基于教育治理視角的河北省高校辦學體制現代化路徑探析*

劉 冰，張雅君

(燕山大學a.期刊社，b.社會科學處，河北 秦皇島 066004)

新的歷史時期，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，這是在我們黨歷史上第一次用中央全會的形式專門研究國家治理能力現代化問題。作為有中國特色社會主義建設的重要組成部分，立足教育治理視角，探索我國高等教育現代化的發展路徑的相關研究如潮涌來。如王嘉毅、張發旺從省級政府在高等教育中的統籌作用入手，研究其作用發揮的歷史脈絡與現實困境，并探究新時代背景下省級政府在教育現代化建設中的實踐面向[1]；白宗穎以高校績效管理為獨特視角，提出應建立健全高校績效評價體系，進一步提升高效績效管理的水平，從而推動我國高等教育現代化建設進程[2]。靳瀾濤針對目前存在的教育立法體系、教育執法效能、教育糾紛解決機制等教育治理現代化的法律障礙，提出健全教育立法體系，通過良法促進善治；規范教育執法行為，提升教育行政效能；完善多元解紛機制，滿足權利救濟需求等措施[3]。蘇君陽提出加快推進教育治理體系現代化的三種基本路徑:建成學習型社會，積極促進教育治理理念的合理轉變；積極推進簡政放權與善政分權，建立科學合理的教育治理體制；充分發揮市場調節與社會力量參與作用，建立靈活有效的教育治理機制[4]。但是綜觀這些文獻，從宏觀層面探討教育現代化的理論研究較多，在微觀層面具體切入的研究較少，尤其是在以具體省份為切入點的高校辦學體制現代化方面，相關研究并不多。本文基于教育治理視角，結合河北省具體實際，進行河北省高校辦學體制現代化的路徑探析。

一、“治理”與“現代化”的核心要義

在進行分析之前，首先要厘清“治理”與“現代化”的概念。

從1983年9月鄧小平同志在北京景山學校揮筆寫下“教育必須面向現代化、面向世界、面向未來”的題詞，教育現代化就作為“三個面向”中的核心，成為了具有導向性的國家戰略發展方向，黨的十七大報告第一次明確提出，要“提高教育現代化水平”。經過多年的教育體制改革和發展，黨的十九大進一步指出，要優先發展教育事業，加快教育現代化，從而開啟了我國現代化教育建設的新征程。2019年2月出臺的《中國教育現代化2035》，這是以中共中央、國務院為主體的對于教育現代化的頂層設計與總體布局，作為我國第一個以教育現代化為主題的中長期戰略規劃，提出到2035年要“總體實現教育現代化”，這是對教育現代化的基礎性、全局性地位的肯定與凸顯。那么，究竟何為教育現代化？研究界一直處于不斷討論與探索中，經過綜合整理與比較，選擇借鑒湯書波的觀點：“教育現代化的核心是提高教育質量——建立在過程基礎上水平的實質性提升，即在時間、空間和要素‘三維度’上現代性——人性、公平性、個性、民主性、生產性、終身性、創造性、法治性和專業性等的相對增長，以此促進現代人的全面自由發展。”[5]以教育質量為核心的現代化，自然離不開學校這一辦學主體，基于健全、完善辦學體制的探索就顯得迫在眉睫了。

提到教育現代化，就不得不提到一個詞：“治理”。基于治理的現代化，是十九屆四中全會的總要求，也是《中國教育現代化2035》的十大戰略任務之一：“推進教育治理體系和治理能力現代化”。我國的教育治理研究，始于2003年，目前已經呈現勢不可擋的發展趨勢。“治理”概念最早源自西方國家，是基于君主專政統治而提出的一種由多元主體共同參與管理、實行權力分享的管理活動，落實到教育領域，即爭取盡可能多的力量來共同解決教育中的難題，多元協作、良性互動，進而推動教育事業的發展。不同于西方與“統治”相較而生的“治理”，在我國，“治理”是與“管理”相對應而產生的，甚至在研究早期，被有些研究者“神話”，成為與“管理”截然對立的兩種狀態，治理極度先進，而管理極度落后。實際上，二者并不是“是與非”的關系，治理只是相較于管理的一種相對高級的形態，是一種強調政府、學校、社會、家長、學生等多元主體共同參與的協同合作關系，是一種針對問題的克服與解決的，更具彈性、更具能動性和自主性的自上而下與自下而上的持續互動狀態。由于“治理”應用的廣泛性與本身的復雜性，想對其進行具體的定義是比較困難的，目前也沒有一個統一的概念。因此，借鑒鄒維的界定，針對討論的內容，傾向于從教育現代化的聚焦維度與實現方式上入手，認為“教育治理是相關利益主體依據國家法律法規和學校章程，通過多元主體的合意民主、合謀共治、協商對話、相互協調來實現教育共同目標的活動過程”[6]。可以說，“治理”的界定為河北省高校辦學體制指明了方向與路徑。

二、河北省高校辦學體制現代化的必要性

通過上文的分析可以看到，國家層面的一系列政策措施將教育現代化提升到了一定的高度，使之逐漸成為教育界熱點。深入解讀基于治理視角下的教育現代化，高校辦學體制的治理現代化必然是題中應有之意。對于作為教育大省卻非強省的河北省而言，高校辦學體制的治理現代化，既是高校的責任，又深深受到外在環境的影響與制約。河北省高校辦學體制現代化的外在影響因素眾多，法律層面、政府層面、高校層面的三位一體、共同發力才是最終推動河北省高校辦學體制現代化的實現路徑。

隨著社會的發展，將推動法治建設作為實現教育治理現代化的基礎、根本，已經成為了社會各界的共識，面對黨和國家新時代關于“總體實現教育現代化，邁入教育強國行列”的新要求，河北省應以依法治教為底線，推動教育治理制度、規范的進一步完善，進行教育政策的體系化、整體性設計；與時俱進地進行治理創新，使政府、學校、社會組織各方的權、責、利明確下來，并保障執行與實現；保障教育改革的各個步驟盡量做到有法可依、有法必依，健全學校辦學政策支持體系，健全教育實施和監管機制。綜合各方的分析可以發現，為了實現河北省高等教育治理現代化，轉變治理機制、構建全面完備的教育制度體系已經成為未來發展的必由之路。

面對全世界最大規模的教育，如何分配權力、如何厘清關系，成為教育治理現代化的重中之重，省級政府之間權力的統籌治理也成為了尤為關鍵的問題。目前，在這一領域“放管服”成為比較重要的提法。簡政放權、放管結合、優化服務，“放管服”的目的就是以更加科學的理念、更加民主的治理、更加緊密的銜接，實現省級政府高等教育“橫向分權”與“縱向放權”之間的統籌治理，進一步促進高等教育治理現代化的系統推進。第一，“縱向放權”，是指捋順縱向政府間特別是中央與省級政府間的權責關系。省級政府在中央的統一領導下，統籌教育與經濟、社會等各方面的協調發展，合理配置資源，依照中央關于教育的任務清單，結合本地區獨特的發展狀況，進行教育的改革創新與內涵式發展。第二，“橫向分權”，是指省級政府各個教育相關行政部門之間實行權力的實施與再分配，真正實現“補缺位、糾錯位、控越位”，以精簡步驟，提高效率，更好地為各教育主體服務。比如，人事權、財政權、課程設置權等的合理分配，堅持“更方便更合理更有效”的原則，以確定具體的標準與內容。

可以說，更加全面完備的教育法律法規體系構建、以放管服為抓手的政府橫縱向管理，都為河北省高校辦學體制現代化治理奠定了基礎，同時，也將以高校為主體的辦學體制治理現代化正式提上了日程。

三、河北省高校辦學體制現代化的路徑探析

(一)以章程為基礎，構筑獨具特色的現代高校管理體系

我國的現代高校管理體系移植于西方國家，并不能解決源于中國傳統文化、體制機制、特殊國情所產生的特殊問題，這也是導致我國高校教育一直未能得到充分發展的關鍵原因。當今的高校管理問題已經成為一個復雜的問題，要求必須“由傳統經驗管理模式走向以科學化、專業化、法治化為標志的現代化模式”，因此，亟需建立以科學的思想和制度為指引、以扎實的基礎和措施為保障的現代高校管理體系，并將這些以學校內部規范的形式固定下來，即制定符合學校實際的高校章程并堅決貫徹執行，這是深入推進依法治校、依法治教的有力舉措。河北省高校章程的制定要注意以下幾個問題：第一，樹立符合學校實際、符合辦學規律的高校精神，進行制度與模式的有益嘗試與探索。這一要求是對學術本位的秉持與堅守。無論何時，行政因素、利益因素都應該讓位于學術主體，成為學術權力的服務者與推進者，以此為基礎的改革與創新的發力點與落腳點都應該回歸學校、回歸課堂、回歸教師、回歸學生。第二，要確立高校章程的核心地位與運行效力，依照高校章程的中心思想開展高校管理體系建設，如以合理的績效改革推進高校治理的現代化，建立與現代化教育相適應的教育評價標準和體系，健全教育督導體制機制、提高教育督導的權威性和實效性等都應該依章治理、依規辦學。同時，要進一步修訂和完善已經存在的規章制度，實現學校治理體系的系統謀劃、持續發展、統籌推進。第三，堅決抵制高校章程制定之后的宣傳不到位、執行不到位問題，強化大學上下對于章程的認識，促使章程由形式合法化走向實質合法化，由形同虛設走向名副其實，由消極遵守到主動實施，使之成為全校師生的價值內化與共同遵循。只有這樣，高校才能不斷提升學校自主管理能力、完善學校治理結構，開展現代學校制度改革創新。

(二)以技術為抓手，打造互聯網+現代教育信息發展圖景

根據《中國教育現代化2035》的要求，教育要以現代信息化技術為抓手，加快教育信息化改革，描繪現代教育信息發展現代化圖景。在河北省層面，不僅要持續推進智能化校園建設，對建設前景、建設方式等進行統籌設計與宏觀指導，還要兼顧經濟發達地區與經濟欠發達地區的資源平衡與支持力度，填補信息“鴻溝”，使省內農村地區、貧困地區都能享受到優質的教育與信息資源，打造堅持逆序創新、共享信息紅利的新框架，精準扶智、恪守公平，以實現教育現代化治理的“彎道超車”。具體到學校層面，面對社會的復雜性、真實性，傳統課堂急需調整和迭代[7]。這就要求高校要利用大數據平臺、5G信息技術、云計算系統、智能移動終端等手段建設智慧校園，展現“超快獲取”“超多連接”“超強可靠”的優勢，建設與多媒體技術配套的學校智能網絡終端。同時要致力于打造一體化、智能化教學、管理與服務平臺，使學校各大系統實現及時切換與無縫對接，構建“全校參與、內外結合的優質數字資源共享機制與服務體系”。另外，學校在教學模式上要結合智能空間的新特點，利用大數據收集開展學生需求化分析，開展體現個性化、協同化、多元化的定制培養模式，以使教育更貼近學生、更適合學生、更方便學生。堅持以用戶體驗為中心，實現規模化教育與個性化培養的有機結合，才能進一步增強信息服務的能力，回歸教育的本質。還有很重要的一點，即要探索“互聯網+監管”平臺，建立數字教育資源共建共享機制的同時，又要構建事前事中事后的監管全過程化與精準化，“完善利益分配機制、知識產權保護制度和新型教育服務監管制度，不斷推進教育治理方式變革，加快形成現代化的教育管理與監測體系，推進管理精準化和決策科學化”[8]。

(三)以開放為格局，形成具有國際競爭力的教育新視野

越是中國的，越是世界的，教育尤其如此。河北省教育治理現代化的深入開展，必須借助于教育治理的國際化。河北省要以省內優秀傳統文化為積淀，以社會主義為取向，凝聚能夠展示中國經驗、貢獻中國智慧的教育發展新理論，不斷提高高等教育的國際影響力與競爭力，從而進一步提升河北省的國際話語權與影響力。這就要求河北省的高校以更加開放的視野、更加全球的眼光，不斷學習教育發達國家的先進經驗與超前理念，同時找到適合自己的定位與站點，亮出嶄新的學校名片。第一，深化中外人才交流，提高教師的國際化水平，積極“引進來”與“走出去”。除了加大有國外教育背景的優秀教師以及外籍教師的引進力度外，還可以鼓勵教師積極申請以訪問學者等形式到世界各地去開闊眼界，并通過設置專項基金資助、作為評職評獎的加分條件等方式將相關舉措固定下來并落實到學校章程中。第二，推進國際教育合作，實現教育資源的跨境配置、教育過程的跨境重構，在課程開發、科研合作、技術創新等方面深入合作與交流。目前在我國高校中，合作辦學、學生交流交換等日益成為常態，有些高校在本科生招生階段即公布的“三加一”“二加二”的培養方式吸引了越來越多的學生，使他們在入學之初就開始有意識地訓練自己國際交流的意識與能力，這些都不失為好的做法。第三，借助“一帶一路”倡議的東風，高校要找準站位，認識到人才的培養不僅是要符合我國建設發展的需要，還要為構建人類命運共同體提供智力與人才支持，從而以更加自覺主動的姿態去參與全球價值鏈規劃與建設，助力打造與“一帶一路”沿線國家的政治互信、經濟融合、文化包容。這是更高的價值追求，也是更深層次的責任擔當！

(四)以共治求善治，建立多元主體間新型合作治理關系

陳寶生認為：“教育治理治的是權力，理的是關系。”[9]教育治理的相關利益主體具有多元性，要研究高校這一重要主體的辦學體制現代化問題，自然離不開政府、高校、社會之間的合作與配合。因為這是一個高校主動參與、積極創新的過程，還是一個政府宏觀設計、統籌推進的過程，更是一個社會多方監督、評價配合的過程，三者相互協同、有機配合，厘清各自的權力、義務、責任、利益關系，才能建立一個互促共進的“三位一體”新型關系。這需要三者適應新時代對教育的新要求，與時俱進地改革創新。首先，政府不越位。從政府層面來說，要實行簡政放權、放管結合、優化服務的“放管服”，積極發揮高校治理中的引導作用，改變“以審代管”、過于行政化的問題，精簡審批程序，創新管理模式，重視宏觀調控，將角色定位調整為合作治理的服務型政府。其次，高校不缺位。多年來受限于行政管理體制下的高校，過度依賴于政府，缺乏自主決策權，導致教師、學生等高等教育的主體似乎成了“旁觀者”。要綜合運用合作治理、第三方治理、大數據治理、公開治理、績效治理等方式，進一步釋放高校教育的創新積極性、發揮高校辦學的主觀能動性，重塑社會主義高校價值觀，構建具有中國特色的高校教育模式。最后，社會不錯位。不僅是高校辦學體制改革，現代社會大部分事項的發展與完善，往往都離不開多元社會的合意民主、合謀共治，要不斷完善社會參與機制，引入市場建設機制，在經費管理、質量評估等方面借助社會的監督、評價、支持作用，通過協商對話、相互協調來實現教育的共同目標。總之，堅持“政府管教育，高校辦教育，社會評教育”的“官辦評”分離，政府、高校、社會三方各司其職，各負其責，各展其用，才能以共治求善治，建立河北省高等教育合作治理新格局。

面對十九屆四中全會審議通過的“治理能力現代化”的嶄新課題，研究治理視角下的高校辦學體制問題進入了具體深化、廣泛鋪開的新時期。在這一宏觀背景下，河北省高校辦學體制要以治理為著眼點，規劃其現代化的聚焦層面與發展路徑：視野升位，逐步推進完善的現代大學體制機制，構筑與時俱進的現代教育信息新格局；改革就位，利用現代化信息技術，打造以智慧校園發展模式為基礎的互聯網+現代教育信息圖景；師資歸位，以學生為核心、以人才培養為旨歸，全面提升教師的國際視野與全球格局；治理到位，持續推動高校、政府、社會的有機協同配合，建立多元主體間的新型合作治理關系。