殯葬改革的法治困境及破解對策

司尚樂

（中共湖南省委黨校湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

所謂殯葬，“殯”就是停放靈柩，“葬”即處理遺體。具體包括殯葬設施的修建、殯葬服務制度、火化制度、骨灰處理制度、殯葬行業市場準入、殯葬行業監管制度等[1]。在殯葬領域加強法治化建設是關乎人民群眾合法權益的大事，是改善目前殯葬行業中亂象的必經之路，也是推動社會移風易俗的一項重大工程。殯葬體制改革關系到整個社會精神文明與生態文明的建設，是緩解日益緊張土地資源壓力的重要途徑，但我國入土為安的傳統殯葬觀念根深蒂固，在推動殯葬體制法治化建設的過程中難免會遭受不同程度的阻力。因此，殯葬體制法治化建設之路，任重道遠，值得探索。

一、我國殯葬制度的歷史起源與演進

死亡是人類永恒的話題。在人類社會漫長的發展過程中衍生出了火葬、土葬、冰葬、樹葬、水葬、懸崖葬等多種殯葬方式，其中火葬與土葬是最主要也是最為常見的殯葬方式。在人類社會發展早期，惡劣的生存環境限制了人類的思維能力，人類對生老病死等自然現象困惑不解，這時殯葬、靈魂等概念尚未萌發。隨著生死的界限被慢慢感悟與參透，人類為寄托對死者的哀思，靈魂不死與祖先崇拜的觀念應運而生，殯葬制度也隨之不斷發展?！对娊洝分械摹洞笱拧は挛洹酚涊d了有關殯葬祭祀的內容，它被認為是最早關于殯葬祭祀的詩歌之一。

這首詩歌反映了早在我國周朝時期，就已經出現了有意識的殯葬祭祀活動，并在實踐中形成了一套固定的殯葬流程和儀式。崇拜祖先的精神信仰和根深蒂固的殯葬觀念使得殯葬制度在底蘊深厚的傳統文化中始終扮演著特殊且非常重要的角色，殯葬制度也因此充斥著濃厚的倫理色彩和人情味道。

隨著近代社會風俗的不斷變遷與思想文化的不斷傳入，我國的殯葬體制也隨之發生了劇烈變革。蔡元培和薛篤弼在1928年共同制訂的《喪禮草案》旨在通過簡化殯葬禮儀實現節約人力、物力、財力的目的，這為中國現代殯葬改革提供了有益的借鑒和參考。建國后，為了緩解土地資源緊張的壓力，同時也是為了克服糧食短缺的困難，原內務部（民政部的前身）在1952年提出了“平移墳墓，規劃并建立共用墓地，有計劃地建立火葬場”，這被視為我國殯葬改革的起點。而后，在中共中央的一次會議上，毛澤東同志提出了身后都火化的倡議，這項倡議的提出有效地提高了土地資源的利用效率，也極大地推動了喪葬舊俗的破除與殯葬體制的改革。1997年7月11日，國務院第60 次常務會議通過并發布實施了《殯葬管理條例》，該條例的頒布實施標志著我國殯葬管理工作的法治化進程取得了突破性進展。為了促進社會主義精神文明建設，深入推進殯葬體制改革，國務院又發布了《殯葬管理條例（2012 年修訂本）》，這為補齊殯葬制度的短板，解決殯葬管理中出現的疑難問題提供了法律上的依據與支撐。

二、域外國家殯葬制度的先進經驗

同樣是作為人口大國的美國與日本，其殯葬管理體制高度法治化。無論是殯葬服務設施的建設，還是遺體與骨灰的處理，都極為規范與標準。從經營主體資質的審查到違法行為的監管，再到公民合法權益的訴求表達與救濟，整個過程既尊重倫理道德，也兼顧環境保護；既維護公共利益，又不偏廢私益價值。本文以美國與日本為例，梳理兩國殯葬行業優秀的法治經驗和先進做法，為我國殯葬體制的法治化建設提供有益啟示。

美國殯葬行業在法治建設方面有許多先進的經驗和有益的做法，主要體現在以下方面。首先，美國十分重視政府對殯葬行業的管理與規制，這主要體現在殯葬管理的法律規定上。與中國不同的是，美國并沒有針對殯葬管理與服務專門立法，而是將相關規定在一些綜合性的行政法典中予以體現。美國法律對殯葬管理的規定十分詳盡，不僅涵蓋了經營主體與從業人員的準入資質，還將監督途徑、救濟措施予以明確規定，殯葬管理與服務的整個流程均從立法的層面進行了嚴密的規范。其中，關于殯葬管理所涉及的行政審批、行政許可、監督聽證不僅具有公法上的意義，也具有私法上的價值。其次，美國還設立了專門的聯邦殯葬管理委員會來統籌全國殯葬行業的管理工作，全國各地則設置地方管理委員會配合聯邦殯葬管理委員會的工作，并負責本地區的殯葬管理與服務的相關事宜。再次，為了避免行業壟斷，防止價格暴利，美國通過在殯葬行業引入競爭機制、公開消費者的權利等舉措來實現對整個行業的管控。在美國，除國家公墓外，殯儀館、墓地均為私營，美國法律在私營的殯儀館、墓地、火葬場的許可上面有詳細明確的規定[1]。最后，借助民間消費者組織的力量并通過突擊檢查來切實保障和真正維護消費者的合法權益，使政府監管成為殯葬行業的一種常態。最關鍵的是美國殯葬行業建有許多高度法治化的制度，這些制度主要包括殯葬服務經營許可制、從業人員執業資格制、生前預約殯葬服務合同制等[2]。正是依靠這些制度，美國的法治精神才滲透到殯葬行業的每一處角落。

日本殯葬行業的法治建設在全世界處于前沿和領先地位。作為亞洲最早普遍實行火葬的國家，日本的火化率近乎百分之百。日本還是最早提倡不保留骨灰的國家，這項倡導可以有效地避免一些落后地區“二次土葬”的做法。與我國有相似的是，日本制定了專門的法律法規來規范殯葬行業的運行，如《有關墳墓、埋葬的法律》、《有關墳墓、埋葬的法律實施細則》、《東京都陵園條例》等。這些法律法規細化了殯葬管理的條文規定，明確了墓地范圍、尸體掩埋等相關概念，也進一步明確了殯葬行業管理與規制的指導精神與法律原則，具有重要的理論意義和現實價值。此外，日本對殯葬行業的監管也非常嚴苛，當事人如需埋葬、火葬死者，必須征得地方當局的批準方可實行。日本建有較為完善的殯葬從業人員職業資格制度、違背殯葬法律法規處罰制度等，這些制度不僅體現出日本殯葬行業科學化、專業化的特征，同時也閃耀著人性的光芒，對我國殯葬行業的改革有較高的借鑒意義和參考價值。

三、我國殯葬改革的現實困境

（一）傳統殯葬觀念根深蒂固

法律不僅是人類智慧的結晶，也是衡量人類社會文明進步的重要標志。它的生命力深藏于人類文化之中，同時其發展和進步又需要先進文化的浸潤和支撐。我國傳統殯葬觀念根深蒂固，在廣大鄉村地區，“入土為安”的落后殯葬理念仍為許多村民所信奉和遵從，這就致使我國目前殯葬文化的發展現狀不容樂觀，甚至停滯不前。沒有先進殯葬文化的支撐，法律就很難發展，文明就很難進步，殯葬體制的法治化進程也就仍任重而道遠。

葬文化作為一種風俗，同時也是一種文化，根植于我國幾千年以來的發展歷史之中。靈魂不死、祖先崇拜、鬼神之說等精神層面的信仰是導致我國傳統殯葬觀念根深蒂固的思想要素，農耕社會特有的生產方式則是我國傳統殯葬觀念產生的根本原因。在入土為安殯葬觀念的支配和控制下，多數人認為生命要從土壤中來再到土壤中去，落葉歸根是死后最完美的歸宿與寄托。這不僅體現出人們對生命生生不息的永恒追求，其中也夾雜著人們對家鄉與故土深切的留戀與思念。封建社會生產力低下，生產方式單一且落后，人們將土地視為生存之本，在農耕文化的影響下，古代人們形成了對土地的崇拜和敬仰。人們認為土葬不僅能夠讓死者安息，也能令生者安心，因此，土葬被許多人視為安置死者的不二之選。我國有著悠久的人文歷史和文化傳統，千百年來形成的入土為安的傳統殯葬觀念根深蒂固，在短期內徹底消除其影響力是不切實際和難以實現的，因此，殯葬體制改革必須循序漸進地開展。

（二）殯葬執法不夠規范

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，法律的生命力在于執行，法律的權威也離不開執行，如果法律沒有被較為規范的執行，即便良法也很難達到善治的效果。規范執法不僅關乎著整個社會的公平正義，也關乎黨和政府在人民群眾中的形象，因此，執法人員的素質至關重要。高素質的執法人員擁有豐富的法律知識、端正的思想作風，在面對金錢的賄賂時，能表現出巨大的抵抗力和免疫力。

部分人員通過“收買”執法人員的手段來實現土葬的目的，執法人員在收受賄賂后對違法土葬視而不見，這種現象毫無疑問地助長了殯葬行業的不正之風。法律追求的是讓民眾有安全感，讓民眾活得有尊嚴[3]。而民政部門內部的一些執法人員將完成工作任務視為唯一目標，為了自己的工作業績，甚至使用野蠻暴力的執法手段，如強制開棺火化、強制平墳等，“安徽涇縣開墳火化”事件就是其中一樁典型的代表。除執法人員的原因外，一些地方政府不合時宜的政策文件也是導致執法活動不規范的重要因素。一些地方政府為完成政績考核的目標，嚴重忽略人民群眾的主體地位，部分地方政府在殯葬改革過程中完全將公眾視為管制對象[4]。這些地方政府在不考慮公眾意見與社會風俗的前提下，基于自身的單方意志制定與法治精神明顯相悖的政策文件，政策文件的不合法決定了執法活動的不合法，缺乏民意的政策文件不可能為執法活動提供正確的價值導向和法律依據。

（三）殯葬費用居高不下

壟斷現象不僅在日常的煙草、食鹽等行業較為常見，在殯葬行業也能找到壟斷的身影。壟斷是導致殯葬費用居高不下的重要原因，打破壟斷則是殯葬體制改革不得不邁過去的一道坎。壟斷也被稱為“獨占”、“獨賣”，具體是指壟斷者憑借著自身享有的特權，能夠較為隨意的操控市場或較為自由的調控價格，并對其他經營者產生排除競爭或限制競爭效果的一種經濟現象。目前，殯葬費用有所降低，但是有關措施落地遇阻，行業仍需打破壟斷①。殯葬行業的經營主體在競爭上存在缺失，在監管上存在缺位，二者疊加在一起共同導致了整個行業處于一種被壟斷的態勢。在這種態勢下，有些殯葬部門利用消費者想盡孝的心理特點與喪親后悲傷的心理特征設置不同的“火化爐”來誘導消費者高額消費，這為整個行業的暴利起到了推波助瀾的作用。在一些監管不到位的地區，有些殯葬機構將遺體整容、接運等服務與基礎的火化服務強制附加、捆綁在一起，利用自己的地位隨意要價，剝奪消費者的選擇權。

除壟斷外，傳統“孝”的理念、攀比心理以及老齡化進程的加快也是導致殯葬費用居高不下的原因。從2003 年到2008年，殯葬業在“中國十大暴利行業”的排行榜中始終占據著一席之地，長期居高不下的喪葬費用直接導致了社會上許多人發出了“死不起”的感嘆，有些人甚至因此淪為“墓奴”。殯葬行業的暴利離不開傳統儒家文化所倡導的“孝”的理念，在為死者辦喪事時，有些人互相攀比，講究排場，以此來滿足自身的虛榮心和優越感，這些人打著盡孝的幌子，實則在借機炫耀財富和彰顯地位。殯葬行業的暴利也與我國老齡化的社會現狀緊密相關，我國老年人口基數眾多且比重增大，每年死亡的老年人口之巨直接導致了殯葬行業出現供不應求的市場現狀，這為殯葬機構的坐地起價創造了更大的可能。

（四）環保理念的缺失

堅持節約資源與保護環境的基本原則不僅是國家大政方針的明確要求，也是法律的明確規定。為了使環境政策在殯葬行業落到實處，國家將節約資源與保護環境寫入立法，2012年修訂的《殯葬管理條例》第十二條明確規定“殯葬服務單位應當加強對殯葬服務設施的管理，更新、改造陳舊的火化設備，防止污染環境?！笨梢?，殯葬行業中出現的環境問題已經得到了國家的充分重視，并且整個殯葬行業正朝著生態環保的方向不斷邁進。然而，目前我國殯葬行業環境保護的現狀仍不容樂觀，不管是土葬還是火葬，都難以避免浪費優質且有限的資源，或多或少地對環境造成一定的污染。

土葬是任由尸體自然腐爛的一個過程，遺體的腐爛過程不可避免地會對土壤、水源、空氣造成污染。[5]除尸體可成為污染源外，靈柩與防腐液也是導致環境污染不可忽視的要素，有的家庭在為死者土葬的過程中還會在靈柩里面加入防腐液，以避免尸體的快速腐爛，防腐液中所包含的汞、砷等元素對水資源所造成的污染甚至大于尸體所造成的污染本身。土地資源的有限性與不可再生性是土地資源彌足珍貴的重要原因，然而，一些生前患有癌癥的死者，由于多次化療導致遺體內大多含有一些放射性元素，這些放射性元素在進入土壤后無法隨著時間的變遷而消解，又會成為一種獨特的污染源，被放射性元素污染過的土壤也會因此喪失了利用的價值。此外，土葬還會占用更多的土地資源，甚至出現“死人奪活人口糧”的現象。與土葬相比，火葬對環境造成的污染，對資源造成的浪費更為顯而易見?；鹪犭m被廣泛認可，但也非人類遺體處置的理想方式。[6]我國老年人口眾多，每年大量的死亡人口在火葬的過程中會消耗大量的柴油資源，燃燒所產生的有害氣體會嚴重污染我國的空氣環境，燃燒過程中產生的熱量與溫室氣體也會成為加劇全球變暖的罪魁禍首。即便火化后，有些地區還會將骨灰偷偷按照傳統習俗以土葬的方式“二次下葬”，這對環境造成的污染，對資源造成的浪費是雙重且多次的，因此，“二次下葬”更值得人們警醒和深思。

四、殯葬改革的完善路徑

（一）重塑厚養薄葬的理念

殯葬體制的法治化建設不僅僅要從移風易俗著手，還要從革新人民群眾的喪葬理念、改變錯誤生死觀的層面發力。入土為安的傳統殯葬觀念在短時間內難以根本扭轉是我國殯葬體制改革過程中思想層面的障礙，我們可以通過在農村或偏遠山區等傳統觀念根深蒂固的地區開展宣傳教育工作來倡導厚養薄葬的理念以及推廣不留墳頭、以樹代碑的新型殯葬方式。宣傳教育工作的深入開展不僅能潛移默化地改變人民群眾傳統的殯葬觀念，也能有效地照顧與安撫人民群眾的情緒。政府部門可以在農村內的公告欄張貼相關政策文件或通過拉條幅的形式張貼宣傳標語來增進人民群眾對相關政策的理解與支持。

此外，還可以在農村或城市社區設置法律顧問，通過借助法律顧問的普法宣傳提高人民群眾的法律素養。為了促使宣傳教育工作的順利開展，充分發揮與挖掘鄉賢制度在社會治理中的作用也是很有必要的，鄉賢制度是連接政府部門與人民群眾的重要橋梁與紐帶。我們可以利用鄉賢在人民群眾中的認可度和信任度加大對厚養薄葬觀念的宣傳和普及，在革新人民群眾喪葬理念的同時也幫助人民群眾認識到殯葬改革的深遠意義與價值。鄉賢還可以積極充當民政部門與村民之間的緩沖地帶，這可以有效地避免潛在社會矛盾的出現與雙方因不必要的沖突而進行的直接博弈，同時對民政部門相關執法活動的順利開展與進行也大有裨益。

（二）殯葬執法的法治化

將比例原則貫穿到殯葬執法的全過程是解決當前殯葬執法不規范的有效之策，同時也是實現執法效益最大化的有效途徑。當前，殯葬執法不規范是殯葬體制改革過程中難以克服的時代難題，執法的不規范不僅損害了人民群眾的合法權益，也嚴重制約了殯葬體制法治化的進程。因此，我們有必要將比例原則運用到殯葬體制改革之中，并一以貫之。比例原則又被稱為“妥當性原則”、“適當性原則”，具體是指為了完成預期目標所采取的強制性措施必須與主觀目的相適應并呈現出合理的比例，同時強制性措施應盡量保護相對人的合法權益，盡可能維護法益的均衡。在殯葬執法的過程中，執法人員應將堅持比例原則作為自己的職業操守，并把比例原則作為自己工作完成情況的檢驗標準。除此之外，執法人員也應該時刻將自己的行為按照比例原則進行判斷，并根據執法時的社會情況與當事人的合法權益綜合作出考量。

要想改善殯葬執法活動不規范的現狀并推動殯葬行業嚴格按照法治軌道運行不僅需要堅持比例原則，也需要做好以下幾項具體措施：首先，執法人員與政府機關要把保護人民群眾的合法權益作為一切工作的出發點和落腳點，在認真聽取民眾呼聲，廣泛吸納民情民意的基礎上制定科學合理且符合時宜的政策文件，這是解決執法活動不規范的治本之策。既不尊重民風民俗，又全然不顧民眾呼聲，企圖通過暴力執法的方式通過績效考核、完成或超額完成工作任務的做法是導致殯葬執法活動不規范的根源。其次，加強民政部門執法隊伍建設、提高執法人員的法律素質則是規范執法活動的重要輔助途徑。打造一支作風正派、思想過硬的執法隊伍，并用法律專業知識武裝執法人員的頭腦，這不僅可以有效地解決執法活動中存在的各種突出問題，又能間接改變殯葬行業秩序混亂的現狀。最后，科學立法、嚴格執法是促使殯葬行業嚴格按照法治軌道運行的重要保障。執法活動的規范與貪腐現象的懲治離不開一套行之有效的法律制度體系，貪腐的克星是監督，懲貪治腐靠監督，一套科學合理的法律體系中所設置的監督渠道可以嚴密地防范各種不正之風，同時法律本身所蘊含的威懾力也可以有效地預防和懲治腐敗。

（三）引入競爭機制

引入競爭主體，形成競爭態勢，是醫治壟斷的治本之策[7]。壟斷是我國殯葬體制法治化進程中的重要障礙，它不僅違背商業道德與公平競爭原則，也抑制了整個市場環境的活力。壟斷與競爭是并存的，競爭是不同的經營主體為了爭奪有限的市場資源以及有利的經營條件而進行的激烈角逐，它有著優化市場資源，防止價格過高的功效。導致殯葬費用長期居高不下的重要原因在于競爭機制的缺乏與市場化程度的相對不足，行政壟斷阻礙了各類經營者的有效競爭，整個市場的價格約束機制也因此幾乎處于缺位狀態。合理的競爭機制是抑制價格過高、提供優質服務的有效途徑，也是打破壟斷態勢、形成良好行業風尚的重要方法。由于主管部門的統一定價與政府的集中管理，火化、遺體運輸這些環節并不會消耗民眾太多的費用。然而，在一些延伸服務環節如遺體整容、吊唁設備的租賃等，由于缺乏有效的競爭與監管，很難形成合理的價格標準。因此，在延伸服務環節，各地結合本地區實際情況設置政府指導價并加強主管部門的日常監管就很有必要。

此外，對于一些延伸服務還可以通過監審、提價申報、公眾參與殯葬價格制定等間接舉措進行價格的調控。公眾對價格制定的有效參與可以幫助政府及時了解民意，也可以有效地保護公眾合理的消費者權益。由于公眾處于弱勢地位，其參與在維護自身合法權益的同時也會對相關部門形成一種監督與制約的機制，從而使得殯葬服務的價格設置更加科學與合理?？茖W合理的價格設置還需要價格主管部門與殯葬管理部門的相互協調，兩個部門的職責不同，執法權限與處罰權限也不一樣，在價格監管的過程中可能因此出現分歧。只有兩個部門在明確各自職責權限的基礎上通力合作，共同致力于殯葬行業的規范，才能真正實現對殯葬行業的有效監管。

（四）探索環保的殯葬方式

隨著環境保護理念的不斷深入，推行綠色、文明、生態的殯葬方式已經成為一種社會趨勢，并且這也符合我國農村殯葬立法的未來走向。殯葬改革的目標是：推行綠色殯葬[8]。基于土葬、火葬等常見殯葬方式的顯著弊端與建設資源節約型、環境友好型社會的內在要求，在回歸自然觀念的引領下，建立一種新型環保的綠色殯葬方式顯得尤為重要。綠色殯葬是以節約資源與保護環境為最終目標，在考慮到殯葬安全的前提下運用先進的殯葬設備與管理經驗探索出的一種具有可持續發展特征的殯葬方式。這種殯葬方式既要考慮到殯葬設施的生態化與經濟化，又要兼顧人民群眾的精神生活與中華民族的社會民俗。

環保殯葬方式的推廣與實行離不開廣大人民群眾的配合與支持，否則只能是一種無法付諸實踐的假想，因此必須不斷培育人民群眾的生態環境價值觀，以此來征得廣大人民群眾對新型環保殯葬方式的肯定與認同。有的論者主張可以在荒山野嶺等一些土地難以利用的地區進行集中土葬，并且在這些地區進行植樹造林來抵消殯葬帶來的污染。較傳統的土葬而言，這種殯葬方式既尊重了傳統民俗又相對綠色環保，具有一定的可行性，但在具體實踐中，這種殯葬方式因缺乏合理的規劃與強有力的立法作為保障，并未得到實際應用。此外，目前新興的殯葬方式有多種，如樹葬、海葬、花葬等，這些殯葬方式都具有極高的生態意義和環保價值，但是由于傳統殯葬觀念的束縛，這些殯葬方式暫時很難被人民群眾普遍接受，也很難在社會廣泛普及。殯葬活動正是通過對逝者的追思緬懷、對生者的慰藉教育而啟迪每一個在場者[9]。人們習慣將墳頭視為懷念逝者的有形載體，新型殯葬方式目前難以滿足生者對死者的追思，這是環保殯葬方式的顯著缺陷與明顯不足。但隨著時代的變遷與思想的解放，環保殯葬方式的接受程度也會逐漸提高，甚至在未來逐漸取代土葬與火葬。

注釋：

①“殯葬‘一條龍’暴利驚人民資需靠國有殯儀機構生存”,載中國新聞網論壇 http://www.chinanews.com.cn/，2022 年 2 月 8 日訪問。