農村學前教育公共服務供給優化策略研究
——基于新公共服務理論視角

左寬，李琪，孫曉軻

(1.淮北師范大學教育學院，安徽 淮北 235000;2.常州工學院師范學院，江蘇 常州 213022)

一、新公共服務理論與農村學前教育公共服務供給

(一)新公共服務理論的關注維度

新公共服務理論是登哈特夫婦于21世紀初提出的一個全新的管理模式和理念，該理論是在批判和完善新公共管理理論的基礎上產生的[1]5-8，“是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色一套理念”[2]10。新公共服務理論以“公民”為中心，以“服務”為理念，注重維護“公共利益”。在政府職能上，強調服務而不是管制；在服務理念上，強調公共服務最終要服務于公民；在公眾參與上，重視民主和公民權，強調公民的廣泛參與；在權益保障上，強調以人為本而不是片面追求效率；在公共服務的目標上，追求公共利益。這與我們建設以人民為中心的服務型政府、打造和諧社會的理念不謀而合。本文嘗試探討如何以新公共服務理論為指導，優化農村學前教育公共服務供給，推動和促進我國農村學前教育公共服務供給體系的建設。

(二)新公共服務理論在農村學前教育供給研究中的價值

《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》指出，要建設廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系[3]；《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出，重點發展農村學前教育，努力提高農村學前教育普及度，采取多種形式擴大農村學前教育資源，支持貧困地區發展學前教育發展[4]。隨著“全面二孩”政策的實施，農村地區兒童接受學前教育的需求不斷增加，這給薄弱的農村學前教育供給體系帶來了較大壓力。單一的農村學前教育公共服務供給模式已不能滿足農村學前教育發展多元化的需要，公共服務供給不足、供非所求及供給效率低下等問題，進一步加劇了城鄉學前教育發展的差距，影響了教育公平的實現。農村學前教育公共服務供應遵從“公平”“公正”的原則，將新公共服務理論引入農村學前教育公共服務供給中，有利于深化人們對農村學前教育公共服務供給的認識，轉變公共服務供給理念，優化供給制度，創新供給方式，對建設廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系具有重要的理論價值和實踐意義。

二、農村學前教育公共服務供給過程中存在的問題

(一)農村學前教育公共服務供需主體價值理念存在缺失

1.需求主體“主人翁”意識不強

新公共服務理論強調公民不僅僅是“顧客”(即單純的被服務者)，為確保服務的質量，公民還應該是責任的承擔者、政府的所有者、國家的主人[5]。在農村學前教育公共服務供給的過程中，包括幼兒、幼兒家長和農村幼兒教師等在內的需求主體的“主人翁”意識不強。首先，雖然幼兒是主要需求主體，但由于其年齡較小無法表達接受公平教育的意愿。其次，農村地區的幼兒家長受知識、經驗所限，參與意識不強，即使當地農村學前教育公共服務并未達到預期，家長也不會向有關部門提出訴求。最后，雖然學前教育教師在提升保教質量方面具有較強的主動性和自主權，但對提高學前教育公共服務水平力不從心。

2.供給主體“以人為本”價值理念缺失

不論是新公共服務理論對人的重視，還是我國倡導的以人民為中心的發展思想，都體現了以人為本的價值理念。政策制度的制定以及落實都需要人來完成，只有制定和落實政策的公務人員或者其他服務人員的價值和利益得到充分尊重時，才能產生具有責任心、獻身精神和公民意識的雇員和公民[1]7。首先，“以人為本”價值理念的缺失體現在地方領導對學前教育重視程度不夠，公共服務供給決策時未通盤考慮當前農村學前教育發展現狀、家長期望及農村幼兒學習發展的需要，存在以行政命令代替社會服務的現象。其次，農村幼兒教育供給結構嚴重失衡，雖然城鎮化進程中出現了“村村有幼兒園”的“盛景”，卻大都是“一師一校復式教學點”[6]。在農村學前教育供給中，還存在盲目追求數量及規模、忽視提供配套措施提升教育質量的情況。

(二)農村學前教育公共服務供給路徑狹窄與閉塞

1.供給主體單一

新公共服務理論認為滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作得到有效實施[1]76。但農村幼兒園公共服務供給主體并沒有體現“集體”和“合作”，多元主體供給公共服務的模式還處于發展初期，社會公益性供給機制和市場供給機制都不完善，服務農村學前教育的能力十分有限[2]76。龐麗娟等人指出，“我國學前教育公共服務在供給機制與模式上顯得相對單一，缺乏適宜性與針對性”[7]。首先，市場主要通過民辦園提供服務，雖然農村學前教育需求旺盛，但農村家庭難以支付高昂的民辦園費用，優質的學前教育資源難以流向農村；其次，第三方部門體系不完善，對社會組織、民間團體等缺乏正確引導。當前，人民群眾學前教育需求旺盛且呈多元化，如農村家庭希望教育資源向農村傾斜，降低入園費用，穩定教師隊伍，交通便利等[8]，僅僅依靠政府提供的公共服務遠遠不夠。

2.供給方式陳舊

新公共服務理論認為政府作為集體消費單位可以通過多種途徑得到所需要的公益物品。E.S.薩瓦斯概括了9種公共服務供給形式：政府服務、政府出售、政府間協議、合同承包、特許經營、補助、憑單、自由市場及志愿服務[2]52。當公共服務來自多個供給主體時，供給方式必然呈現“百花齊放”的狀態，公眾需求也會得到較好的滿足。與完善城市學前公共服務相比，完善農村地區學前教育公共服務難度更大。作為學前教育公共服務供給的“最后一公里”，農村地區學前教育面臨的挑戰更大，因此更需要改進和優化供給方式。當前，農村地區的學前教育公共服務供給狀況仍不理想，供給方式陳舊甚至缺失，教育理念落后、辦園模式單一、教育資源不均、嬰幼兒教育服務缺失等問題比較突出。

(三)供給制度僵化且不完善

1.農村學前教育公共服務供給制度僵化

新公共服務理論認為公共行政官員不能獨自做決定，而權威、系統化的科層制卻能夠“獨自決定”。近年來，學前教育受到社會各界的廣泛關注，有關學前教育的制度機制建設已經比較完善。然而，制度機制的落實與實施不理想，沒有把應有的優勢發揮出來。對當前農村學前教育公共服務過程進行分析便不難發現，其中存在的供給主體參與度低、供給方式單一、供需不匹配等問題，都與強調服從權威和系統化的科層制“傳承”有關。地方教育部門行政人員往往機械地執行政策，沒有搭建“省級統籌，以縣為主，鄉鎮參與”的平臺，只是將中央或上級部門下發的政策文件套用于本地區。縣級政府在相關機制的設立與運行中，缺乏有活力、有想法、有主見的作為，未結合鄉(村)學前教育實際情況落實政策。因此，政府應結合實際情況，充分發揮主觀能動性，促成公共問題的解決。

2.學前教育公共服務監督評價機制不完善

根據新公共服務理論，政府在農村學前教育公共服務中不應簡單地提供公共服務，還要對公共服務供給質量進行監督和評估。農村公共服務供給過程中，監督機制不夠完善，對民辦園的教學和管理缺乏引導和監督。雖然農村民辦幼兒園的創設在一定程度上緩解了農村幼兒園供給數量不足的問題，但“無證辦園”現象普遍存在。幼兒教師教學水平參差不齊，教學質量無法得到保證。農村民辦幼兒園往往存在管理漏洞，導致安全事故和虐童事件頻發，甚至危及了幼兒生命安全。另外，農村幼兒園在教學中普遍存在“幼兒園小學化”現象，違背了兒童認知發展規律，容易使兒童產生厭學情緒。

三、農村學前教育公共服務供給優化策略

(一)農村學前教育公共服務供需主體意識與價值的回歸

1.需求主體：服務的“享受者”與“參與者”

新公共服務理論強調公民的“主人翁”意識，這說明公民既是公共服務的“享受者”又是“參與者”。與城市相比，農村地區的經濟文化以及教育水平相對落后，家長、幼師及社區成員參與學前教育公共服務建設的意識不強。由于新公共服務理論強調組織內外的共同規范，所以具有專業知識的教育行政或其他行政人員有責任和義務喚醒家長、幼師及社區成員的公民意識。張更立等人指出，“農村學前教育供給質量的提升既需要外向度的擴大，又需要內生力的增強”[9]。想要提高家長、幼師及社區成員的參與意識，激發主體的內生活力，就應從學前教育公共服務“是什么”“為什么”和“怎么做”3個方面引導大家參與到公共服務供給過程中。“是什么”主要向幼兒身邊“重要他人”宣傳科學的學前教育理念，用大眾化的語言讓人們意識到學前教育的重要性；“為什么”主要宣傳共建學前教育公共服務能夠帶來哪些好處；“怎么做”則是動員各種社會角色以適切的方式參與學前教育公共服務的建設。大眾參與意識和責任意識的萌發可推動農村學前教育公共服務供給優化。

2.供給主體：“以人為本”的踐行者

新公共服務理論強調，在公共服務供給的過程中,政府要重視人的發展和需求，重新思考自身在公共教育產品與服務中的角色和價值，轉變管理觀念，變革服務體制[10]。農村學前教育公共服務踐行“以人為本”的理念，縣域內各級政府和教育部門要通盤考慮本地區農村學前教育的發展現狀與需求，重點關注幼兒、家長、教師、其他社區公民、社會組織以及農村民辦幼兒園創辦者等群體，作出切實有效的決策。對于幼兒、家長、教師、其他社區公民，要在滿足其需求的基礎上促進其發展；對于社會組織和民辦幼兒園的創辦者，要在引導其發展的基礎上滿足其需求。總之，供給主體(包括社會組織和民辦幼兒園創辦者)要以促進幼兒身心健康發展為核心，提供讓家長放心、教師安心、居民暖心的農村學前教育公共服務。

(二)農村學前教育公共服務供給路徑的優化

1.多元主體供給，增加農村學前教育供給服務投入

新公共服務理論提倡供給主體的多元性。在農村學前教育公共服務供給中，政府、市場、公民各主體應基于一定的法律、制度和規范，在職責分配、工作方式、作用發揮等多個方面進行互動[11]。首先，國家作為學前教育公共服務的首要責任人以及最終保障者，應動態調整學前教育在財政性教育支出中的比重和結構，建立合理的公共服務成本承擔機制，出臺相關優惠政策，激發農村學前教育發展的活力，鼓勵市場資本和教育集團提供與學前教育相關的服務，扶持社會組織參與農村學前教育供給體系建設。地方政府要通過“開源”和“增效”兩種方式發展農村和集體經濟，增強其“造血”功能，從而增強地方政府對農村學前教育公共服務供給的財政支持[12]。其次，政府的公共服務供給應以農村地區學前教育發展需求為導向，順應公共服務供給主體多元化、動態化趨勢，以項目為載體連接政府和社會組織，實現多元合作[13]。可以借鑒浦東復合型公共服務供給模式，通過城鄉二元并軌政策將城鄉學前教育學校統一管理起來，合理分配學前教育供給資源。政府以將部分幼兒園委托給專業管理團隊的方式協助管理，以提高農村學前辦學水平。

2.創新供給方式，擴大農村學前教育供給服務范圍

作為供給主體，政府應對農村學前教育公共服務供給給予更多的靈活性，針對不同地區的經濟發展水平、人文環境及學前教育發展現狀等實際情況創新供給方式，有針對性地調整學前教育供給產品類型和服務范圍。首先，在公共服務資金供給方面，改變供給資金過于依賴地方財政的現狀，通過招標等形式向社會購買服務，構建“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”模式用活公共資金[2]194。例如，上海市將福利彩票公益金作為公共服務資金。其次，在學前教育師資培養方面，可以利用互聯網為農村學前教育提供資源。比如，可以通過“互聯網+”、開辦智慧課堂、百兆寬帶進校園等措施整合教育資源[14]。最后，在供給內容方面，政府不可能提供所有公共產品，可以向市場購買學前教育公共產品和服務。比如，將嬰幼兒早期教育服務引入農村學前教育公共服務中，彌補當前農村早期教育服務的缺失。

(三)農村學前教育公共服務供給制度的完善與活力激發

1.建立靈活有效的“對話制度”

新公共服務理論認為，可以通過對話來激發公共政務機構的活力。政府主導作用的有效發揮是建立“對話制度”的基礎。“對話制度”并不是一種有形的制度體系，它強調在農村學前教育公共服務供給過程中，供需雙方的協商、溝通與交流。建立靈活有效的“對話制度”有利于激發農村學前教育管理體制的活力，確保學前教育公共服務供給措施有效落地，滿足公眾對學前教育公共服務的期望。完善的對話機制包含公眾參與、信息收集、決策制定、信息反饋等環節，是一個開放式的學前教育公共服務決策互動系統[15]。首先，分管學前教育的行政部門要懂學前教育，不能將學前教育的管理工作簡單地交由其他部門代管。其次，縣級政府要充分發揮主體作用，引導鄉鎮政府完善農村學前教育公共服務建設。建立縣域與鄉鎮、社區公民的溝通機制與渠道，加強對話交流，確保縣級政府充分了解不同鄉鎮的經濟、人口及教育發展狀況，精準施策，實現農村學前教育的有效供給。

2.完善學前教育公共服務供給監督評價機制

新公共服務強調，政府在思想上要具有挑戰性，在行動上要具有民主性[1]6。當前，農村學前教育公共服務中存在監督機制不夠完善、信息不夠透明等問題。政府要勇于接受人民群眾的監督，鼓勵公民參與政策的制定、執行、監督和評價，確保公共服務決策能夠切合農村學前教育發展的實際，滿足幼兒教育的需要，最終保證公共服務的質量和成效。在農村學前教育公共服務供給過程中建立開放式的評價機制。首先，建立農村學前教育公共服務供給評價標準，便于人民群眾對供給服務的質量進行評估。其次，適當擴大參與農村學前教育公共服務供給評價的范圍，廣泛聽取家長、幼師、教研員、第三方評估機構的意見，形成客觀、準確的評估報告，供政府研究討論。最后，政府應充分利用公共服務供給評價結果，結合當前農村學前教育發展實際需要作出科學研判，合理調整學前教育公共服務供給政策，不斷完善和優化農村學前教育公共服務供給。