視察員制度與英國童工問題治理
——以1833年《工廠法》為中心

季曹丹

（南京大學 歷史學院，江蘇 南京 210046）

18 世紀后期開始，工廠制下各行業的童工雇傭現象愈演愈烈。童工的勞動為英國工業革命提供了大量廉價勞動力，但是低齡雇傭、超時勞動等童工問題的存在也引發了社會有識之士的不滿，為此，19世紀起英國通過頒布工廠法，對童工問題進行了有效治理。其中，視察員制度的建立和轉型是童工問題治理的重中之重，在這一過程中，1833年《工廠法》起到了關鍵作用。

國外學界對于工廠制下的童工問題早有廣泛關注，主要集中于底層兒童在工廠中的工作、遭遇、受教育情況以及兒童的家庭狀況等問題，但對童工問題的有效治理缺乏專門探究①主要論著有：B.L.Hutchins,A.Harrison:A History of Factory Legislation.Westminster:Orchard House,1911.Jane Humphries.Childhood and Child Labor in the British Industrial Revolution. London: Cambridge University Press, 1937.T.S.Ashton, The Industrial Revolution,1760-1830.London:Oxford University Press,1948.John Fielden,The Curse of the Factory System.London:Routledge Press,1969.Clark Nardinelli, Child Labor and the Industrial Revolution. Bloomington: Indiana University Press, 1990.Michael Lavalette, A Thing of the Past?Child Labor in Britain in the 19th and 20th Centuries.Liverpool:Liverpool University Press,1999.羅什斯頓·派克：《被遺忘的苦難》（福建人民出版社1983版），保爾·芒圖《十八世紀產業革命》（商務印書館1983年版）。。國外學界對英國視察員制度的建立和發展也有專題研究，但針對視察員的實踐對解決童工問題有多大貢獻這一話題存在爭議。T.K.德杰格認為視察員們辛勤的工作對童工問題的治理功不可沒[1]。克拉克·納迪內利則認為即使沒有視察員的認真監督，童工數量的減少也是必然趨勢[2]。因此視察員制度的建立對童工問題的治理究竟有多大的成效，十分值得探討。國內學界對英國童工問題的研究比較豐富，但主要集中于童工問題的表現和原因，對于童工問題的治理大多數只從底層兒童的教育入手，很少從視察員制度的角度考察童工問題的治理②主要論著有：錢乘旦：《工業革命與英國工人階級》（南京出版社1992年版），施義慧：《童年的轉型：19 世紀英國下層兒童生活史》（南京大學出版社2012年版），莊解憂：《英國工業革命時期童工的作用與地位》（《廈門大學學報》1981年第4期），尹明明、劉長飛：《英國工業革命時期的童工勞動》（《山東師范大學學報》2000年第3期），魯運庚：《英國早期工廠立法背景初探》（《山東師范大學學報》2006年第4期），張嘉瑤：《19世紀英國針對工廠童工的立法及實施效果》（《經濟社會史評論》2018第2期），劉靜茹：《19世紀英國的工廠學校與童工教育》（《經濟社會史評論》2018年第2期），王文豐：《英國工業革命時期的議會立法與童工問題》（《東北師大學報》2016年第6期）。?；诖耍疚膶⒃诜治鲆暡靻T的設立和實踐的基礎上，考察視察員制度對治理英國工廠制下童工問題的成效，旨在深化學界對社會轉型時期英國童工治理問題的認識。

一、童工問題治理的社會吁求與早期視察員制度

自18 世紀后半葉起，工廠制作為一種新的生產組織形式不斷發展，大量低齡兒童因服從性高、報酬低廉成為資本家的首選工人。童工雇傭現象主要發生在紡織和煤炭行業。以阿克萊特水力紡紗廠為例，18 世紀末，該工廠的1 500 名雇員中有三分之二是兒童[3]。童工在工廠內遭受非人的虐待和殘酷的剝削。具體來說，童工問題主要體現在以下三個方面：第一，紡織業內存在大量強迫童工勞動的現象。童工們普遍每天早上5 點開始上班，隨著機械裝置不停運轉，一直工作到晚上8點或9點，甚至更晚。工廠主還采取輪班制的夜間勞動形式加大對兒童的剝削。童工常常遭到暴力虐待，如“帶上鐐銬”“在皮鞭下干活”[4]55。第二，童工的工作環境惡劣，嚴重損害身心健康。早期棉紡織工廠大多密不透風，內部悶熱，且衛生狀況極差，極易引起傳染性疾病。同時，睡眠不足和飲食惡劣致使童工長期營養不良且發育遲緩，骨骼畸形、面部灰白、四肢浮腫等癥狀在童工中比比皆是。第三，長時間、高強度的勞動使得童工無心、無力學習。經考試發現，各地區5歲至9歲期間按時上主日學校的童工中，大多數不能閱讀簡單的書籍或拼寫最常見的詞；他們對基督教的原理、教義和戒律完全不了解，甚至對圣經中最常見的名字也一無所知[4]186。對此，E.P.湯普森指出：“對兒童如此規模和如此程度的剝削是我們歷史上最可恥的事情之一?！盵5]

童工問題的愈演愈烈逐漸引起了社會改革家的關注，他們開始探索解決童工問題的初步方案。1784 年，一場爆發于棉紡織廠的流感率先暴露了童工制的罪惡。是年，老羅伯特·皮爾（Sir Robert Peel，1st Baronet）①老羅伯特·皮爾，塔姆沃思的議員，英國首相小羅伯特·皮爾（Sir Robert Peel,2nd Baronet）之父。的拉德克利夫棉紡織廠爆發了傳染性“熱病”，并很快波及到周邊地區。在治安法官的委托下，以珀西瓦爾醫生（Dr.Percoval）為首的醫務人員迅速對被感染地區進行調查，他們未能明確引起發燒的原因，但認定工廠內腐敗的臭氣增加了傳染性病毒的毒性。醫務人員進一步指出：兒童的過度勞動是工廠制度的主要罪惡之一，長期的持續勞動惡化了兒童和青年人的身體狀況，封閉的工廠和擁擠的環境加劇了疾病的傳染和擴散[6]7-8。對此，珀西瓦爾向當地治安法官提交了一封建議信，信中第九條建議提及改善童工的生存狀況：“我們誠懇地建議延長午休時間，晚上提前下班，因為這種放松對他們（指童工）目前的健康和未來的勞動能力至關重要，童年和青年時期的積極娛樂活動對于人體的成長、活力和正確的身體構造是必要的……我向你們這些公共利益的監護人提出這個進一步的非常重要的考慮，即青年時期是正在成長的一代生命中唯一可以被適當提升的年齡段，不應剝奪他們獲得教育的機會?！盵7]這種倡議并未有效遏制工廠內的罪惡，珀西瓦爾醫生繼續為童工問題奔走號呼。1795年珀西瓦爾組織成立“曼徹斯特衛生委員會”，建議通過立法手段規范工廠的工作時間和工作條件。次年，該委員會針對曼徹斯特工廠的衛生和工人健康狀況發布報告，再次強調改善工廠童工健康狀況和工作環境的必要性與迫切性[6]9-10。社會改革家托馬斯·伯納德男爵（Sir Thomas Bernard, 3rd Baronet）于1796 年幫助建立了“改善窮人生活狀況協會”（the Society for Bettering the Conditions and Improving the Comforts of the Poor），該協會多次針對社會底層貧困問題展開調查并撰寫報告，指出工廠主對童工的強迫勞動和剝削是不公平且可恥的，呼吁改善工廠童工的工作狀況，以及給予童工接受教育的機會，以減少社會底層的犯罪問題。

富有人道主義精神的工廠主也開始在工廠內策劃改革。呼吁童工保護的先驅羅伯特·歐文（Robert Owen）在自己經營的新拉納克工廠內進行改革，實行人道主義的管理制度。這里的童工最低年齡不低于10 歲，每天勞動不超過10 小時[6]21；童工可以每天洗澡，住男女分開的寬敞宿舍，吃新鮮牛肉、啤酒和乳酪；下班后由正式教師進行教育，學習寫字、縫紉等課程，周末做禮拜，學習宗教和道德；工廠內常開窗通風，每年粉刷天花板和墻壁，每周用熱水清洗車間[4]69-71。這些措施既改善了童工的生存狀況，也有力反駁了“改善工作條件和縮短工時會降低工廠收益”的論斷。

社會各界的關注和聲討無法從根本上解決童工問題，還需要政府議員推動國家對該問題進行干預。托利黨議員老羅伯特·皮爾在議會內為解決童工雇傭問題出謀劃策。18世紀90年代，在其工廠爆發傳染性熱病后，老皮爾開始深入調查并了解童工的處境，由此對童工產生同情。出于改善童工境況和維護社會穩定的考慮，自1802 年起老皮爾開始在下院提出旨在保護棉紡織廠和毛紡織廠學徒、改善工廠環境的草案。在法案辯論過程中，老皮爾抓住了議會中“那種對于殘忍行為反不及對于失禮行為嚴厲”的虛偽風氣，著重指出工廠中青年人的道德墮落，并將此歸咎于缺乏教育，以此來闡明立法的緊迫性及重要性[8]382-383。這一富有家長制責任感的因果說辭為他在議會中贏得了支持。在該議案的三讀階段，面對反對者，老皮爾再次重申了立法的初衷和立法的重要性：“我提出這項法案的首要目標是促進兒童的宗教及道德教育……沒有它，就沒有希望引入任何健康的規章制度?！盵9]最終，老皮爾的法案得以通過，并在該年6 月22 日得到國王批準，即《學徒健康與道德法》（The Health and Morals of Apprentices Act 1802）。

《學徒健康與道德法》對教區學徒的工作時長、教育、工廠衛生條件做了限制，還規定任命兩名工廠視察員監督法令的實施。根據規定：“凡各類工廠所在的地方……須由治安法官在本法令通過后立即在上述各郡召開治安會議，而且在此后每年盛夏治安年會上任命兩名視察員，他們須與上述工廠無任何利害關系；其中一人須為治安法官，另一人須從英格蘭或蘇格蘭國教會牧師中選任……上述兩名視察員中有一人有權力在任何他認為合適的時候（包括學徒上班時間），進入并視察工廠；就工廠環境、學徒狀況，視察員應以書面形式向季度治安會議報告……治安書記官須將此類報告與會議記錄一并存檔；假如上述各地方有6座及以上這樣的工廠，治安法官可將其分成兩個或多個區域，在每個區域分別任命兩個視察員。”同時，“視察員有權力在發現工廠出現傳染性疾病時，要求工廠主請醫生進行診治，并提出可行的補救措施……一旦工廠出現違規現象，視察員有權對其進行5-10 英鎊的處罰?！盵10]1802 年工廠法的頒布是英國政府立法干預童工問題的起點，工廠視察員的設立也標志著工廠視察員制度進入探索時期。

但1802年視察員的設立沒有產生任何監督效果，究其原因，主要有以下兩方面：一是視察員與工廠主具有利益相關性，在視察時無法秉持客觀公正的態度。法案頒布后，視察員的視察活動并不頻繁，且沒有留下任何視察紀錄。正如保爾·芒圖指出：“視察員們尤其害怕同老板們弄得不和，因為觀察員往往是他們的鄰居或朋友。幾年之后，在某些地方，人們甚至不再勞神去任命視察員了。”[8]384-385二是法令普及程度低，導致視察員和工廠主難以知法、守法。由于視察員沒有告知工廠主法令的相關內容，甚至視察員自己也不清楚法令的規定，中央法令難以落實到地方。1816 年的童工特別委員會對童工雇傭問題的改善情況進行調查，發現“一個又一個證人甚至從未聽說過這個法案”[11]616。在缺乏普法和公正執法的情況下，法令的有效性難以保障，視察員身份和法令知曉范圍的局限性，導致1802年的工廠法成為一紙空文。

針對1802 年法令無效的問題，英國政府于1825 年開始對視察員的任命進行改革，以保證執法的有效性。1825 年議會通過了工廠法修訂案，開始加強對視察員身份的限制。根據法案，“如果當地治安法官本身是工廠主或是工廠主的父親、兒子，將不得擔任視察員，也不得直接聽取舉報者的申訴?！盵12]1831 年議會又通過一項修正案，除了工廠主及其父子外，他們的兄弟也被排除在可聽取舉報信息的法官席之外。但上述法案的命運與1802 年的法案幾乎相同，未能從根本上治理童工問題。1833 年，議會指派了權威的工廠調查特別委員會展開系統調查。1833年6月25日委員會提交的第一份報告指出，此前的立法確實“幾乎完全無效”[11]623。

總體而言，由于視察員工作的義務性、無組織性、行政權力的缺失以及國家對視察員監管機制的缺乏等弊端，19 世紀早期工廠法未能有效改善童工問題。這是因為：第一，視察員的工作屬于純粹的義務勞動性質。視察員由郡治安法官或牧師兼職，不發給工資，他們不會因為視察工廠而獲得報酬，反而可能損害睦鄰關系，因此這完全是一份“吃力不討好”的工作。第二，視察員團隊缺乏組織性，視察員分散在各地，彼此之間毫無聯系，因此難以構建專業的執法隊伍。第三，視察員沒有行政權力來執行必要的行動，沒有可以借鑒或引用的先例，也沒有中央辦事處可以將他們的報告整理歸納成總報告。第四，國家缺乏對視察員的監管。由于缺乏統一和嚴格的管理機制，早期視察員與當地工廠主存在千絲萬縷的聯系，在視察中常常惰怠、因循，難以發揮視察作用。對此，馬克思說道：“議會非常狡猾，沒有批準一文錢用于強制地實施這些法令，用于維持必要的官員等等。這些法令只是一紙空文?！盵13]

總之，針對19 世紀初英國工廠內普遍存在的童工雇傭問題，以聲名顯赫的工廠主和貴族階層為主力軍，推動了旨在保護童工的國家立法的出臺，為保證法令的實施，視察員制度應運而生。但視察員的任命具有地方性和隨意性，未能真正發揮監督作用，致使保護童工的立法難以落實。因此，童工問題的解決亟需國家對視察員的身份和權限進行重新調整，以加強視察員制度的監管能力。

二、1833年《工廠法》與中央視察員制度的建立

由于早期工廠法的缺陷，19世紀30年代英國的童工雇傭問題仍舊嚴峻，改革家薩德勒（Michael Sadler）等人的調查報告再次暴露了工廠童工的悲慘境遇，并推動了工廠立法的深入。1831年年底，薩德勒在下院提出了一項限制童工工作時長的法案，該提案遭到了工廠主利益集團的強烈反對，并被提交給了一個由他親自主持的特別委員會。委員們不辭勞苦地從全國各地搜集證據，對工廠制下的童工雇傭問題提出有力控訴。如利茲麻紡廠工人伊麗莎白·本特利提供的證詞：“塵埃很多，都鉆進了肺部，活兒也很重……我的身體變得很差，有一次我要把裝線軸的籃子拉下去，結果把自己的骨頭拉脫白了……我十三歲左右（身體）就開始變形，后來越來越嚴重?！盵4]102-103

1832 年秋，薩德勒失去議席，阿什利勛爵（Anthony Ashley Cooper）接替了薩德勒的工作，擔任工廠改革派在議會中的代言人。阿什利勛爵于1833年提出了一項旨在保護童工的法案。法案一讀后，議會以薩德勒委員會收集的證據片面為由，指派了更加權威的工廠調查特別委員會，任命了文官埃德溫·查德威克（Edwin Chadwick）等人作為專業人員展開系統調查。調查委員們敏銳地發現以往工廠法中重罰、重獎以及限制地方視察員身份的做法未能保證執法的有效性。對此，1833年6 月25 日該委員會發表報告，提出由中央直接任命巡回視察員進行定期檢查的立法建議，由此改變了執法的重心。其建議主要包括：“任命三名視察員，定期在主要的制造區進行巡回視察，以保證法律的實行。每個檢查員應該有權進入雇傭兒童的所有工廠，可下令安裝機器護欄，指導生產過程，視察衛生狀況，了解受雇兒童的受教育情況；他應有權聽取和裁決申訴，就這些申訴向治安官作出指示，并對違反者進行罰款。視察員要定期匯報檢查情況及建議，政府應賦予他們審問、要求證人出庭和宣誓的權力，平時治安法官擁有申訴的管轄權，但考慮到治安法官可能是當地制造商，申訴人可以保留申訴，等巡回視察員到場時進行裁決……”[11]623該委員會為視察員的歸屬和職權提供了系統的建議，為日后中央視察員制度的正式建立奠定了基礎。

基于特別委員會的權威報告，1833 年8 月英國議會正式通過新的《工廠法》。該法令內容大致可分為兩部分：一部分是對童工年齡和工作時間的限制，另一部分是關于視察員制度的規定，以保證法令的貫徹落實。針對童工保護的立法主要包括：禁止雇傭9歲以下的兒童工作；9-12歲的稱為童工，每天不能工作超過9小時，每周不得超過48小時；13-18 歲的稱為青年工人，每天不能工作超過12小時，每周不得超過69個小時。18歲以下的人不得在夜間工作（晚上8 點半到早晨5 點半之間）。為了防止瞞報年齡，每個13歲及以下的兒童要親自接受醫生的檢查，獲得由專業外科醫生頒發的童工年齡和身體健康證明書，并且在3個月內由視察員或法官開具證明書，才可以被雇傭。13歲以下的童工需要具有由教師頒發的教育情況證明書，每天接受不少于2小時的教育[14]。與此前的法令相比，該法令對童工年齡和工作時長進行了更詳細的劃分，并首次提出有關童工接受教育的條款，使日后中央視察員的工作有法可依。

對視察員身份和職權的重新規定是1833 年《工廠法》的另一重要部分，也是1833 年法令與早期工廠法最大的區別。視察員制度的改革主要體現在以下三方面。

第一，中央視察員與早期視察員的任命方式和薪資待遇不同。此前視察員由地方任命，而1833年視察員的任命權收歸中央。按照規定：“由于之前法令中有關任命視察員的規定似乎沒有得到適當的執行，在工廠中保護兒童的法律也未得到遵守，部分原因是沒有任命身份適當且權責特殊的官員，因此在本法案通過后，國王陛下將任命4名視察員對所有雇傭18歲以下兒童和青年工人的工廠進行視察，檢查工廠是否遵守現有法律。”[14]525視察員不再由地方法官指派，他們由內政大臣直接任命，對內政大臣負責，并付給1 000 英鎊的年薪[14]529。脫離地方管控有助于保持視察員的獨立性和公平性，他們不會因為和工廠主的利益關系而徇私舞弊，也不會因為害怕影響睦鄰友好而畏首畏尾；帶薪改變了視察工作的義務勞動性，有利于調動視察員的工作積極性。

第二，相較于早期的地方視察員，中央視察員的權力擴大，具有集行政、司法、立法于一身的廣泛權力。行政上，視察員可以隨時進入工廠檢查，傳召任何人進行詢問，并要求他們提供證詞并宣誓。“視察員有權在任何時間和季節，無論白天還是晚上，當這些工廠或車間在工作時，進入任何工廠或磨坊以及附屬于這些工廠或磨坊的任何學校，并在進入后檢查其中的兒童和任何其他受雇者，并就他們的狀況、就業和教育進行調查。這些視察員有權在這種檢查和調查中帶走或叫來他們可能選擇的人，并傳喚和要求在現場或其他地方的任何人就這種檢查和調查提供證據，并讓這些人進行宣誓。”[14]525立法上，他們有權制定條例、批準建立工廠學校、向雇主發布命令以保證法令的切實執行?！吧鲜鲆暡靻T有權并必須制定適當執行本法所需的所有規則、條例和命令，這些規則、條例和命令對受本法規定約束的所有人都具有約束力。”[14]525“任何視察員制定的適用于一個以上磨坊或工廠的任何一般命令或條例的通知，如果在任何此類磨坊或工廠所在的城鎮、地方或郡的一份或多份報紙上連續刊登兩周，則在所有情況下，在第二次刊登后的七天結束時，對任何違反此類命令或條例的罪犯具有與親自送達此類罪犯的通知相同的效力?！盵14]527司法上，他們可以舉行聽證會進行審問，起訴違反法律的工廠主，甚至可以作為法官對工廠主進行處罰?！叭绻l生違反本法的任何罪行……視察員或法官應代替工廠主對違反該法的代理人、仆人或工人定罪……在執行本法規定方面，視察員對警員和治安法官具有相同的權力、權威和管轄權。”[14]527中央視察員廣泛的權力有助于保證工廠違規問題及時得到解決，避免層層匯報和審批帶來的信息不便，有效改善“下情”難“上達”的困境。

第三，有別于早期地方視察員的無組織性，中央視察員相互獨立又相互聯系，視察員需每年在倫敦舉行兩次會議，在此期間商討共同政策，爭取執法力度和執法措施的標準統一，還需接受內政部的監督。根據1833年《工廠法》第四十五條：“每名視察員均須保存其所有視察及處理方案法律程序的完整紀錄，并須每年向大臣報告兩次。如需要，還應報告工廠或磨坊的狀況，以及是否按照本法和王國法律的指示雇傭童工。鑒于根據本法任命的幾位視察員的程序、規則、命令和條例應在所有情況下盡可能接近一致，因此，特此要求這些視察員在開始執行本法規定的各項職權后的三個月內，并在此后每年至少召開兩次會議，共同商討他們在本法下的各項程序、規則、命令、條例、職責和權力，并在這些會議上使他們的程序、規則、命令和條例盡可能地統一，以利于切實可行。視察員須就會議進行記錄并完整保存，并須在此之前向內政大臣提交工廠狀況的聯合報告?！盵14]529這些對視察員職權清晰、詳細的規定標志著視察員制度的正式建立。

總之，視察員制度的發展是政府逐步干預童工問題的重要成果。從視察員制度的演進來看，19 世紀早期針對童工的立法主要體現出以下特點：首先，視察員的權限范圍不斷擴大。早期工廠立法對視察員職權的規定具有相當大的模糊性，1833 年則對視察員的權責做出明確規定。其次，視察員的身份限制逐步明晰。1802年工廠法僅用“與工廠無利害關系”含糊表述對視察員身份的要求，1833年將視察員的任命權由地方收歸中央，視察員由內政大臣指派，由國家發放薪水。以上特征顯示英國在童工問題上國家干預的力度不斷加強，也體現出英國工廠立法草創時期的艱辛探索。

三、中央視察員制度的實踐及成效

中央視察員于1835 年正式開始工作，并逐漸形成一套完整的視察體系。正如美國聯邦政府文件的評價：“英國和整個文明世界都欠第一批視察員很大的債……如果不是英國如此幸運地選出了第一批工廠視察員，誰也說不清勞動立法的命運。”[15]46根據法令，全國被分為4個轄區，分別由視察員羅伯特·瓊斯·桑德斯（Robert Jones Saunders），托馬斯·瓊斯·豪厄爾（Thomas Jones Howell），羅伯特·理查德（Robert Richards）和馬斯格雷夫（M. Musgrave）進行視察。馬斯格雷夫很快辭職，由倫納德·霍納（Leonard Horner）接任。1835年，上述中央視察員正式開始工作。至1843年，視察員共提起4 145項起訴，3 401項定罪，罰款總額達6 895 鎊[15]43。從全局看，這只是視察員處理一小部分違規的做法。由于中央預算嚴格而訴訟成本高昂，且訴訟需要收集充分的證據和提供證人證詞，不確定性很高，因此視察員盡量少地采取提起訴訟，多用不斷的檢查和道德規勸使工廠主就范。正如視察員在聯合報告中指出：“除非我們確信被舉報的行為構成法律明確指出的罪行，或者除非我們相信我們能充分證明這項罪行確有發生，否則我們絕不起訴。”[16]視察員理查德也說：“沒有什么能使工廠法真正生效，只能是對工廠內部進行不斷檢查。”[15]40

視察工廠的內容繁雜，工作量大，中央視察員針對童工問題的視察主要包含年齡視察、工作時長視察和教育視察。就年齡視察而言，為確定童工年齡，視察員們多次向轄區內的外科醫生發出公告，要求他們秉持公正的態度和高尚的道德進行判斷，強調不能只關注童工的年齡，更要注意童工的狀態是否適合工作?；艏{試圖在自己的轄區內，對不同年齡的孩子應有的外貌和體格確立統一的衡量標準。如根據身高，無明顯身體殘疾且體力充足的孩童，在裸腳狀態下身高達3英尺10英寸可被認定為9 歲，達 4 英尺 3.5 英寸可認定為 13 歲。豪厄爾則統一了轄區內外科醫生證明的格式。

就工作時長視察來說，超時工作一般伴隨著年齡證書的缺失或無效，為了防止工廠主尋找借口違反法律，視察員會檢查工廠是否保存1833 年法令的印刷文件，是否有考勤和工作時間登記冊、童工名單登記冊。同時，視察員還會對工廠進行突擊檢查、對工人進行問詢、聽取舉報或接收匿名信。視察員還會在巡回視察結束后，特地折返違規嚴重的工廠再次視察。針對很多工廠主抱怨登記冊過于繁瑣的情況，視察員們共同商討并進行改良，統一了登記冊的格式并發布示例[17]37-39。

在教育視察方面，童工需要持有專門教師發放的教育證明，因此視察員著重檢查童工的教育證明并測試孩子的讀寫能力。1837 年底，視察員豪厄爾的報告指出：斯托克波特的童工教育開展得很好，但柴郡和德比郡地區棉紡廠的問題十分嚴峻，13 歲以下每天接受2 小時教育的童工人數極少[18]30。根據霍納1837年第二季度的報告，其轄區內共發現45起工廠主不允許童工接受教育的犯罪，定罪36起。為此，視察員霍納建議設立更多工廠學校，并將上課時間安排在童工換班的時間，以促使法律得到更好遵守[18]15。

值得注意的是，在具體的視察過程中，視察員并非與工廠主完全對立，更多的是扮演一種中立仲裁者的角色。視察員往往因地制宜，按照現實情況進行人性化的裁決。工業發達的大城市與偏遠村莊的工廠條件和雇主守法情況存在很大差異，這一差異在斯圖爾特視察的地區尤為顯著。在蘇格蘭的格拉斯哥、克萊克曼南郡、法夫郡等大城市，以及農村的所有大型工廠，如新拉納克、布蘭太爾的紡織廠，工廠主們能較好地遵守法律。而在偏遠村莊的小規模毛紡、化纖作坊中，常常只有4個、8個，至多不超過20個工人，其中幾乎有一半童工，未滿13 歲的兒童每天被雇用超過9 個小時，且難以接受教育。雖然這些孩子可能一天在工廠里工作12個小時，第二天就在田里工作，但他們看起來甚至比大城市里的童工更強壯、更健康[17]12-13。視察員充分認識到，這些地區的工廠主不是故意違法，他們本身很可能是文盲，要讓他們接受法案的意圖相當困難。而且，執行處罰，勒令停止工作，會剝奪許多勤勞家庭的生活資料。因此視察員一般會盡力解釋他們違反法令的巨大風險，并向他們提供有關其規定的全部細節和資料，引導他們遵守法律，延遲采取強制措施?？梢娨暡靻T在工作時具有較強的能動性和靈活性，其仲裁者角色使得視察整改工作并非一味死板地執行法律。

視察員的工作卓有成效，紡織業的童工問題得到有效治理。起初，雇主和工人對這種國家干預的新形式表示反感，但視察員辛勤的工作和公正的態度緩和了工廠主對工廠法的抵觸態度。根據霍納1837年1月的視察報告，“我看到一個明顯的變化，在過去的三個月里，曾經存在于許多極受尊敬的工廠主中間的對該法案的強烈反感已經大大減弱了……從我看到的、聽到的工廠主和工人所表達的意見來看，顯然雙方都更加相信，為了保護在工廠工作的兒童，立法機構的有效干預是必要的，而且這在原則上是公正的。”[17]40許多工廠主認識到兒童對國家未來的重要性，也意識到保護童工不妨礙成年工人的勞動，因此其雇傭低齡童工的意愿降低。到40 年代初，紡織業內的兒童已得到較好保護，低齡雇傭現象基本杜絕，超時勞動現象大為緩解。1836年6月中旬到8月底之間，霍納在其轄區內處理了504起違法案件。其中，雇傭低于9歲兒童的案件共5起，缺乏年齡證書和入學證書的案件分別有47起和90起，13歲以下兒童超時勞動的案件數量高達106起[17]5?；艏{惱火地稱工廠主們“完全無視了視察員頒布的所有條例”[17]50。到1839年第二季度，違法案件減少至88起，且沒有因雇傭低于9 歲兒童引發的案件[19]。1840 年第二季度，霍納處理的違法案件減少至22起。其中，雇傭低于9 歲兒童的案件僅有1 起，缺乏年齡證書和入學證書的案件分別有6起和5起，13歲以下兒童超時勞動的案件數量減少到4起[20]。由此可見，中央視察員的積極工作大大減少了工廠的違法行為，保證了1833 年《工廠法》的有效實施。正因如此，1833 年法令作為第一個行之有效的工廠法，被稱為英國整個工廠立法史上的重大轉折點[6]40。

視察員對教育條款的嚴格視察迫使許多工廠送適齡童工到附近主日學校接受教育，或自辦工廠學校。雖然工廠學校的教育質量難以保障，但童工教育的高額支出相當于向工廠主設置了一種隱形稅收，從而有效地減少了工廠主雇傭低齡兒童的意愿。正如視察員霍納所說：“該法案并沒有把教育工廠兒童的義務推給工廠主……而實際上，許多工廠主必須為他們雇傭的兒童的教育付費……根據學費的數額，他們不得不向兒童支付比以前更高的工資?！盵21]自1835 年以來，紡織業內童工相對成年工人的比重不斷下降，紡織業內童工的重要性在不斷下降。由此可見，視察員勤懇的工作有效遏制了紡織業內泛濫的童工雇傭問題。

隨著視察工廠數目的增多，視察員的壓力增加，刺激了視察員制度逐步發展，視察體系逐漸成熟。最初，全國僅有4個視察員，難以應付各自轄區內的所有視察工作，在視察員的要求下，1833年，內政部指派8 名協助視察員（superintendents）作為副手來協助視察員的工作，但他們無權擅自進入工廠檢查。1844 年，協助視察員更名為副視察員（sub-inspector）。但隨著形式的變化，后續工廠法不斷頒布，法令適用范圍逐步拓展，視察員的工作量逐漸加重，這進一步促進了視察員隊伍的壯大。據統計，到1867年，所有視察工作幾乎都由37 個副視察員進行。為緩解視察員的工作壓力，政府設置了2 個視察員助理（assistants inspectors），其主要任務是協助視察員監督副視察員的工作。1871 年視察員助理增加到4 人。1867 年，工廠法的適用范圍擴大到工場。由于工場數目眾多，視察員壓力大增，政府不得不對視察員隊伍進行了部分改組和擴充：以15年工作經驗為界，視察員被分為兩個等級。隨后，政府任命了8名初級副視察員（junior sub-inspectors）[15]47-49。這樣，就形成了視察員——助理視察員——副視察員——初級副視察員的層級結構，視察員的工作進一步系統化，權責進一步明確。

視察員制度的成熟，亦體現在視察員身份范圍的擴大化與合理化。起初，視察員大都由文官擔任。80年代起，隨著視察員工作開展的需要，政府開始任命工人階級的視察員、女性視察員等，他們都為視察工作做出杰出貢獻。1892年，9名被派往倫敦視察工場的工人視察員共視察了4 423 個工場，2 054個家庭作坊，3 825名外包工，處理了大量投訴，提出了242 項指控，追回203 英鎊的罰款[15]47-49。90 年代，隨著視察工作專業性和技術性的增強，許多行業都任命了精通技術的專門視察員，視察體系漸趨完善。1898 年政府任命了一名醫療視察員（medical inspector），擔任醫療事務部門的專家，監督認證外科醫生的工作，并向首席視察員及其轄下所有需要接受特殊醫學教育的部門提供意見。從長遠看，視察員隊伍所提供的系統、權威的證據與合理的建議，加快了英國工廠立法的步伐。同時，日益加重的視察任務刺激了視察員團隊的壯大，英國的工廠立法和視察體系在這樣的雙向互動中逐步完善。

總之，伴隨著視察員工作的開展，視察員制度逐步成熟，形成了由中央領導、運行有序的工廠視察體系，這體現出國家對經濟社會領域的干預不斷加強。正是在中央政府的積極干預下，以中央視察員領頭的視察員制度才能為工廠法的執行保駕護航。

四、結 語

客觀來說，19 世紀早期的工廠立法都是在承認童工雇傭合法性的基礎上對兒童進行的人道主義保護。社會既需要他們創造價值，又同情他們悲慘的遭遇，因此這些法令是社會普遍矛盾心理下產生的畸形兒。1833年《工廠法》也未能突破這一局限性。視察員的職責是監管受法律保護的童工，保證工廠法得到普遍遵守。因此，視察員制度最大的貢獻在于降低了9歲以下兒童的雇傭比例，減輕了童工超時勞動的現象。然而，對于9-13歲合法童工數量的上升，及兒童向其他行業轉移等問題，視察員無權干涉，只能通過報告向內務部提出進一步的立法建議。因此，在19世紀早期，視察員制度僅起到緩和童工雇傭問題的作用，而難以從根本上改變童工雇傭現象。

視察員任命權的調整凸顯出國家在治理童工問題方面的理念變化。可以說，在童工管控方面，1833年《工廠法》的出臺在自由放任時代開創了現代國家干預的先河，該法案可以作為英國治理童工問題理念轉變的分水嶺。1833年之前的一系列工廠法中雖然存在對視察員的零碎規定，但將任命視察員的權力賦予地方政府，視察員的工作具有地方性、臨時性和倡導性，體現出前工業社會時期的家長制遺風；19 世紀30 年代，英國工業化趨于完成，童工問題的日益嚴重引發了社會的高度關注，國家開始設立由中央指派的視察員，并逐步發展出一套成熟的視察員制度。視察員的工作向全國性、制度性和強制性轉變，體現出現代國家干預的特征以及工業化時期國家職能的轉變。