OECD的全球教育治理功能與價值

馬夕婷

（北京師范大學，北京）

經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，縮寫為OECD，簡稱經合組織）是目前國際上非?；钴S的一個政府間國際組織，旨在把握全球化帶來機遇的同時，共同應對全球化帶來的經濟、社會和政府治理等方面的挑戰。盡管OECD主要圍繞經濟領域的發展開展工作，但是經合組織相信教育的社會轉化功能，因此教育成為了OECD的重要研究主體，其制訂的政策和開展的研究對世界各國產生了深刻的影響，在推動教育國際化發展，國際教育事務治理中起到了重要的作用。

一 OECD的角色變遷

（一） 從經濟領域到教育領域的嘗試與遷移

OECD作為促進成員國經濟與社會發展的經濟組織，其首要目標就是發展經濟，經濟學家當仁不讓地成為了該組織的主力軍。20世紀60年代，舒爾茨等人提出了人力資本理論將教育與經濟緊密結合在一起，他們指出人身上的各種生產知識、勞動與管理技能等等都屬于人自身的資本，而教育作為一種對人力資本的投資，能夠獲得相應的經濟回報。經合組織很快接納了人力資本理論，提出經濟增長與教育投資的必然聯系，主張由國家大力投資教育以促進經濟的迅速發展。教育開始與經濟緊密交織在一起，成為了OECD組織的重要議題。但是很快歐美國家由政府支持的教育改革紛紛以失敗告終，經濟的滯脹打破了人民對人力資本理論的美好幻想。然而，經合組織重新對教育與經濟的關系進行審視，教育依舊成為了經合組織的重要組成部分。與世界銀行、國際貨幣組織不同，它并不直接對其他國家提供經濟援助，也無法干預其成員國的內部事務。但是它提供給成員國一個溝通交流的平臺，以政策分析為媒介，促進各國政府的交流與合作，從而為成員國家提出政策修改與完善的可能建議與方向。除此之外，OECD致力于打造國際化的教育統一標準。例如OECD于1997年正式開啟了PISA（Program for International Student Assessment，國際學術評估項目）測試項目，隨著PISA測驗的國際影響力和認可度的提升，PISA結果與排名成為了各國基礎教育質量重要的國際指標。從而實現了以PISA為媒介，重塑各國教育政策與方向的國際教育事務治理功能。

（二） 由教育交流平臺向全球教育治理轉變

OECD的使命是推動世界經濟與社會民生的發展。所以該組織建立起一個各政府可以展開合作，分享經驗并尋求共同問題解決方案的平臺，從而推動各國政府之間的交流與合作，共同探究經濟、社會和環境變化的推動力量。經合組織會不定期召開成員國家的教育部部長會議，共同商討所面臨的教育問題，為各國的教育決策者提供建議，因而最初OECD其實發揮著各國教育政策交流平臺的角色。為了進一步提高教育政策交流的效率與質量，OECD還開始對各國的教育數據進行統計。1968年經合組織為促進教育研究的創新，專門成立了一個教育研究與創新中心 （Centre for Educational Research and Innovation，簡稱 CERI），積極開展教育研究，希望找出影響各國教育質量的重要因素。該項目的經費主要由各成員國承擔，也正因如此，彼時經合組織的教育主張和功能都依附于成員國的意志，對各國教育發展的影響力非常微弱。直到80年代中后期，美國由于自身的政治訴求在教育研究與創新中心會議上提出，希望由OECD對各國的教育投入和產出之間進行量化分析，從而衡量各國的教育體系的效率與效能。此項要求和法國教育體制改革的訴求不謀而合，隨后經合組織正式開始建立起國際教育評估體系。面向成員國與非成員國進行了多項國際化的教育評測項目，通過比較各國的教育數據來分析各國教育制度、教育政策的優勢與不足。OECD進行測評的評價指標很快成為了國際認可的統一標準。OECD也從一個國際教育交流平臺逐漸向全球教育治理功能轉變[1]。

二 OECD全球教育治理的主要措施

（一） 定期對各國教育體系進行評估

OECD對成員國和非成員國家的教育體系進行定期的評估，并把教育和培訓體系的發展情況公開發表，使其成為了全球教育情況的權威數據來源。經合組織認為高素質的教師能夠對學生的發展起到重要的作用，教師的教學實踐以及教學質量能夠反映一個國家教育系統的質量。因此OECD會定期開展國際教學調查項目（Teaching and Learning International Survey，簡稱TALIS）針對教師，學校領導者及其學習環境進行大規模調查，通過搜集全球各國教師的信息來分析各國教育體系的情況[2]。TALIS先后發布了各年度《國際教學調查技術報告》《創建有效的教學和學習環境》《新教師的經驗》《教學實踐和教學創新》[3]等報告，充分利用各國的教學信息，為各國教師教育的發展、教學實踐以及教育體系的改革作出了巨大的貢獻。TALIS的國際影響力在逐年上升，規模也在逐步擴大。除TALIS項目之外，OECD還會定期開展其他國際教育研究與調查，為各國教育決策與發展提供參考信息。自1992年以來，OECD每年出版一冊涵蓋世界各地教育狀況的權威信息，以及OECD進行的教育研究與數據統計報告的《教育概覽》（Education at A Glance）。每年度的《教育概覽》涵蓋了幾乎所有教育層次和類別的統計數據，覆蓋教育的財政和人力資源投資、入學人數和保持率、學習環境和學校組織、教育的個人收益和勞動市場狀況四大關鍵領域，是了解各國教育系統結構、教育財政、教學實踐與質量的重要資料。2019年的《教育概覽》涉及到世界各國教育投入與支出、學前兒童入學率、高等教育完成率與錄取制度、成人就業機會等多方面的指標與數據[4]。OECD為全球教育治理提供了豐富的數據與資源，成為了全球教育事務中舉足輕重的國際組織。

（二） 開展國際學生評估項目

OECD極其注重教育的經濟轉化功能，因此致力于對各國教育質量與成果進行評估。直到20世紀90年代末，OECD對各國教育成果的比較仍主要基于各國青少年受教育年限的統計。這個指標并不可靠，因此OECD希望能夠基于國際公認的度量標準，設計一套國際化的學生能力指標，通過直接測試學生的知識和技能，反應各國的教學質量與成果。并且將其與學生、教師、學校和系統的數據聯系起來，分析哪些因素是影響教學質量的根本因素，從而促進國際教育的改革與發展。1997年OECD計劃啟動PISA測試項目，各成員國教育部共派出數百名教育專家與科學家代表組成了“PISA項目理事會”。2000年，PISA項目首次在32個國家對25萬名15歲學生進行了測試，以紙筆測驗衡量這群初中學生的閱讀能力、數學能力和科學能力，不僅反應了各國基礎教育質量在國際上的位置，也為各國基礎教育發展提供了方向。PISA測試的評價指標也在與時俱進。2018年，PISA測試首次提出測評學生和教師的全球素養，被稱為全球素養（又稱為“全球勝任力”）測評，提出了學生國際化能力發展標準。PISA不止測評學生對課程內容的掌握程度，更重要的是評估學生在日常生活中實際應用所學技能的能力，以及在數字化、國際化時代終身學習與發展的能力。PISA測驗結果已經成為國際社會用以監測國際共同教育動議進展的重要指標，逐漸演變成OECD參與全球教育事務管理的“工具”。

（三） 開展教育創新研究

1968年經合組織專門成立了一個教育研究與創新中心（CERI）以促進教育的研究與創新。該中心的宗旨是“提供和促進教育的國際比較研究、創新教育評價的關鍵指標，探索具有前瞻性的教學方法，成為教育研究、教育創新以及教育政策發展的橋梁。[5]” 面向未來與注重創新是經合組織教育研究與創新中心的顯著特點。該中心致力于在教育領域采用全新的研究方法，通過對國際上的教育數據、研究報告進行整理和分析，開發出新的國際評價指標與分析框架以應對未來國際教育將要面臨的困難和挑戰。CERI涉及的研究范圍非常廣闊，不僅包含所有教育層次的相關主題，更是超出了學校教育的范圍，涵蓋個體終身發展各個階段的問題。經合組織在教育領域具有很強的前瞻性和創新性，順應了世界教育的發展趨勢，為各國開展調查、促進教師發展、改進教學實踐和創新提供了國際視野。近年來CERI的主要研究項目都圍繞教育適應未來社會發展的方向開展。其中既涉及到宏觀上對未來教育趨勢預測、教育系統創新等，也涉及到信息化時代人工智能技術與教育智能化發展，既包含教育教學領域內未來學校與以新世紀學習者的相關研究，也涵蓋適應未來社會不可或缺的社交情感技能、創造性與批判性思維的培養。可以說經合組織通過一系列教育創新研究為國際教育描繪出未來教育的藍圖，并且針對未來國際教育的新趨勢與新挑戰開發新的評估工具與分析框架，從而推動國際教育的創新與發展。

三 OECD參與全球教育治理的特點與價值

（一） 基于數據分析推進國際教育發展

OECD作為一個以經濟為核心的國際經濟組織，不僅在全球教育事務治理中發揮了越來越重要的作用，并且結合其在經濟領域的基本宗旨與立場逐漸形成了有OECD特色的全球教育治理方案。經合組織的教育研究往往以調查、量化為主導，通過數據統計與分析以及調查報告來推進國際教育的發展。無論是PISA測試、國際教學調查（TALIS）、高等教育學習成果評價（AHELO）項目和國際成人能力評價項目（PIAAC），無一例外全部都是通過數據收集與量化分析來推動國際教育發展。例如OECD于2018年基于OECD各成員國教育數據分析發表了《教育的平等：打破社會流動的壁壘》（Equity in Education: Breaking down barriers to social mobility），將目光聚焦在教育公平問題，旨在推動國際教育公平。

除此之外，OECD通過量化分析預測未來教育趨勢，并對各國應對這些潛在的問題與挑戰的能力進行國際排名，為各國在國際教育領域的大致位置提供了外部參考。并且通過樹立“國際教育標桿”，有助于各國對標桿國家的教育政策、措施進行探究和借鑒，從而起到了推動國際教育事務發展的作用。例如2019年OECD對數字化時代全球高等教育趨勢進行了預測，并指出只有使畢業生掌握并駕馭未來勞動力市場所需的技能，高等教育的進一步擴張才是可持續的。OECD《2019年技能展望》（Skills Outlook 2019）表明，在技術變革帶來的就業市場變化中，一些國家民眾技能水平比其他國家準備得更好。因此各國政府必須立即加大力度，向表現更好的國家吸收經驗，改善教育和培訓政策，以幫助更多人從數字化轉型中獲益。經合組織所提出的這種基于數據的分析與研究對各國的教育決策和教育的發展有著非常重要的借鑒和參考價值，成為其參與全球教育治理，推動國際教育事業發展的重要工具。

（二） 強調經濟與教育的關系

OECD最早作為國際經濟組織，在其涉及的各個領域都大量使用了經濟機制與理論。OECD認為一切社會問題追根溯源都是由經濟問題引起的，因此經濟的發展能夠解決幾乎全部的社會問題。受到人力資本理論的影響，OECD非常注重教育帶來的經濟收益和社會收益，認為教育是促進經濟發展的良藥。OECD的許多教育政策都非常注重對教育投入與產出進行精細化的對比，以此作為分析各國教育體系的重要評價指標。OECD在全球范圍內展開了大量以教育發展帶動經濟與社會發展為出發點的教育研究與調查。OECD憑借其自身在國際經濟領域的優勢，在全球范圍內獲得第一手的教育數據，又將其教育研究成果回饋給世界各國，促進全球教育的發展，從而實現全球經濟增長與社會的進步[6]。OECD宣稱“技能已經成為 21 世紀經濟體的全球貨幣”因此OECD格外注重對人力資本的投資，因此在其教育政策與決斷中經常強調終身學習[7]。

然而人力資本理論自產生起就備受爭議，盡管教育對經濟與社會發展的功能受到了世界人民的廣泛認可，但是教育并不是經濟發展的靈丹妙藥，其對經濟發展的功能終究是有限的。正是受經濟的理性思維的影響，經合組織過度追求教育改革與發展的效率性和績效性，將教學簡化為效率化生產符合勞動力市場需要的人力資本培訓活動，使得OECD的一些教育研究喪失了持續發展的動力。但是盡管如此，不可否認OECD在推動教育國際化發展，國際教育事務治理中起到的重要作用。

四 結語

作為一個國際組織， OECD尤其看重教育對經濟增長和社會內聚力的積極作用，致力于幫助成員國實現有助于個人發展、可持續性經濟增長和社會內聚力的高質量的教育。近年來OECD對全球教育發展發揮著越來越重要的作用，但是作為一個以經濟為核心的國際經濟組織，其參與全球教育治理的主要以量化分析和數據支持為主，雖然這些數據與分析也僅能為各國教育實踐提供參考價值，但是其所提出的指標、數據與報告仍深刻地影響著其成員國的教育發展，推動國際教育事業發展，也奠定了OECD在全球教育事務治理中舉足輕重的地位。