地方政府投融資平臺轉型發展之道探尋

劉博雅 范麗邦 胡巧靜 陳佳麗

（湖北永業行評估咨詢有限公司 湖北·武漢 430000）

1 地方政府融資平臺轉型發展背景

1.1 經濟新常態下我國經濟發展方式發生改變，投融資體制改革伴隨加速

地方政府融資平臺是我國土地制度改革和投融資體制改革的共同產物，主要承擔地方融資、土地儲備、城市建設等任務，在經濟高速發展時期對于中國快速實現城鎮化功不可沒。過往做法是平臺公司用收儲土地向銀行融資，開展土地征拆，延續至開發招商，土地出讓后的增值部分與政府直接進行分配。這種模式一方面框定了融資平臺的基本功能，即政府授意下完成融資功能和地方建設，以適應地方經濟發展要求；另一方面，土地融資的做法為地方提供了巨額的建設資金，但實際上是將政府信用拿來兜底，這個過程伴隨著地方融資違規亂象、巨額債務雪球等各類風險問題的聚集。

現階段，我國逐步邁入了經濟發展的“新常態”，經濟向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進，隨著經濟增長的放緩和政府融資機制的逐步規范化，以財綜〔2016〕4號文為代表，地方政府投融資平臺的融資功能被剝離，高歌猛進的發展態勢戛然而止。

1.2 城市發展供給端從擴量向提質轉變

過去的城市發展主要屬于城市框架擴大階段，以基礎設施投資業務為主，專注于市政、交通等領域的建設，突出表現為建成區面積不斷擴大，城市邊緣不斷延展。然而在經歷了幾十年“攤大餅”式的發展后，城市發展正逐漸轉向為區域功能完善階段，需要將相應的資源調配至環境、教育、軌道等產業發展上。甚至部分發展走在前列的城市已進入到城市品質提升階段時，城市基建更新、文化、旅游、醫療、養老、科技等領域將成為發展的主賽道。這是整個環境的變化，以及社會內部發展需求在城市化率不斷提高的背景下的轉變。

十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確“推進以人為核心的新型城鎮化”，強調“實施城市更新行動”的同時注重“提高城市治理水平”。在這一輪新改變的趨勢之下，地方政府也經歷從“建設型政府”向“經營服務型政府”的轉變，地方政府融資平臺作為城市發展的一線直面者或者說執行者它的角色也必然發生變化。

1.3 地方政府融資平臺內部管理面臨巨大挑戰

傳統的地方政府融資平臺管理偏向高度行政化，人員配置突出表現為“重工程，輕產業”“重建設，輕運作”，在過去傳統代建模式下，依靠手上幾個重大基礎設施項目，內部人員的待遇一般較為可觀。但隨著政策環境的變化與主要功能的剝離，政府和市場對于效率和質量要求的提升，以及平臺公司在城市發展中角色的變化，獲取傳統業務的難度在不斷增加，項目收益大打折扣甚至無法兌現；同時涉及城市運營類業務不斷涌現，過去的人員配置很難肩負起復雜的資本資產運作；加之行政化的薪酬體系，也一定程度上影響了高素質復合人才的引進，對平臺內部提升產生較大的阻礙。

2 地方政府融資平臺轉型發展的痛難點

平臺轉型發展說了很多年，但現實中大量的平臺公司仍步履維艱，既面臨政策轉變下的角色演變也要面對愈加激烈的市場競爭，主要表現在以下幾個方面：

一是錯失轉型窗口期，核心資源儲備不足。財綜〔2016〕4號文出臺前已經有部分平臺意識到傳統融資模式風險所在，早一步借助固有優勢走上了市場化融資的道路。但是大量平臺特別是三四線城市的平臺公司錯失機遇，當被“一刀切”推向市場化競爭時，經營性資產或項目、融資渠道、人才構建等準備不足，加上資產負債率高企，幾乎難以招架政策變動和市場競爭的雙重壓力。

二是自身定位意識轉變難。過去平臺公司的項目大量來源上級指派，基本不參與市場競爭。特別是一些因新成立產業園區設立的平臺公司，業務范圍僅限于新區部分，但隨著部分領域的放開，外部競爭者爭相涌入，本地平臺公司坐等項目的情況一去不復返。

三是業務單一，缺乏能夠適應市場經濟發展的盈利模式業務，發展方向左右為難。大量投融資平臺公司受地方政府委托“不得不”運營域內的公益性事業領域的業務和準公益性的項目，這些業務和項目本身的公益性，基本沒有給平臺公司帶來市場收益的可能。如果固守帶有公益性的項目，依靠這種缺乏完全市場化的業務和項目的經營模式，將成為限制平臺公司市場化發展的絆腳石。

四是治理結構不規范，管理制度不健全。投融資平臺公司雖然是企業法人，但在實際運作中，由于其介于市場主體和政府平臺之問的模糊定位，治理往往不夠規范。在投資決策上，往往是由政府直接參與平臺的經營活動，投資決策均體現政府意志，公司治理自主性較差，缺乏風險防范意識。在項目建設上，政府部門直接參與，注重建設形象，致使城市基礎設施建設多頭參與，管理職能交叉，也阻礙了平臺公司實現市場化轉型的進程。在人力資源上，平臺公司沒有完全實現市場化選人用人，人力資源的引進常受到各種因素干擾，造成地方投融資平臺人力資源良莠不齊，崗位需要與人才素質未能完全匹配。

3 地方政府融資平臺轉型發展的對策

對很多平臺公司而言，轉型已經迫在眉睫，在政策以及經濟變化的浪潮中找到自己的定位，破除轉型痛難點成為當務之急。

3.1 全面審視，培養核心競爭力

不同平臺公司在不同發展階段、發展規模及區域需要根據自身特點逐步形成自己的核心競爭力。有些平臺公司可以繼續以業務領域取勝，重點是依托規模保持適當的競爭地位。有的平臺公司則需要形成自身的特色，比如在水環境治理、固廢處理、養老、文化旅游、新能源等某類產業領域的特色；或形成某個專業領域優勢，如區域規劃策劃能力、產業運營能力、融資能力等。有的則形成服務于政府的能力，即對于政府社會綜合治理的命題，能整合大量資源于一身，解決或者可提供資源配置管理的服務。在現階段，平臺公司的發展類型不斷分化，區域內平臺再也不像過去那樣幾乎沒有競爭壓力，地方國企、央企、其他平臺公司都可能涉足于原來固有的范圍，在半市場化競爭中，平臺公司需要找準自己的定位，適應地方政府不同階段的核心需求。

3.2 擴展領域，擺脫原有單一融資功能

擴展領域，換句話就是從原有單一的融資平臺，轉向到從事或涉足當期政府需要解決的經濟或社會管理命題。過去平臺公司是政府開展項目的錢袋子，重融資，輕運營，收入來源簡單且基本不受市場影響，旱澇保收。然而，城市的發展在不斷升級，已經從城市基礎建設向城市綜合治理過渡，加上原有的政策變化，平臺公司剝離融資功能后幾乎無事可做。另外伴隨著自身巨大的債務壓力，平臺公司的每一步走得既艱難又慎重。面對這種情況，擴展業務領域，成為轉型的必經之路。

一般來說，業務的擴展分為三個維度：產業鏈、產業領域、地域。對于大多數平臺公司來說本地區的發展是占絕對優先地位，少量的平臺公司子公司會跨區域發展。因此，擺在平臺公司面前的業務延展只有兩條路徑。一條是沿著城市建設的產業鏈延伸，包括規劃、項目策劃、投融資、設計、建設、運營幾個主要板塊，對于平臺公司來說，從投融資環節切入向上下游延展，向上著力爭取區域內項目的主動權，策劃符合區域以及自身發展的項目；向下覆蓋建設和運營，獲取市場化的利潤，參與深度競爭。另一條是產業領域的延展，一般是從固有基建板塊出發，與城市的產業化發展相契合，向關聯領域逐步延展。

3.3 合縱連橫，探索業務延伸的最佳組合

平臺公司是一類非常特殊的企業，特別是區縣平臺公司，人員總規模不大，可能只有幾十號人，但是旗下項目多、資產復雜，并且在區域內有特殊的話語權。只要與政府當期的經濟社會治理目標同步，平臺公司企業就具備涉獵多個領域產業鏈維度和產業領域的可能性。但與此同時，平臺公司員工的專業背景較為單一，多數屬于工程建設和工程管理類，因此在業務延伸上面臨著人才與技術積累的雙重短缺。

在實際過程中，平臺公司需要更多與產業鏈上下游合作，形成一定的合作模式（包括股權收購、項目合資、運營外包等等），一方面影響政府傳統的甲乙方關系，牽頭搭建良性的互動，從而保障項目的高效推進，解決政府層面融資、運營、管理等一系列頭疼的問題。另一方面更多地打通產業鏈的壁壘，讓平臺公司的經濟抓手作用真正發揮出來，讓成本、信息、運營等原來孤島般的要素徹底打通，提升整體的運行效率。

3.4 有的放矢，創新優化項目投融資模式

加大項目謀劃儲備力度，創新投融資路徑，充分挖掘提升項目商業價值，提高項目可融資性，實現現金流整體平衡，提升平臺公司自我造血能力。充分借助第三方專業機構的力量，以“兩新一重”、縣城城鎮化補短板強弱項為重點，科學謀劃、爭取、建設一批事關長遠發展的大項目、好項目；結合自身優勢資源，通過并購或組建專業化子公司，充分發揮財政資金帶動作用，以債貸組合、專項債做資本金等路徑撬動社會資金，結合產業引導基金、PPP、基礎設施REITs、ABS等方式依法開展片區開發、產業園區、公用事業、污水垃圾、智慧停車場、醫療養老、文化旅游等經營性業務，形成現金流比較充沛的業務體系，打造精品的國有資本運營公司。

3.5 擁抱資本，實現資本與產業的共贏

平臺公司過去憑借著土地資源產生海量的銀行融資，但是在剝離融資功能后，大量的特別是區縣級的公司唯一融資渠道被截斷，在自身負債率高企，自身造血業務短缺雙重壓力下，資本運作能力幾乎趨近于零。但這并不意味平臺公司與資本產生不了共鳴，一方面平臺公司的地方資源優勢無與倫比，其隱形資源是資本市場所高度關注的，具備開展混合所有制改革的市場基礎；另一方面，平臺公司自身延續的業務往往是單一的，以資本身份開展產業領域的拓展可快速進入，規避自身專業能力短板的同時能在區域產業發展中獲取更多主動權、話語權，并為接下來的業務延展提供可能。總之大膽地擁抱資本，利用資本與地方資源的有機結合，最大限度發揮出平臺公司履行國有資本保值增值的職能效用，形成區域產業升級的動力引擎。

筆者曾實際執業過的某區級平臺公司，過去僅僅作為區級城市基礎設施建設主體，主要圍繞城市道路橋梁、給排水等項目進行建設和運營，主要收入來源于政府代建和維護。隨著平臺轉型工作的推進，在維持原有城建主體的定位之下，迅速整合區域內的優質國有資產，爭取到部分經營性資產或資源的特許經營權，加上兼并設計、施工、運營企業以及開展政府購買服務、PPP模式，使得業務從原有的單一城建板塊，迅速擴展至涵蓋污水處理、地下管廊、海綿城市、公共停車場、棚戶區改造等領域，形成集“投、融、建、管、運”于一體的綜合城市運營主體。并隨著主體信用評級的提升，企業債券、中期票據等市場融資形式也順利推進，豐富了企業的融資渠道。平臺轉型過程中，除了立足于區域內的相關資源，還對接市域、省域發展利益訴求，與省市級平臺公司和知名企業合作，成立合資公司，進入互聯網、化工、文旅等領域，以資本運作與股權投資為紐帶串聯起業務板塊，獲取投資回報。致力于打造成為具有高度市場化經營能力及持續盈利能力的國有資本運營與投資公司。

4 結語

地方政府投融資平臺作為地方建設的主力軍和政府推進經濟社會健康發展的重要抓手，在“穩增長”“補短板”背景下，如何結合政策導向、經濟發展、產業現狀、財政實力，充分發揮自身常年累積下來的“軟優勢”，補足資金、項目、人才等參與市場化競爭的“硬實力”，實現規范化的發展，是目前地方政府投融資平臺最核心的命題。在新發展格局，國內大循環蓬勃開展的戰略機遇中，“十四五”將是平臺公司剩下不多的轉型窗口期，只有按照市場化、實體化、多元化、產業化的思路才能破題啟航，不負發展使命。