共同生產理論視角下的上海市民垃圾分類意識與行為

焦連志，楊升沛

（上海電力大學 a.馬克思主義學院；b.電子與信息工程學院，上海 200090）

上海市巨大的人口規模、龐大的消費能力帶來了該市生活垃圾的激增，使得城市生活垃圾處理成為一個關乎可持續發展、建設宜居城市的重要問題。1978年，上海的生活垃圾產生量為108萬噸，至2017年已達900萬噸，40年里增加了近8倍。2017年，上海平均每天產生2.47萬噸生活垃圾，以2 418萬常住人口計算，平均每人每天就要“生產”1.02公斤生活垃圾，14.25天即可堆出一座重量相當的金茂大廈，37.4天即可堆出一座上海中心大廈。就全國來看，上海生活垃圾產生量僅次于北京，是全國生活垃圾產生量排名第二的城市[1]。如果能將生活垃圾進行分類處理，不僅能夠實現資源的循環再利用，而且還能保護環境生態，在提高資源利用效率的同時產生較大的經濟效益。上海市作為全國最先開展生活垃圾分類處理的40個試點城市之一，2019年在總結以往生活垃圾分類處理經驗的基礎上發布了《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》實施以來，取得了較好的效果。據媒體報道，上海市居民已經從源頭的家庭垃圾分類，到垃圾定點定時投放，基本適應了垃圾分類規則，養成了垃圾分類的新習慣新風尚。根據對全區垃圾分類實效的具體測評，2020年上半年，上海居民區生活垃圾分類的達標率已經提高到90%以上，而這一數字在《條例》施行前僅為15%；單位垃圾分類的達標率也已經達到90%[2]。《條例》實施后較短時間內就取得了顯著的成效，其原因何在，所蘊含的內在機理是什么，可以有多種解釋，本文將從共同生產理論的視角展開分析。

1 共同生產理論在城市垃圾分類處理中的運用

垃圾分類處理是政府城市管理的一項重要事務，事關城市生態環境治理和美好宜居城市建設大局，體現著“人民城市為人民”的城市治理理念。不少研究城市垃圾分類的學者注意到，單一的政府規制模式難以適應當代城市生活垃圾分類處理的要求，需要多元市場主體的介入[3]，要有志愿服務、治理規則和資金保障等方面的協同配套[4]。也有研究者注意到城市治理中垃圾分類處理的特殊性，將共同生產理論引入城市垃圾分類處理研究中。共同生產理論是適應20世紀70年代以來美國大城市政府公共服務需要誕生的公共管理學理論。在通常只由政府提供的公共服務活動中，由于這些公共服務與居民的積極參與、配合并與他們的切身利益直接相關，只有居民的積極配合和參與才能取得此類公共服務的最大成效，因此，公共服務部門和公民可以共同參與公共服務的供給活動中，這類活動的總和就是共同生產。這一過程（或活動）是公民個人及群體共同參與從而增加某些特定領域公共服務數量、提高公共服務質量的過程，往往帶有公民自愿或者積極參與的性質[5]。共同生產理論是由美國著名政治經濟學者奧斯特羅姆最早提出的，她也是美國公共選擇學派的創始人之一。她認為在公共服務的生產和供給中共同生產的主體包括公共服務機構和居民個人等，也就是說，居民也可以作為公共服務的生產者、提供者而積極參與生產過程，是公共服務生產和供給的積極性、主動性角色[6]。在傳統的公共服務供給模式中，一般認為政府公共部門是公共服務的提供者，而公眾只是公共服務的被動接受者和享受者。共同生產理論則創造性地認為公眾在公共服務中可以成為積極的角色，也可以與政府公共部門一起參與某些公共服務，從而成為公共服務的生產者和供給者[7]。在共同生產的進一步研究中，學者們不僅關注公眾在公共生產中的主動性和積極性角色以及他們積極參與和主動參與對某些公共服務效率和質量的提升作用，而且關注公眾在某些公共服務的共同生產過程中能夠更好地提升公共服務的公共效益，創造出更多的公共價值[8]。運用共同生產理論分析政府和居民在垃圾分類處理中的公共合作為研究上海市民垃圾分類意識與行為提供了嶄新的視角。

2 作為共同生產公共服務的垃圾分類處理

垃圾分類處理是政府倡導和推動的社會公共治理，有利于改善城市生態環境、建設宜居社區和美好生活環境，從這一點來看，垃圾分類可以視為是由政府牽頭推動的一項公共服務。在傳統行政官僚制理論看來，政府是公共服務的管理者和提供者，政府通過稅收等形式募集推行公共服務所需的資源，然后向社會提供公共服務，從而服務于經濟和社會發展，滿足人民的各項公共服務需要。隨著20世紀70年代以后西方政府信任危機、赤字危機、效率危機等問題的出現，新公共管理理念應運而生，這一理念強調政府公共服務的效益，強調公眾滿意導向，強調市場力量的參與，通過政府和市場的合作，通過引入市場機制來提供政府公共管理的效益。也是在這一背景下，人們逐漸意識到公共服務的生產者和供應者不一定都是政府，公共服務的生產者和供應者是可以分開的，這就推動了公共服務的社會化，從而有助于提升公共服務的質量和公眾的滿意度。

在20世紀70年代，隨著西方發達國家城市公共服務內容和領域的空前拓展，城市公共服務愈來愈面臨新的挑戰，政府公共服務部門的低效率以及部分公共服務愈來愈依賴公眾或者說是公共服務的消費者和享受者的積極配合，于是奧斯特羅姆創造性地使用了共同生產概念，指出在公共服務的供給與生產中，公眾也能夠作為公共服務的供給者與生產者而積極參與其中，輔助和配合公共部門開展某些公共服務活動[6]。在這些公眾可以發揮共同生產作用的領域中，公眾的積極參與和自我服務可以幫助政府公共部門減少某些領域公共服務的財政開支成本，從而進一步提高某些領域公共服務的效益[5]。美國學者薩瓦斯認為，公共服務體系有三個基本的參與者，一是公共服務的提供者、安排者，一般為政府，它負有城市管理和城市公共服務的責任；二是公共服務的享受者、消費者，一般是城市公眾或者是某些特定公共服務群體；三是公共服務的提供者、生產者，過去主要是政府，但是隨著新公共管理理念的興起，政府不再被視為唯一的公共服務的提供者、生產者，政府可以向私營企業購買公共服務，私營企業因此也可以成為公共服務的提供者和生產者，非營利機構、志愿者團隊以及消費者都可以成為某些領域公共服務的提供者和生產者，都可以在其中發揮積極的作用[9]。政府理應承擔公共服務安排者的責任，這是由公共服務本身的屬性所決定的，但是政府不必作為公共服務的唯一提供者而壟斷公共服務的提供，而是應該借鑒共同生產理念，積極與私營企業、各種社會組織展開合作，共同參與公共服務生產之中。政府可以通過多樣化的制度安排和多樣化的合作形式，發揮政府、企業、社會組織和居民的作用，從而提供更好的公共產品和公共服務[10]。

3 垃圾分類的共同生產模型分析

為了更好地運用共同生產理論分析垃圾分類，我們可以運用共同生產理論來構建一個垃圾分類的共同生產模型。垃圾分類構建了美好的生態環境和人居環境，垃圾分類的結果變成了公眾可以享受的公共服務，因而，垃圾分類可以視為共同生產，運用共同生產理論分析垃圾分類各方行動者的合作具有重要的價值。按照薩瓦斯對公共服務體系三個參與者的分析，在垃圾分類共同生產模型中，公共服務的安排者、公共服務的消費者和公共服務的生產者就簡化為兩個行動者，因為垃圾分類這項公共服務收益的民眾亦是消費者；而同時，民眾也可以成為垃圾分類公共服務的提供者和生產者。居民遵守垃圾分類制度，按照相應的垃圾分類制度進行垃圾投放的過程是遵守制度的過程，同時也是垃圾分類公共服務的生產過程，居民共同的垃圾分類行動促成了作為整體行動的垃圾分類，促成了垃圾分類目標的實現和美好城市生態環境、美好宜居環境這一公共服務目標的實現。因此，在垃圾分類共同生產模型中，存在兩個行動者，即政府和居民。

從政府角度來看，政府是公共服務的安排者和提供者，政府在垃圾分類模型中，要成為垃圾分類制度的制定者，垃圾分類行動的倡導者和監督執行者。2019年上海市發布了《上海市生活垃圾管理條例》，這為垃圾分類提供了基本的制度遵循。政府負責垃圾分析制度的宣傳、執行和監督，要加大垃圾分類的宣傳，改變人們以往生活垃圾不分類的習慣，積極引導人們認識垃圾分類的意義，引導生活垃圾分類新時尚，引導人們養成新的生活垃圾分類習慣，促成居民生活垃圾分類意識的養成；在垃圾分類制度實施的過程中，政府不能像以往那樣只側重驅動民眾遵守制度，更要注重發動民眾，正如有研究者在城市社區公共服務供給的共同生產范式研究中所強調指出的，“政府和其他社區公共服務生產者不僅需要重視如何‘促進’居民參與，還要充分意識到居民共同生產正是社區公共服務的本質之一”[11]，因此政府要積極引導民眾參與垃圾分類活動中，與政府公共服務部門協力協同，共同提高垃圾分類公共服務的效益。

政府還應當建立完善的生活垃圾分類設施。完善的生活垃圾分類設施既是便利民眾垃圾分類投放的基礎設施，在一定程度上也是居民垃圾分類的約束條件。目前，上海已經建立了完善的生活垃圾全程分類基礎設施體系，如對社區生活垃圾分類投放點進行規范化改造，增加濕垃圾車、干垃圾車、有害垃圾車等各類生活垃圾這點分類運輸車輛配置，建設可回收物回收服務點，建設配套中轉站、集散場等，大大提升了生活垃圾的處理能力[12]。這些垃圾分類基礎設施的建立和完善為生活垃圾分類投放提供了良好的設施條件，這些設施條件是必須由政府提供的，從實踐來看，政府也很好承擔了自己的責任。

從居民角度來看，他們是生活垃圾分類制度的重要參與者。“政府管理型治理中，居民處于較為被動的地位，是作為被管理者的角色被動地接受管理。”[13]在傳統的政府公共服務體系中，居民只是被簡單地視為“消費者”，而不是共同參與的價值創造者，他們在服務生產、服務消費中的行為并沒有得到應有的重視，也未將居民的參與行為視為服務的生產過程。在生活垃圾分類中，居民作為被規范和約束的對象，需要自覺遵守政府所制定的垃圾分類行為，按照垃圾分類制度開展垃圾分類行為。共同生產理論帶來了一個根本的轉向，它將居民享受服務的過程、參與相應活動的過程視為公共服務的生產過程，認為居民是產生相應政策效果的重要行為體，居民的參與創造了公共服務的公共價值，提高了公共服務的質量和效益。居民自覺的垃圾分類行為有助于落實政府所推動的垃圾分類制度，提升垃圾分類行為所帶來的公共服務質量；而且，居民的自覺垃圾分類行為也有了重要的溢出效應，即他們自覺的垃圾分類行為結果也創造了美好生活環境，創造了垃圾分類行為的公共服務價值。正如有學者指出的，“共同生產的意義體現在價值共創層面”[14]，這一過程正是居民實現價值共創的過程，居民的自覺參與促成了垃圾分類公共價值的實現。在這一過程中，居民成為美好生態和美好人居環境的重要參與者，他們和政府一道成為重要的公共服務的提供者。

這一過程需要居民的積極參與，需要共同生產視角下對居民參與行為的重視。在與基層社區、與居民個人密切相關的垃圾分類行為中，必須重視居民的參與行為，積極調動居民參與的積極性。正如有研究者指出的，社區的有限場域和社區這一不完全競爭市場決定了居民在社區公共服務中的重要價值和重要角色，而且社區集體行動成本低，可以避免“搭便車”的問題，居民的服務互助及其對社區資本的運用能夠對社區服務的提升和社區問題的解決發揮積極作用，創造社會公共價值，增進社區公共利益[15]。居民是基層社區事務的直接利益相關者，基層社區公共服務的直接受益者，也是基層社區公共服務的重要參與者，他們作為社區的常住人群，其社會聯系、社會組織資本、對社區的責任感等都要比來自外部的力量更有優勢。就社區公共服務這一領域而言，社區內的居民非正式組織與專業組織相比具有獨特優勢，“因為這種形式的自組織能夠讓被服務者在熟悉的家庭和社區環境之中得到社區公共服務”[16]。特別是在類似垃圾分類這類特殊的公共服務中，更加需要居民的積極參與，離開他們的參與，只有來自政府一方的行動力量，公共服務的質量和效益必定大打折扣。

4 共同生產理論對推動垃圾分類的啟示

在推進垃圾分類的過程中，居民的積極參與對公共服務具有重要的溢出價值。因此，政府要基于垃圾分類共同生產模型，從共同生產視角看待政府和居民在垃圾分類行動中的作用與功能。在垃圾分類共同生產模型中，一般公共服務體系的三個基本參與者被簡化為兩個參與者，實際上二者都是一身兼二任，政府是垃圾分類公共服務的推動者，也是垃圾分類公共服務的生產者；居民是垃圾分類公共服務的消費者，也是垃圾分類公共服務的生產者。要搞好垃圾分類工作，使垃圾分類成為利國利民、便利民生、建設宜居城市的重要公共服務，就要正確認識二者角色，充分發揮二者作用。

一是政府作為垃圾分類共同生產模型中最重要的一方，既是垃圾分類公共服務的推動者，也是垃圾分類公共服務的提供者。政府在資源整合、動員社會、制度實施等方面有著特有的優勢，在推行垃圾分類中肩負著重要的責任。政府要充分認識自身的角色和肩負的責任，發揮政府在垃圾分類公共服務中的領導者、推動者作用，承擔宣傳教育、垃圾分類基礎設施建設、垃圾分類投放引導、違規行為監督處罰等責任。

二是要重視居民的參與，發揮居民在提升垃圾分類公共服務質量和效益方面的作用。垃圾分類共同生產模型揭示了居民的重要參與價值，沒有居民的積極參與，垃圾分類不可能有效推行，即使推行也面臨著執行成本過高的問題。居民的積極參與行為是自覺遵守公民垃圾分類、建設城市美好人居環境的義務，因此，要以城市主人翁的責任感，以“人民城市人民建”的自覺擔當，自覺學習垃圾分類知識，自覺進行生活垃圾分類投放，自覺擔任垃圾分類志愿者，從而更好地推動垃圾分類工作的展開。