城鄉(xiāng)發(fā)展新格局背景下海南省“十四五”行政區(qū)劃設置優(yōu)化分析

林 森

引言

“十四五”時期是中國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，也是海南省高質量高標準建設中國特色自由貿(mào)易港的關鍵五年。深入貫徹落實習近平總書記關于行政區(qū)劃工作的系列重要指示精神，積極服務于中共海南省委七屆九次全會提出的戰(zhàn)略目標和省六屆人大四次會議審議通過的《海南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》，全面提升行政區(qū)劃設置的科學性、規(guī)范性、有效性，支撐自由貿(mào)易港建設，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設，是做好海南行政區(qū)劃改革創(chuàng)新工作的關鍵。

英、美、日等發(fā)達國家的城鄉(xiāng)治理體系已經(jīng)形成了相對成熟的機制體制，規(guī)劃立法、規(guī)劃編制、開發(fā)許可、公眾參與等經(jīng)驗對我國具有借鑒意義 。胡鞍鋼強調國家治理的歷史來源和基本制度不同，決定了中西方治理的模式、機制和手段以及治理的基本目標存在著巨大差異；何增科認為中國治理體系現(xiàn)代化實際上是國家治理制度體系的民主化、法治化；竹立家則認為中國治理體系現(xiàn)代化一個基本前提就是政府職能體系的科學化、規(guī)范化界定。 近年來，城鄉(xiāng)空間治理成為地理和公共管理領域探討的熱點，朱國偉探討了城鎮(zhèn)化進程中的空間治理問題，指出城鎮(zhèn)化本質是要進行空間修復，實現(xiàn)空間治理的正義；張京祥等指出治理現(xiàn)代化目標下的中國城鄉(xiāng)規(guī)劃轉型，必須理順規(guī)劃的事權劃分體系、尊重規(guī)劃對象的多元價值取向、構建有效的規(guī)劃協(xié)商機制等；唐婧嫻認為城市規(guī)劃要想有效實現(xiàn)空間發(fā)展的愿景，必然需要長期規(guī)劃與短期規(guī)劃的協(xié)調、多元主體利益的平衡。目前關于行政區(qū)劃研究多關注行政區(qū)劃的內在邏輯以及主體之間的互動，分析了鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃調整的政策驅動機制；提出了改革開放以來中國行政區(qū)劃格局演變與驅動力。對于行政區(qū)劃的結構調整與空間演進也提出了對策建議。行政區(qū)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展的聯(lián)系也受到重視，將行政區(qū)劃與國家治理現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化和公共服務管理結合研究。總體而言，我國關于行政區(qū)劃調整對城鄉(xiāng)空間治理和發(fā)展格局的優(yōu)化路徑研究剛剛起步，還需要從理論、方法、實踐方面進行全方位的探索和總結。

“十四五”時期，在構建區(qū)域發(fā)展新格局過程中，行政區(qū)劃調整是構建城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的重要抓手，具有統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的全局效應，調整拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間，促進城鄉(xiāng)空間結構的優(yōu)化與融合發(fā)展，為優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局奠定基礎。具體而言，行政區(qū)劃在構建區(qū)域發(fā)展新格局和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用看，一是充分發(fā)揮行政區(qū)劃本身的資源配置作用，加快海南形成“南北兩極帶動、東西兩翼加快發(fā)展、中部生態(tài)保育”的總體格局。二是優(yōu)化行政區(qū)劃設置，可以提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，增加市轄區(qū)、街道、社區(qū)、鎮(zhèn)的數(shù)量，增強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的支撐能力。三是要深刻認識行政區(qū)劃在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一宏大系統(tǒng)工程中的地位和作用，運用行政區(qū)劃調整手段優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，扎實推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，按照區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展基礎，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，為城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供基礎支撐。總體來看，關于行政區(qū)劃調整與構建城鄉(xiāng)發(fā)展格局方面的研究剛剛起步，且沒有深入研究行政區(qū)劃調整對構建城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的路徑、效應及作用機制。基于此，本文著重理清海南省優(yōu)化行政區(qū)劃調整的主要思路和政策建議，并詳細分析行政區(qū)劃調整對構建城鄉(xiāng)發(fā)展的實現(xiàn)路徑，從而豐富海南省行政區(qū)劃優(yōu)化設置研究，為海南省下一步的行政區(qū)劃調整和改革提供參考。

1 城鄉(xiāng)發(fā)展新格局背景下海南行政區(qū)劃設置中存在的問題

從當前看，海口、三亞等中心城市的輻射帶動作用明顯不足，城市群尚未形成，面向“十四五”時期構建“2+4+”城鄉(xiāng)發(fā)展格局，行政區(qū)劃設置方面還存在一些不容忽視的問題。

1.1 區(qū)域中心城市缺乏活力、實力，綜合承載能力和資源優(yōu)化配置能力有待進一步加強

中心城市承載著聚集勞動力、資本、技術等要素的能力的重要作用。從海南的實際來看，海南省僅下轄海口、三亞、三沙、儋州等4個地級市，中心城市設置還存在與經(jīng)濟社會不相適應的地方。從地級市的管轄面積來看，海南省的地級市的轄區(qū)面積相較于全國293個地級市的平均轄區(qū)面積相對較小。從海南省的人口規(guī)模來看，僅海口人口超百萬，三亞、儋州人口在50萬—100萬，其他城市城鎮(zhèn)人口規(guī)模都在50萬以下。從海南省人口的城鄉(xiāng)結構來看，2020年，全國平均城市化水平為63.89%，海南省整體的城市化水平為60.27%，海南省的城市化水平低于全國平均水平。具體到各個市縣，海南省僅三亞（78.78%）、海口（76.26%）南北兩極城市化水平高于全國平均水平，還有近一半的市縣城市化水平低于50%（圖1）。

圖1 海南省各市縣人口和轄區(qū)面積

海口市、三亞市作為本島的南北兩極，在省內經(jīng)濟實力位居前列，但與內地一二線城市相比，經(jīng)濟總量小，城市發(fā)展空間不足，與自貿(mào)港賦予的功能定位還不相稱；儋州市雖然2015年升格為地級市，但至今尚未進行次級政區(qū)建制的調整，作為西部中心城市綜合承載能力和輻射帶動作用發(fā)揮不足；瓊海市作為東部沿海重要城市，但縣級市的格局限制了其作為東部區(qū)域中心城市的培育進程，還難以有效承擔起東部國際經(jīng)濟合作和文化交流平臺的職責。此外，海南省的四個地級市下轄政區(qū)不一致——海口實行“市—區(qū)—街（鎮(zhèn)）”的模式，三亞“市—區(qū)—居委/村委”的模式，儋州采取“市-鎮(zhèn)、街”模式，三沙則為軍民融合的行政區(qū)劃體系。這種行政體系的分立導致全省的行政區(qū)劃難以統(tǒng)籌管理。

1.2 縣城重要載體作用發(fā)揮不夠明顯，人口聚集發(fā)展和公共服務水平的短板比較突出

截至2020年末，海南省共有25個縣級行政單位，其中市轄區(qū)10個，縣級市5個，縣4個，自治縣6個，人口為1 008萬人。通過在全國范圍內選擇1 000萬—4 000萬人的9個省份比較，其中東北1個，華北2個，東部有1個，中部1個，西部3個，南部1個，具有可比性（表1）。

表1 全國縣級區(qū)劃人口

從縣級行政區(qū)劃總量來看，海南省低于重慶市，排在全國第7位。從類型上看，海南省市轄區(qū)數(shù)量最少，縣級市同甘肅省一樣最少，市轄區(qū)和縣級市數(shù)量在全國最少，反映了中心城市規(guī)模小、小城市數(shù)量少，難以對鄉(xiāng)村造成有效輻射，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難度大。從縣級區(qū)劃的規(guī)模來看，海南省的縣級區(qū)劃平均人口規(guī)模為40.32萬人，低于北京、天津、上海、重慶等發(fā)達省份，較少的人口規(guī)模難以形成規(guī)模效應。縣城普遍缺少特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，帶動農(nóng)民進城動力不足，萬寧、樂東等8市縣十年來城鎮(zhèn)人口增加不足1.5萬人，個別市縣甚至出現(xiàn)負增長。

有別于國內其他11個自貿(mào)區(qū)的地方是，海南是全國唯一包括農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的自貿(mào)港，2020年農(nóng)村居民人均可支配收入為16 279元/人，遠低于全國水平17 131元；地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，公共服務設施不足等諸多鄉(xiāng)村振興的短板依然存在。從行政區(qū)劃的視角看，海南省縣級行政區(qū)劃設置對鄉(xiāng)村振興的掣肘主要表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，收入水平差距明顯，如2020年海南省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為37 097元/人，是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.28倍，在基礎設施和教育、衛(wèi)生等公共服務方面差距較大。二是受地理空間限制，縣級政府財權、事權和人權相對獨立，客觀上加大了全省在重要的招商引資、產(chǎn)業(yè)布局和項目建設等方面的統(tǒng)籌協(xié)調難度，不利于“全島一盤棋、全島同城化”的戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。三是部分縣域較小，產(chǎn)業(yè)結構雷同現(xiàn)象嚴重，自生能力弱，內生動力不足，鄉(xiāng)村振興的資源較分散，難以進行統(tǒng)一配置和管理，難以形成跨縣域的農(nóng)村市場。四是中小城鎮(zhèn)數(shù)量少，城鎮(zhèn)化率不高，如2020年五指山市城鎮(zhèn)化率僅為43.3%，全省平均水平相差16.97%；中心城鎮(zhèn)較少，難以吸納農(nóng)村過剩勞動力或資源，市場缺乏活力，鄉(xiāng)村振興支撐點不夠。

1.3 中小城市和小城鎮(zhèn)培育步伐不夠快，城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)體系與空間布局有待進一步優(yōu)化

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道作為我國基層行政單元，是社會交流、經(jīng)濟活動、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務的重要平臺。從2020年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃數(shù)量的數(shù)量來看，受幅員等因素的影響，海南省的鎮(zhèn)級行政區(qū)劃數(shù)量與直轄市數(shù)量持平。而街道辦的設置是城市化水平不斷提高的主要標志和產(chǎn)物，在當前的鎮(zhèn)級行政區(qū)劃中，街道占比排名前十的省市包括上海市（49.77%）、天津市（4 7.9 8%）、北京市（4 5.6 5%）、江蘇省（3 9.8 9%）、遼寧省（3 7.9 3%）、山東省（3 6.6 8%）、浙江省（3 5.4 4%）、吉林省（3 5.1 1%）、廣東省（2 9.9 5%）和黑龍江省（27.26%）等（圖2）。

圖2 2020年全國各省的鎮(zhèn)域行政區(qū)劃數(shù)量與比例構成

從海南省的情況來看，目前共有218個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，其中175個鎮(zhèn)、21個鄉(xiāng)、22個街道，鎮(zhèn)的占比高達80.28%，是全國最高占比水平；鄉(xiāng)的占比為9.63%，高于天津、上海、廣東、江蘇等發(fā)達省、市；街道的比例遠遠低于全國平均水平（21.98%），僅占10.09%，并且這些街道主要集中在海口市（洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)托管的三都街道），其他市縣沒有街道。這顯然與當下海南省的城市發(fā)展水平以及自貿(mào)港建設對海南省的鎮(zhèn)域行政區(qū)劃要求存在一定的差距。因此，為適應并助推海南省新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，落實黨中央關于推動海南全面深化改革開放的戰(zhàn)略部署，適應自由貿(mào)易港建設和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的實際需要，必須盡快組織實施建制鎮(zhèn)和街道等城市型的基層政區(qū)設置的標準，從而推進全省街道和建制鎮(zhèn)設置的規(guī)范化、科學化，并以此標準指導海南省現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的優(yōu)化整合。

綜上，“十四五”期間，海南要打造城鄉(xiāng)發(fā)展新格局，一方面要有意識地將區(qū)位條件好、綜合承載能力的潛力地區(qū)培育成中心城市，增強中心城市資源環(huán)境承載能力和輻射帶動能力，促進地區(qū)均衡發(fā)展，構建“2+4+”城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，另一方面要優(yōu)化縣城內部行政區(qū)劃結構，支持具備條件的市縣政府駐地城關鎮(zhèn)改設街道，合理引導常住居民及短期居住人口集聚發(fā)展，同時穩(wěn)妥有序推動具備條件的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道工作，促進城鎮(zhèn)體系優(yōu)化和城市治理水平的提高。

2 城鄉(xiāng)發(fā)展新格局背景下海南行政區(qū)劃設置優(yōu)化對策

中共海南省委七屆九次全會提出，“高質量高標準建設自由貿(mào)易港，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，打造成為引領我國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶”。為此，要落實中央關于構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略決策和省委部署要求，認真研究、主動作為、乘勢而上，積極做好“十四五”時期優(yōu)化海南行政區(qū)劃設置工作。

2.1 適應經(jīng)濟發(fā)展空間結構變化，優(yōu)化中心城市和城市群行政區(qū)劃設置，服務構建高質量發(fā)展動力系統(tǒng)

構建區(qū)域發(fā)展新格局，需要進一步充分發(fā)揮中心城市和城市群對于海南省全省和各區(qū)域發(fā)展的輻射帶動作用，發(fā)揮中心城市和城市群比較優(yōu)勢、激發(fā)發(fā)展新動能。圍繞構建新發(fā)展格局優(yōu)化行政區(qū)劃設置，要積極加強與國家有關部委的溝通，爭取支持海南優(yōu)化中心城市市轄區(qū)規(guī)模結構和城市管轄范圍，提升中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，促進經(jīng)濟和人口有效有序集聚、促進區(qū)域發(fā)展增長極和動力源加快形成，充分發(fā)揮行政區(qū)劃的資源優(yōu)化配置作用，破除妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，形成海南省高質量發(fā)展動力系統(tǒng)。為此，要做大做強“海澄文定”一體化綜合經(jīng)濟圈，適度擴大海口作為省會城市的管轄范圍，優(yōu)化海口與澄邁、文昌、定安等相鄰市縣部分地區(qū)的行政區(qū)劃設置，推動形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡型城市群結構，推動形成便捷高效的通勤圈、梯次配套的產(chǎn)業(yè)圈、便利共享的生活圈，打造成吸引全球高端要素和優(yōu)質資源的自由貿(mào)易港窗口，爭取到“十四五”末，“海澄文定”綜合經(jīng)濟圈城鎮(zhèn)化率超過78%，城鎮(zhèn)人口占全省城鎮(zhèn)人口比重超過51%；要做優(yōu)做精“大三亞”旅游經(jīng)濟圈，適度擴大三亞作為世界級旅游度假城市的管轄范圍，加快與相鄰市縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合，推動“大三亞”建成區(qū)域協(xié)調和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)秀典范，打造世界級旅游度假城市帶、南繁產(chǎn)業(yè)帶、科教產(chǎn)業(yè)帶，成為海南經(jīng)濟發(fā)展第二增長極，爭取到“十四五”末，“大三亞”旅游經(jīng)濟圈城鎮(zhèn)化率超過60%，城鎮(zhèn)人口占全省城鎮(zhèn)人口比重超過19%。

2.2 扭住擴大內需戰(zhàn)略基點，積極穩(wěn)妥增設城鎮(zhèn)區(qū)劃建制，釋放新型城鎮(zhèn)化最大內需潛力

城鎮(zhèn)化目標正確、方向對頭，走出一條新路，將有利于釋放內需巨大潛力；面向未來，要把滿足國內需求作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。擴大內需是構建發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點，新型城鎮(zhèn)化蘊藏巨大投資和消費需求，是擴大內需的最大潛力。順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，增設城鎮(zhèn)行政區(qū)劃建制，是協(xié)調城鎮(zhèn)化規(guī)模速度與質量效益的有效手段，符合城鎮(zhèn)化客觀要求。圍繞構建新發(fā)展格局優(yōu)化行政區(qū)劃設置，要遵循規(guī)律、順勢而為，積極穩(wěn)妥推進儋州洋浦一體化發(fā)展工作，打造海南高質量發(fā)展的“第三極”。一方面，為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化提供城鎮(zhèn)建制載體，促進城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力有效釋放；另一方面，拉動城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施和住宅建設等巨大投資需求，在需求側為構建新發(fā)展格局提供持續(xù)動力。同時，加快補齊縣城公共服務設施、環(huán)境基礎設施、市政公用設施、產(chǎn)業(yè)配套設施等短板弱項，促進公共服務設施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、產(chǎn)業(yè)配套設施提質增效，拓展農(nóng)業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化空間。加強瓊海、萬寧、澄邁等國家新型城鎮(zhèn)化示范縣城建設，發(fā)揮示范帶動作用。

2.3 堅持結構調整戰(zhàn)略方向，提升鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃設置科學性、規(guī)范性、有效性，助力形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟布局

城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃之間存在密切關聯(lián)，要充分重視優(yōu)化行政區(qū)劃設置對提升新型城鎮(zhèn)化質量與構建區(qū)域發(fā)展新格局的重要支撐作用。行政區(qū)劃是大政國基，是國家實行空間治理和行政管理的基礎單元。通過鎮(zhèn)、街道的規(guī)范設置，可以優(yōu)化城鎮(zhèn)體系規(guī)模結構和空間布局，提高城鎮(zhèn)設置與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的契合度，強化小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉移人口的能力和水平，逐步形成區(qū)域合作、優(yōu)勢互補、互聯(lián)互通、協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)體系格局，形成以中心城市為核心、大中小城市協(xié)調發(fā)展的都市圈和城市群，促進城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展。要積極優(yōu)化東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)行政區(qū)劃設置，提升重點地區(qū)城鎮(zhèn)建制比例，服務產(chǎn)業(yè)轉移和人口就近就地城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興，推進城鄉(xiāng)公共基礎設施一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務一體化。要按照區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展基礎，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。重點鎮(zhèn)發(fā)揮特色資源優(yōu)勢，承接城市要素溢出，發(fā)展文化旅游、商貿(mào)流通、加工制造等專業(yè)功能，吸引農(nóng)民進城。一般鎮(zhèn)完善基礎設施和公共服務，發(fā)展成為服務鄉(xiāng)村、帶動周邊的綜合性小城鎮(zhèn)。按照《海南省設立鎮(zhèn)、街道標準》，穩(wěn)妥有序推動一些具備條件的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道工作，比如陵水黎族自治縣的提蒙鄉(xiāng)、群英鄉(xiāng)，儋州市那大鎮(zhèn)、東方市八所鎮(zhèn)、瓊海市嘉積鎮(zhèn)等，經(jīng)評估達到各項指標后，可以穩(wěn)妥進行優(yōu)化設置。

2.4 行政區(qū)劃優(yōu)化效果分析

在建設海南自由貿(mào)易港背景下，海南省的經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會發(fā)展都將面臨著新的機遇和重大變革。2020年，海南全省常住人口達到1 008.1萬人，人口首次突破1 000萬人大關；常住人口城鎮(zhèn)化率由49.7%提升至60.3%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到44%。海口、三亞等中心城市吸引力顯著提升，人口數(shù)量呈跳躍式增長，城鎮(zhèn)化已成為經(jīng)濟社會發(fā)展重要動力。根據(jù)《海南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“十四五”規(guī)劃（第二輪征求意見稿）》，海南將在“十四五”期間順應人口流動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全需要，培育“海澄文定”綜合經(jīng)濟圈與“大三亞”旅游經(jīng)濟圈，支持海口建設社會主義現(xiàn)代化國際化城市、促進三亞向高端旅游和創(chuàng)新型城市轉型、支持儋州建設西部中心城市以及瓊海建設東部中心城市。同時，將提升縣城重要載體作用，促進人口集聚，有序引導小城鎮(zhèn)發(fā)展，增強中心城市對周邊地區(qū)輻射帶動能力，構建“2+4+”城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。在此背景下，以中心城市建設推進區(qū)域一體化發(fā)展，形成“南北兩級帶動、東西兩翼加快發(fā)展、中部山區(qū)生態(tài)保育”的發(fā)展格局顯得尤為重要。然而，由于歷史繼承性的原因，海南省的行政區(qū)劃設置存在很多不合理的地方。未來五年，通過在地級市、縣級市、市轄區(qū)、街道和鎮(zhèn)等不同層級的優(yōu)化整合，按照海南省國土空間規(guī)劃“東、西、南、北、中”五大區(qū)域發(fā)展板塊的要求，未來可增設1-2個地級市，充分發(fā)揮區(qū)域中心城市對海南省的輻射帶動作用；通過推進撤縣設市、撤縣設區(qū)，壯大中心城市規(guī)模，培育區(qū)域新的增長極，充分發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的增長極核作用；通過推進撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、街道撤并，不斷優(yōu)化基層行政區(qū)劃設置，為海南省新型城鎮(zhèn)化提供空間載體。總體來看，海南省在“十四五”期間，可以將優(yōu)化行政區(qū)劃設置作為提升空間治理能力，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局的重要抓手。通過不同層級、不同類型的行政區(qū)劃調整，將不斷提升海南省行政效能，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)空間格局。

3 結語

行政區(qū)劃設置是國家治理體系的重要組成部分，對于構建城鄉(xiāng)發(fā)展新格局具有基礎支撐作用。“十四五”時期是加快建設海南自由貿(mào)易港的關鍵時期，對優(yōu)化行政區(qū)劃設置提出了新要求、新任務。因此，應該充分考慮海南省社會經(jīng)濟發(fā)展面臨的新形勢，全方位、多視角地考慮海南省的行政區(qū)劃設置，立足于自由貿(mào)易港建設，加快中心城市的培育力度，適度增加縣級市、市轄區(qū)的設置，優(yōu)化鎮(zhèn)和街道的設置和空間布局，充分運用行政區(qū)劃調整手段，加快構建適應社會經(jīng)濟發(fā)展的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。