基于權力約束方式構建中國特色監督體系的實踐向度

施紅玉

（泰州職業技術學院，江蘇 泰州 225300）

權力生成于人類社會，并且是人類社會歷史中廣泛存在的社會現象。權力的行使或運行應遵循一定的原則，它才能維護相應的權益。如果沒有限制和約束權力的運行，權力本有的一些性質就會嚴重偏失，權力運行的效應就會對社會極度有害。對權力運行實施有效的制約和監督是我黨建設和國家治理的核心議題，直接關系到中國特色社會主義政治制度優越性的發揮。新中國以來，對權力的監督取得了一定的成效，尤其是中共十八大以來，習近平多次強調，健全黨和國家的監督體系，強化對權力運行的制約和監督。只有全面分析權力行使和運行的特性，才能梳理出對權力的約束方式，進而構建完備的監督體系，對權力運行實施有效的制約和監督。

1 權力僭越的三大危害

1.1 傲慢性

權力是人類社會中的一種特殊力量，權力表現為對人的統治、強制或壓制的力量，具有超然性和支配性。當國家權力被崇拜，它就容易恣意妄為。如“權力支配一切”“官大一級壓死人”“有權好辦事”等等。權力如果不被“圈在籠子里”，就會把本該親切威嚴的面孔變得分外傲慢，分外猙獰，就會成為侵犯人的自由、權利和其他正當利益的工具。當權力的超然性受到人們的膜拜，就會出現變本加厲促使權力暴虐無道以權壓人、壓法的現象。正所謂苛政猛于虎，公民的權利不時會受到干擾和侵犯[1]。

1.2 懈怠性

責任是一種“約束力”，它能有效地促進權力的行使，正所謂承擔責任的權力才不懈怠。在實際工作中，有人手中握有人民賦予的權力，全然沒有責任的壓力，他們既不為人民辦事，也不向人民負責，不履行國家和人民賦予的職責，就會造成大量權力運行有偏失，或者產生權力被束之高閣、出現長期閑置不用的現象。公共權力未能按照人民的意愿和要求正確有效的行使，因此隨之而來的自然是官僚對國家應有職責的放任，即該做的不去做。庸官懶官為了保住既得的利益，就會極力地維持現狀而不愿意推動改革和制度創新。這種懈怠的行為及意識的滋生和蔓延將導致體制僵化、社會進步停滯[1]。

1.3 濫用性

權力總是隨處可見，但迄今為止卻通常掌握在少數人手中被行使。即權力的所有和權力的執行是分離的狀態。權力是一種工具，利用權力可以達到某種目的，可以獲取相應的價值，實現價值的交換。手中握有實際公權的一些施政者在公權施行中把自己手中的公共權力當作自己牟取權利的工具，使公共權力私有化，人為地在公共資源的使用和分配上制造不公。權力濫用對公民的權利和自由，對社會公眾乃至于國家的利益，都是直接的、嚴重的威脅。這種不受制約的特殊權力獲取的額外利益必然產生腐敗，如立法的腐敗、司法的腐敗、行政的腐敗等。孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[2]

權力的本性決定了它永遠是一種需要馴服的力量。權力在運行過程中，既有能力造福社會，維護人們的幸福和正義，也有能力危害社會。上述種種表現是一種侵害社會公共利益的行為，掌握公權力的主體非法使用權力或濫用權力，其危害是多方面的，它違背了權力運作是要服務于人民的宗旨。所以，權力的運行應當有所為有所不為。有所為，履行和承擔責任；有所不為，不逾界，即權力不缺位不作為，也不越位亂作為。通常，有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止，所以必須加強對權力的限制和監督，即監督權力主體要履行自己的責任、限制權力所帶來的利益和確保權利在法律的范圍內產生利益最大化。

2 限制和監督權力的方式

權力的限制與監督是現代憲法與民主政治的一項重要的政治原則，它能防止權力的濫用，中國特色社會主義的權力監督體系要能實現監察全覆蓋。關于權力約束，從監督主體及權力來源的角度可分為權力監督與權利監督兩種基本類型。

首先，基于權力具有的相關屬性，權力主體行使不受監督和約束的公權力時，會變成危害社會公眾的力量。防止濫用權力，除了規范權力的運行外，加強對權力的限制和監督是關鍵，即必須以權力約束權力。權力監督是指國家機關及其執政黨在憲法和法律框架范圍內，從上而下通過制度化方式對黨和國家機關及其工作人員以及權力運行進行規范、約束與監督，這也屬于權力內部的監督。

目前在我國，實施權力監督的主體有黨的各級組織、工作部門和專門的紀律檢查機關；國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關；國家監察機關、國家司法機關。這些權力的主體監督既有表現為審批、報備、復議等形式的行政機關內部監督，也有以行政訴訟、審判監督為形式的司法機關的監督，以及黨的紀檢機關、國家監察機關開展的專門監督[3]。這些可以歸納為兩類即黨內監督和國家監督。

其次，如果僅僅依靠掌握權力的官僚機構內部實施自我監督，這種權力制約權力是有些許缺陷，是不可能完全避免官吏濫用職權的。防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人，權力監督體系需要從權力之外（權力的對立面）來配合權力內的自律手段，權力才能得到有效監督，即以權利來限制權力。權利是不直接行使國家權力的公民或社會團體的社會力量能否順利進行監督的保障因素，而這些權利是憲法和法律所賦予的。政治權力不得干涉、侵犯且必須做出某種行為以保障這些權利不受任何私人或公共組織的侵犯。公民個人或組織的權利在某種意義上都對權力提出了要求，對公權力的行使主體進行監督。這里可以對權力實施監督的權利主體包括公民、社會團體、新聞媒體和民主黨派等。

總之，以權力制約權力，黨內的監督和國家監督是權力內部的自我監督，具有強制性和權威性。以權利制約權力，像民主監督、群眾監督和輿論監督這些權利監督是外部監督，屬于黨政體制外的、非國家權力性監督。權力監督和權利監督雖然在行為主體和力量等方面不同，但二者對公權力實施監督的目的是一致的，二者是中國特色監督體系的主體部分。

3 中國特色監督體系的實踐向度

權力需要監督，沒有受到制約和監督的權力，都可能被異化。權力監督是一個系統化工程，包括為了規范制約公權力運行而制定的多種監督制度，而它們又構成有機聯系的監督體系。中國特色的權力監督體系是國家治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視完善黨和國家監督體系。習近平指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”[3]

3.1 中國特色監督體系的層次性

一個國家的權力監督體系是包括多種具體監督制度的有機系統。黨的十九屆四中全會提出健全黨和國家監督體系。黨和國家監督體系包括黨內監督、人大監督、國家監察、司法監督、審計監督、統計監督、財會監督、民主監督、群眾監督和輿論監督十個方面[4]。

中國共產黨的長期執政地位及其性質宗旨，決定了黨內監督是權力監督體系的主導，是第一位的，黨內監督缺失或缺位，其他監督要素必然會失靈或失效。

另外，如人大、監察、司法、審計等這些國家機關中具體領域的主體掌握一定國家權力，這些主體可以對公權力實施的制約和監督，稱之為國家監督。其監督權來源于人民代表大會、憲法及其他相關法律的“授權”，屬于中國特色的“授權型”監督，具有強制性和權威性。國家監督是以國家權力制約公權力濫用的自我監督。

黨內監督和國家監督是自上而下的監督，屬于權力內部的監督，具有強制性和權威性。完整的監督體系，還要挖掘權利監督的基礎性作用。來自權利層面的監督由民主監督、群眾監督和輿論監督構成，屬于黨政體制外的、非國家權力性監督。這些權利監督是從外部對公權力的運行實施監督，實質上是公權力的所有者對受托方的監督。

權利與權力之間存在著制約與互動的關系，權利監督與權力監督是兩種性質不同的監督，權利監督是權力監督的重要基礎，權力監督是權利監督的有效保障。兩種監督系統共同構成了我國多層次、全方位的中國特色社會主義監督體系。

3.2 中國特色監督體系的人民性

權利是社會力量能否順利進行監督的保障因素。就權利限制權力這個問題看，權利是弱小的，權力極有可能隨時侵犯到權利。所以，政治權力必須做出某種行為以保障廣大人民的權利，建立真實、有效的權利監督，才能保證公權力始終為社會公眾服務，國家和社會才能良性平穩運行。

人民群眾作為權力制約和監督的主體是基于權力來源于人民。我國憲法明確規定：人民民主專政是我國的國體，國家的一切權力屬于人民。人民是公共權力的真正所有者、是歷史的真正創造者。人民享有主動參與政治生活的權利，政治運行也應保障人民參與政治生活的權利、政治不得干涉、侵犯這些權利；政治權力必須做出某種行為以保障這些權利不受任何私人或公共組織的侵犯，如保障享有人身自由權、人身財產權、輿論監督權等。人民群眾的權利切實得到維護時，權利本身就構成了對權力的制約，所以人民能夠對權力的運行實施制約和監督，這樣才能有效杜絕權力出現異化，實現權力運行應有的本質。

十八大以來，習近平在多個場合的講話中強調“國家的一切權力屬于人民”，“要讓人民監督權力”，充分發揮群眾監督在治黨和治國中的作用[5]。中國特色權力監督體系的制度設計，肯定了權利，盡可能地提升權利的地位，即是對權力的有效限制和監督，充分彰顯我們監督體系的人民性。

3.3 中國特色監督體系的德法共治

法治反腐是全面依法治國的必然選擇。全面依法治國戰略強調真正讓法治發揮對公共權力可靠的、強有力的約束。權力要在法治的軌道上行使，要依法行使權力，依法制約和監督權力。

習近平多次強調防止權力濫用必須要將權力關進制度的籠子里。制度的籠子里就是“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行”[5]。歷史和現實證明，相比人治，法治反腐更帶有根本性、全局性、穩定性。要想從源頭上防治腐敗，關鍵是建立和完善權力制約和監督機制，即依法制約和監督權力。自十八大以來，我國圍繞著以憲法為核心的各類法律法規以及以黨章為核心的黨內黨規都進行了修訂和完善，這些制度規范將在預防和懲治腐敗方面提供制度保障。

濫用權力在受到國家法律制裁的同時還須接受道德規范的約束。中華傳統文化中蘊含的廉潔從政的道德規范對于權力制約和監督具有基礎性作用。道德是內心的法律，開展系列學習教育，使廉潔從政的美德深入黨員干部價值觀念、行為方式，形成廉潔自律意識，筑牢反腐倡廉的思想道德防線，自覺接受監督。反腐倡廉的警示教育和媒體對腐敗行為的揭露和批判，編撰典型腐敗案例，在一定范圍內通報，使腐敗者受到道德的譴責。上述的德法共治，使濫用權力者承擔的法律成本、道德成本增大至超過濫用權力者可獲取的收益，則可以抑制他們濫用權力的動機，從而達到遏制濫用權力的目的。

總之，監督體系是一項艱巨復雜的系統工程，它不是一蹴而就的。中國特色的監督體系，基于權力約束方式來構建的權力內部監督和權利監督，它們在限制和監督公權力過程中存在著制約與互動的關系，不是彼此孤立，而是自上而下和自下而上的，自律和他律相結合，形成監督合力。