際上也受著作權集體管理組織管理，著作權集體管理組織在我國的支配力很大⑤熊琦：《著作權集體管理組織市場支配力的法律規制》，《法律科學》2016年第1期。，涉及利益很廣。

著作權集體管理組織還主導著相關費用制度的制定，但制定程序并不合理，著作權集體管理組織可能會利用壟斷定價權向使用者收取不合理的使用費⑥金玉：《以比例原則指導著作權集體管理制度的立法完善》，《江漢大學學報》2020年第3期。，向權利人收取不合理的管理費。法律法規明確規定的國家著作權主管部門和著作權集體管理組織的費用制度公告公示義務，二者卻沒有依法履行，這使得具有市場支配地位的著作權集體管理組織更加不受控。《著作權法》第8條要求著作權集體管理組織對相關費用的收取、支付定期向社會公布。但以中國電影著作權協會的官網為例，其公告自2009年以來僅有7條，其中并沒有相關費用的公告，也沒有《條例》第17條理事會對于會議的時間、地點和擬審議事項的公告。它的權利信息查詢系統還十分局限，只能以一定關鍵詞搜索，沒有可瀏覽的條目，且不一定能搜索出結果。《條例》第47條第2款規定，負責轉付使用費的著作權集體管理組織應當建立作品使用情況查詢系統，但在中國電影著作權協會的官網上并沒有。

（二）著作權集體管理組織關于費用的決議制度粗糙

第一，作品使用費標準的制定程序僅由少部分人主導，不符合大多數人的利益。新修的《著作權法》第8條第2款規定，收費標準由組織和使用人代表協商，協商不成可向國家著作權主管部門申請裁決。但使用人代表的選舉方式、數量、標準，以及如何進行協商都不明確，讓作為發起人、利害關系人的著作權主管機關裁決也不大妥當。著作權集體管理組織在協商時雖會召開會員大會，但也難以提高權利人的參與度。

例如：會員大會由理事會負責召集，《條例》中僅要求理事會于開會60日前公告，無須逐個發通知，也未規定于何處公告。報名出席大會的人數少于最低人數時如何處理也沒有規定，僅要求理事會公告，然后直接由報名者參與會員大會。會員大會的決定是由出席者的過半數表決通過，也即會員大會的結果可能只是由少數人表決通過，這便很難得到多數人的支持。以電影著作權集體管理協會的章程為例，章程對于出席人數的最低要求是三分之二，即最低決策會員僅為會員總人數的三分之一。

第二，作品使用費標準的制定依據不科學。《條例》第13條在三個維度確定了使用費的標準依據：其一，站在使用人角度，考量使用的時間、方式和地域范圍；其二，站在權利人的角度，把權利的類型作為標準制定因素；其三，站在管理組織的角度，考量許可工作的簡易程度。第一、二類考量因素與使用作品后的影響、權利人作品的使用價值及權利本身相關，作為定價因素比較合理。但第三類因素存在不合理之虞：著作權集體管理組織是非盈利性社會團體，如何能將其勞動量算入使用費？同時這還與管理費的收取相重合。著作權集體管理組織的工作主要是許可和收費，如此安排便是將權利人要交的管理費加在了使用人要交的使用費中，使用人實際負擔了著作權的管理費用。

（三）著作權集體管理組織的內部機制不合理

一是法律法規、章程中各方的權利義務規定不夠妥當。根據《條例》第3條的規定，著作權集體管理組織應以保護著作權人的利益為首要目標，這是它設立的核心動因，但實際上，組織與權利人有些脫節。不只是之前提到的難以表達大多數權利人意見的會員大會，具體章程中的其他規定也可能妨礙權利人實現權利。比如中國電影著作權協會章程規定理事會為“常務權力機構”和“執行機構”，理事會掌握著諸多事權，第15條第2款規定理事會主持會員大會的召開，與國外、境外同類機構的協議的批準，會員的吸收和除名權，辦事機構、分支機構、代表機構和實體機構的設立、變更和注銷權，還有其他重大事項。會員大會僅把控一部分重大事項。但理事會畢竟只是選舉出來的少數影響力大的權利人，其對會員大會負責，應是權利人的服務機構。且理事會獲得諸多職權的同時，相關義務規定卻很少。如中國電影著作權協會的章程規定了十五項業務活動，理事會在其中的職責卻沒有明確體現。

二是對著作權集體管理組織運作的監督不嚴。第一，根據《著作權法》第8條的規定，國家著作權主管部門是著作權集體管理組織的監督機關，但同時又是其管理機關，在著作權集體管理組織運營不善時也有責任，其監督職能并不獨立。第二，國家著作權主管部門自身也有著公告、審批等著作權管理職責，卻并未設專門的監督方。第三，《條例》第31、38條也僅表明集體管理組織要受到民政部門和其他部門的監督，卻未明確監督內容與方式。第四，《條例》第33、34條規定了權利人、使用人可以監督相關事項、可以檢舉，權利人和使用者以外的公民、法人或者其他組織依據35條可以舉報，但國務院著作權管理部門60日內才會處理，大部分處理結果也只是責令限期改正。第五，《條例》第37條還寫明了國務院著作權管理部門的監督方式，但只是“可以”，并未強制其采用這些方式進行監督，且方式只包含檢查、核查一定事項，派員列席重要會議。第六，在著作權集體管理組織內部，沒有監督機制，只有會員大會和理事會。

三、著作權集體管理組織制度的完善方案

（一）建立科學有效的監督制度限制壟斷地位

在著作權集體管理組織諸多管理功能下，一定的壟斷有利于功能實現，但得有強力的監督以輔助①李陶：《壟斷性著作權集體管理組織的價值基礎與監督完善》，《知識產權》2016年第6期。。除國家著作權主管部門外，國務院民政部門也是法定監督主體，其與著作權集體管理組織沒有利害關系，且有著十幾年的監督經驗，故可將國務院民政部門作為主要監督主體：一是明確國務院民政部門對國務院著作權主管部門的監督權；二是在《條例》38條下增加一條：明確國務院民政部門對著作權集體管理組織的監督方式、監督事項、監督職責、處罰方式，其監督為“應當”用一定方式監督，與版權局的監督相區分。監督職責應是一定時間將監督結果以報告形式上報并公告，上級若有批示則直接與國家版權局進行溝通，權利人看到公告后若有問題可以采取相應措施；三是權利人、使用人等的檢舉、舉報對象應增加國務院民政部門。國務院民政部門作為監督者在調查后應報國務院辦公廳結果，國務院辦公廳審議后建議國家市場監督管理總局對其管理的國家版權局進行處理。

同時，外部監督與內部監督并行，使著作權集體管理組織的運行更加規范、高效②袁杏桃：《著作權集體管理組織反壟斷問題研究》，《知識產權》2017年第5期。。著作權集體管理組織內部除了理事會、會員大會，還應設監事會，且監事會與理事會不能兼任，具體可參考公司制度建立。

另外還應切實履行公示公告義務。一方面可依托著作權管理監督制度督促國家著作權主管部門和各著作權集體管理組織進行公告，責令限期改正后還不履行的應規定相應的處罰措施；另一方面，可利用技術便利相關信息的公告，改良作品庫和作品使用庫。例如集體管理組織對相關費用的收取、支付公告若定期公告，會稍顯繁復，但利用一定技術平臺則可實時展示信息，公正透明③鐘金花：《中日音樂作品著作權集體管理制度比較研究》，江西財經大學2017年碩士學位論文，第19頁。。

（二）完善著作權集體管理組織關于費用的決議制度

首先，完善著作權使用費協商制度。在《著作權法實施條例》中明確使用人代表制度。使用人代表選舉群體應包含曾與著作權集體管理組織簽訂過著作權許可使用合同的相對方，以及自愿報名參加選舉的使用人，選舉、換屆由國家版權局主持。選舉方式和程序可參考人大代表的選舉，每個省按使用人總人數的相對比例選出5人內的代表團和一名團長，統合構成使用人代表。而協商應是使用人代表與著作權集體組織的會員大會進行協商。雙方對于收取標準的提議要有理有據，輪番匯報。使用人代表團長和理事會長要負責協商的安排和秩序維護，雙方各自內部要三分之二以上多數就使用費標準草案制定、是否同意對方標準草案等事項做出決議并記錄，直至雙方意見達成一致，協商結束。如果協商不成，應由國家版權局會同國家市場監督管理總局進行裁決。國家市場監督管理總局了解市場主體的發展狀況，該國務院部門與知識產權保護密切，在費用相關事項上有著和國家著作權主管部門不一樣的專業視角。另外，使用費收取標準的修改提議權應交由每一位會員和現任使用人代表，由各自大會決議是否要進行使用費標準的修改。

其次，提高使用費標準制定依據的科學性。其一，刪除《條例》第13條第1款第3項的內容。其二，增加“精神價值”“市場價值”因素。一項智力成果的使用價格應該要綜合其本身的價值和使用價值制定，僅考慮使用何種權利和使用行為形成的價值并不全面。智力成果的價值很難確定，除了成本，智力成果有著精神價值，進入市場后又會形成市場價值。以一部電影的自主授權為例，電影的投入即是成本，根據行業評價可對電影精神價值估價，最后權利人可根據市場狀況對作品復制權、放映權初步定價，再根據電影院行情與電影院協商價格，最終電影院自身會給觀眾提供的服務定價。使用費的確定須考慮的因素應加上行業專家評估的“精神價值”和該類作品權利行使的“市場狀況”。其三，各著作權集體管理組織的許可使用費標準確定后，應附標準計算說明。其四，使用費標準制定依據應嚴格遵守法律法規，實際進行調查①高文竹：《網絡環境下音樂作品著作權集體管理研究》，廣東外國語外貿大學2019年碩士學位論文，第35頁。。

最后，配套完善會員大會制度。其一，提升會員大會的召集效率，除提前60日在官網公告還應在開會前10日向每位會員發通知。其二，報名人數不足會員數三分之二應另行安排會議。允許不能到場會員通過網絡直播平臺參與會議，網上身份實時核實技術已具可行性。其三，應堅持《條例》第4款會員大會每年召開一次的規定，開會前半年理事會應召開臨時會員大會，討論正式會員大會欲決策的事項、提交相關業務資料、進行工作報告、分配工作任務。理事會還應聘請相關專業人員參與會員大會，記錄專家意見。另外，管理費應合理制定②王吉法，李閣霞：《集體管理組織與著作權保護困境》，《煙臺大學學報》2011年第3期。。在合理制定使用費標準后，應相應地制定管理費標準。具體的管理費標準也應在會員大會上制定，并以附件形式體現在章程，一并公告。

（三）以分權制衡理念指導著作權集體管理組織內部建設

首先，消除理事會成員選舉的霸權可能性。以《中國電影著作權集體管理協會章程》為例，其第21條規定了6項必備條件，其中最為實質的是“在電影著作權方面有較大的影響”。這一條件十分抽象，最后只可能是強勢的著作權人擔任理事會的要職，而非最有管理能力和意愿的著作權人擔任，應將此改為“在電影著作權管理方面有一定能力”。

其次，削弱理事會的職權，相應調整其要職人員權力。第一，將“批準本協會與國外、境外同類機構的協議”中的“批準”改為“審議”，由會員大會決定。第二，會員的吸收和除名交由會員大會或臨時會員大會集中決定，會員主動告知退會時理事會可直接作出相應安排，但也需交會員大會審核。會員入會時理事會可先提供相應服務，但也要交會員大會審核。勸退會員也應由會員大會決定。第三，辦事機構、分支機構、代表機構和實體機構的設立、變更和注銷交由會員大會或臨時會員大會決定。第四，權利人和使用者行使合法權益時，理事會應提供便利，比如按照程序讓他們查閱涉及自己的財務和業務材料。

綜上，著作權集體管理組織具有許可使用、費用收取和維權的功能，雖然面對數字時代的挑戰，其作用顯得愈發微弱，但它的壟斷性、組織性、集體性使其仍具不可替代的版權管理地位。為更好地發揮著作權集體管理組織的功能，《條例》應在保有壟斷性的基礎上加強監督機制的設計，完善集體管理制度的決議機制、內部機制，平衡各方權利義務。此外，著作權集體管理組織應積極運用數字技術進行服務變革，讓權利人、使用人得到優質的許可、維權服務，從而取得公眾信賴。