宅基地資格權的法律性質及其規則構造

曹雪芬，趙新龍

（安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233000）

近年來，我國農村宅基地閑置問題日益突顯。從中國社會科學院在2018年對140個樣本村莊進行調查的結果可知，七萬多宗宅基地中閑置或廢棄的高達七千多宗，閑置率為10.7%。經分析，農村人口進城務工與落戶為導致現有宅基地利用率低下的兩大原因。為有效利用閑置宅基地資源，2018年1月2日《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱1號文件）明確提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”。然而，現行法律中并未給“資格權”這一政策用語提供明確的法律指引，學理上對“資格權”的理解也尚未形成共識。

本文基于宅基地“三權分置”的實施語境，對學界各個觀點的生成路徑進行梳理與分析，以探究“資格權”的性質及其應有內容，并在現有法律體系框架中尋求妥當表達，完成農村宅基地資格權的法律理論構建。

1 資格權法律性質之主要觀點分析

現行法律制度中暫無“資格權”這一表述，為了將政策用語納入法律框架，學界提出三種代表性觀點：“宅基地使用權說”“剩余權說”“成員權說”。

1.1 宅基地使用權說

宅基地使用權說主張資格權就是原宅基地使用權的繼續沿用。有學者認為，宅基地“三權分置”中資格權的產生與承包地“三權分置”中承包權的產生有異曲同工之處[1]。資格權的產生同承包權相同，并非一項新權利，而是原宅基地使用權的繼續沿用，使用權才是來源于這一舊權的新權利。這種觀點認為，新權利的設立不會影響原權利的固有特性，正如“分置”前的原權利并不會突破集體所有權一樣。承包地的“承包權”與宅基地的“資格權”正是這樣的原權利。且兩者在邏輯上的一致也有利于實現農地法律體系的統一。更有學者認為，為避免概念上的混亂，在未來立法時應摒棄“資格權”，而維持原“宅基地使用權”這一用語[2]。

筆者認為，上述觀點是對“三權分置”政策內涵的誤讀，為了照顧原宅基地使用權用法而認為宅基地使用權就是資格權只會造成三權的定位混亂及其權能上的偏差。

首先，根據1號文件與李克強總理在十三屆全國人大一次會議上所作的《政府工作報告》可知，“三權分置”中的三權分別為“所有權”“資格權”與“使用權”。依其文義，后兩者并非指原宅基地使用權。一方面，若“資格權”指原宅基地使用權，則沒有必要另用“資格權”這一新的權利來代替原有的宅基地使用權。另一方面，若新的“使用權”是對原宅基地使用權的簡稱，則同樣會被禁止對外轉讓，這一點是與放活宅基地使用權這一政策目標相矛盾的。

其次，若將資格權直接理解為原宅基地使用權，不僅資格權的表達毫無意義，而且其性質仍為用益物權，與三權分置中新提出的“使用權”難免存在定位混亂，不利于三權分置的權利體系構建。同時，也會造成廣大農民的誤解。

最后，“宅基地使用權說”這一主張只在表面上維持了宅基地使用權人既往權益的穩定，并未考慮到原宅基地使用權本身就具備的用益物權、租賃權等財產價值[3]。這些財產價值如仍放在資格權當中顯然會讓新使用權處于尷尬境地。因此，只追求一項新權利的穩定性而不去深究權利內容實為舍本逐末。

1.2 剩余權說

剩余權說認為，資格權仍具用益物權屬性，它是設立次級用益物權（使用權）后的剩余權。次級用益物權一經設立，原使用權人的占有、使用、收益權能受限，僅享有剩余部分。這部分剩余權為農民提供著基本生活保障，而次級用益物權的生成與流轉則讓宅基地的經濟價值得以充分利用[4]。目前，基于物權法定原則的限制，只能將分置后的新使用權置于“債權”范疇。但也有學者認為，未來的立法中可將其直接法定化為一項次級用益物權[5]。

剩余權說同宅基地使用權說相比，雖然更符合政策文義并具有一定合理性，但在現有法律制度下同樣難以形成邏輯自洽。

首先，將資格權界定為用益物權違背物權法定的要求，難以與現行法律制度形成對接。目前，我國民法典物權編并未對資格權有所規定，也無相關法律文件明確資格權之來源。因此，根據物權法定原則，資格權不宜歸為用益物權。

其次，將其認定為用益物權有違一物一權要求?！耙晃镆粰啵竿粋€物上不得設立兩個以上性質、內容相斥的定限物權?！盵6]盤活宅基地的方式包括債權性流轉與物權性流轉兩種。若采用債權性流轉方式，債權債務關系僅由合同編提供法律供給，不僅不利于受讓人利益的保障，受讓人部分權能的缺失也使宅基地使用權的物上利益在流轉期限內無法實現。這與1號文件中適度放活宅基地和農民房屋使用權的政策理念也是相矛盾的。且在農戶希望自己徹底退出宅基地的情況下，法律強迫其保留顯然是限制宅基地使用權人的處分自由[7]。因此，從經濟效益與法律關系的穩定性方面考慮，宅基地使用權的轉讓實質為物權性的流轉。在物權的保護之下，受讓人將切切實實地獲得宅基地使用權的物上利益，此時若仍將資格權認定為用益物權范疇，那么在同一片宅基地之上將存在兩個內容相同（以使用宅基地為目的）且性質相同的權利，從而相悖于“一物一權”邏輯。

最后，塑造成用益物權將導致集體所有權的虛置。根據土地管理法（2019年修正版）的規定，宅基地所有權歸農民集體所有。然而，現實中集體經濟組織成員邊界的不確定性、意思表示規則的缺位不可避免地使宅基地所有權陷入虛置困境[8]。若將資格權定性為用益物權，資格權主體將無期限地占有并使用其依分配獲得的宅基地。同時，為實現用益物權的經濟價值，資格權主體還有可能流轉其宅基地使用權以獲得收益。基于此，資格權作為用益物權將在事實上面臨著宅基地私有化的風險，從而進一步加劇宅基地所有權的虛置問題。

2 資格權分置路徑及性質探究

結合宅基地“三權分置”的實施語境，筆者認為，從成員權說的角度來解釋資格權的權源及其實質內涵比宅基地使用權說與剩余權說更具有合理性與說服性。

2.1 資格權權利生成之現實基礎

宅基地制度形成之初，保障農戶居有定所是原宅基地使用權創設的主要目標，此時，宅基地并不具有真正意義上的經濟價值。然而，隨著大量農民向城市流動，宅基地經濟價值日益突顯。實踐中引發大量農房與宅基地閑置、突破宅基地使用權對外轉讓之限制、同案不同判（非本集體成員購買宅基地上房之合同的效力認定問題）等現象。于是，宅基地的保障價值功能目標——公平與財產價值功能目標——效率兩者同時選擇宅基地使用權作為載體必然出現結構齟齬。由此，三權分置應運而生，其改革思路便集中于在兼顧宅基地保障功能的情況下如何實現其財產利益[9]，以解決宅基地使用權財產價值需求與我國現有宅基地法律制度不匹配這一困境。這也是創設資格權的主要理由和界定資格權性質的邏輯起點。

2.2 資格權分置路徑與權利性質

2.2.1 分置路徑

資格權的產生意在保障而非利用。結合前述權利生成基礎，只有將原宅基地使用權所承載的社會保障功能分流至新設的資格權之上，才能調和兩種價值體系存于一種權利的沖突。因此，資格權應屬成員權范疇。

成員權說下，資格權的分置路徑存在兩種觀點。第一，資格權是剝離于原宅基地使用權中的身份性權利。第二，資格權產生于集體成員資格。這種身份資格僅孕育于宅基地集體所有權。

第一種分置路徑下，主張原宅基地使用權具有身份性，資格權正是源于這一身份性部分。首先，這種身份性具體表現在權利的取得層面[10]。具體而言，只有滿足成員資格條件的農戶，才能向所屬集體經濟組織按照申請—審批程序取得宅基地使用權。其次，身份屬性僅表現在取得層面，并不否定后續的流轉資格。不應將宅基地使用權的身份屬性擴大解釋為專屬于特定宅基地使用權主體的身份屬性。

第二種分置路徑下，資格權屬于成員權名下之權利，是為了彌補農村住房跨集體轉讓而造成的限額面積內宅基地使用權“缺口”，憑借集體成員資格產生[11]。此觀點下，資格權的產生源于集體成員資格，而這種集體成員資格來源于集體所有。

上述兩種分置方式的差異本質上來源于對宅基地使用權是否具有身份屬性的分歧。相比之下，第二種分置路徑的觀點更具合理性。第一，在第一種分置路徑之下，與其說原宅基地使用權具有身份屬性，不如說身份性是取得宅基地使用權的前置性條件之一，而這種身份性并非屬于原宅基地使用權本身。第二，基于資格權生成的現實基礎，本集體經濟組織成員將農村住房跨集體轉讓，才是分置出資格權的法律事實。為保障轉讓者未來的居住，解決其無地可申、無房可住的這一困境，應當使其享有重新取得他人讓渡的宅基地使用權的權利，從而產生出資格權這一概念。這種取得既可以是來源于本集體的，又可以是來源于其他集體的。且在集體經濟組織內部可轉讓宅基地使用權的規定也說明了原宅基地使用權本身是具有可轉讓性的。申言之，這種資格來源于集體經濟組織成員自身而非宅基地使用權。

2.2.2 權利性質

現階段，對成員權概念的認定仍存爭議，大致包括以下三種觀點。第一種觀點認為，成員權是一種身份性權利[12]。第二種觀點認為，成員權即社員權，是指在社團中的管理與收益權[13]。第三種觀點認為，成員權是團體成員享有的各種權利的總稱，由法律以及團體內的章程予以規定[14]。

在不同的人與人的集合體中，成員權具有不同內涵。在社會團體中，成員權即是社員權；在公司內部，成員權直接表現為股權；而在家庭關系下，成員權就是一種親屬權[15]。實際上，無論何種稱謂，都只是成員之于某一團體的權利稱謂，其權利內容既有財產利益，也有身份利益。即使有些成員未享有對財產利益的直接支配，但仍享有以身份資格請求獲得某種財產利益的間接支配權利。因此，將成員權只界定為一種身份性權利或是社員權利都有失偏頗。因此，筆者更為贊同第三種觀點。

綜上，成員權實際上是具有相關身份資格的權利人享有的各類權利的統稱，兼具財產權屬性與身份權屬性。而資格權的內涵也恰恰符合成員權的特性。首先，資格權專屬于組織成員。資格權隨著成員身份的消滅而消滅。農戶只要具備集體成員資格，滿足有地可分等條件就可經申請取得宅基地使用權。這與成員權的身份性與專屬性是相符合的。其次，資格權與村集體組織掛鉤，其權能的實現必須要求成員隸屬于某一村集體。而成員權同樣要與某種團體組織相聯系。最后，除政策的事先規定之外，資格權的確定方式還包括各個村集體內部的意思自治規則，這一點也與成員權的團體表決方式相符合[16]。

2.2.3 權能設計

首先，資格權的權能應當以宅基地取回權為首要權能。在原宅基地使用權人因出賣住房等因素導致宅基地使用權一同外流而喪失將來居住保障的情況下，只能賦予其重新獲取宅基地使用權的權利，即資格權。此時，資格權人只能在轉讓面積限額內得以期待取回。其次，宅基地的退出也理應成為資格權的一項權能。權利人在享有權利的同時，也有權放棄權利。因此，資格權人有權通過退出宅基地的方式而放棄對資格權的享有。最后，資格權還包括基于身份而產生的財產權能。如，在宅基地被征收的情況下，基于成員資格可獲得土地補償費與社會保障費；在前述退出宅基地的情況下，基于成員資格可享有一定的經濟補償。

資格權并不等于宅基地分配請求權。雖然兩者的目的都在于取得宅基地使用權，但資格權僅限于在跨集體轉讓造成的原住房保障喪失這一事實下再次取得的情形。質言之，當受讓人受讓或繼承的宅基地使用權尚未達到可擁有宅基地使用最大面積限額，即還能向村集體申請取得宅基地時，其將同樣擁有再次獲得宅基地使用權的權利，但這種權利并非資格權，而是由資格權人從其具備成員資格并具備分戶條件時就享有的剩余宅基地分配請求權。

另外，應賦予資格權人對宅基地利用實際情況的監管權。1號文件明確表示，國家對土地用途進行嚴格管制，宅基地利用情況亦是如此。然而，受監管人員數量、職業素養和執法水平等因素影響，國家管制僅停留于政策文件當中。因此，從資格權人作為直接的利益相關人與行權的便利性方面考慮，有必要賦予其監管實際使用權人對宅基地利用的配套權利。

3 資格權之具體制度構造

改革思路的落實除了積極探索與加強試點實踐外，還需要從法律層面提供制度框架。只有找好資格權的準確定位，規范其重要權能，完善其具體制度構造，才能順利延長權利配置鏈條，將社會主體引入到宅基地利用關系中，實現農民集體、農戶、社會主體三方主體對宅基地權利的分享[17]。

3.1 資格權主體宜為集體經濟組織成員

如前文所述，資格權來源于農村住房跨集體轉讓，實質為彌補原宅基地使用權經流轉后造成的保障功能缺口。由此可知，資格權的主體應與原宅基地使用權的主體一致。但是學界尚存原宅基地使用權主體是“戶”還是“個人”的論爭[18]?！锻恋毓芾矸ā罚?019年修正版）第六十二條規定，宅基地使用主體以“戶”為基本單位。按照這一邏輯是否說明“戶”為原宅基地使用權主體？對此筆者持反對意見。首先，原宅基地使用權主體不同于權利取得主體，“戶”僅是取得宅基地的基本單位。取得與享有并非相伴而生，本村組織成員當然地享有原宅基地使用權，但不一定能取得原宅基地使用權。取得使用權仍需滿足組織內部有地可分、符合法定程序、一戶只能申請一處等條件。其次，按照前述判斷，資格權屬成員權，而成員權被普遍視為成員個人的權利[19]。因此，以“個人”作為原宅基地使用權主體完全符合成員權主體特性。最后，存在將原宅基地使用權主體確認為“個人”的實踐基礎，如確認宅基地使用權可繼承。既然可以繼承，就說明其主體應該是個人。

3.2 明確資格權登記制度

立法上，我國《不動產登記暫行條例》中還未對資格權登記事項作出規定，也許會有觀點認為，成員權不是物權，不需要專程規定登記事項予以物權保護。然而，上述文件具有明顯公法色彩，將資格權納入規制范圍既有對相關不動產權利進行行政管理的必要，也無法理上的不適。另外，實踐中不乏對資格權予以單獨登記的情形，并得到了較高的社會評價，如安徽省旌德縣政府為交易的當事人頒發3個證書，分別為宅基地所有權證（集體經濟組織）、宅基地資格權證（農戶）和宅基地使用權證（第三人）。

既然資格權兼具身份屬性與財產利益，那么在身份屬性上，強調的就是再次獲得使用權的一種資格，而財產利益則是取得使用權后的表現形態。當集體成員憑借成員身份再次取得使用權時，資格權與使用權便歸屬于同一主體。因此，其登記信息要包含身份與財產兩方面內容，如權利主體的身份、所屬村集體經濟組織、獲得宅基地使用權的途徑、面積總額以及地上附著物的基本情況等。

3.3 完善資格權取得機制

結合前述資格權分置路徑，其生成以具備成員資格為基礎。鑒于此，取得資格權必然要求村民享有集體成員身份。通常來說，成為集體成員存在以下兩種方式。一是自然取得。即新出生人口因家庭成員為集體成員而自然成為集體成員。這種情形下新出生人口自始當然地享有資格權；二是加入取得。即外來人口基于領養關系、婚姻關系等加入村集體成為集體成員，從而享有資格權。一般而言，加入取得較于前者更易產生爭議，因此，應及時賦予后加入成員依法申請資格權的權利。經審核，符合必要條件與法定程序后，集體經濟組織應及時作好資格權的登記工作，并為其頒發資格權證書，此證書應是一種外觀上的權利保障，而非確權證書。

3.4 宅基地退出機制之解讀

對于已經進城落戶或者由于其他原因不再需要利用宅基地的農戶，應主動申請退出宅基地。同時，其所屬集體經濟組織應結合當地經濟情況給予一定的補償?，F我國《土地管理法》（2019年修正版）在第六十二條第五款規定，允許進城落戶的村民自愿有償退出宅基地。根據目的解釋，法律條文中的“宅基地退出”應當理解為退出宅基地使用權。申言之，出于資格權的保障功能，村民自愿放棄的當為使用權而非資格權?？紤]到未來發展的不定因素與宅基地使用權的社會保障性，應給予自愿退出宅基地的集體經濟組織成員一定期限的反悔機會，一旦反悔，則可基于資格權再次申請獲得宅基地使用權，并按照市場價格退還相應的補償款。

4 結語

資格權的增設旨在延續“兩權分離”制度下提供的保障功能，它是讓缺乏住房保障的農民能夠再次取得宅基地使用權的一項權利。其保障的是因轉讓原宅基地使用權而暫時失去住房保障農民的住房利益，而非是享有宅基地分配資格、可以但沒有從集體經濟組織處獲得全額或剩余用地面積限額農民的住房利益。因此，再次接受宅基地使用權的讓渡是資格權這一權利的應有之義。面對業已出臺的政策文件，學界需找準資格權這一抽象表述的正確定位，進而尋求現實需求與現有農地法律制度的對接，在發揮宅基地財產屬性的同時切實維護宅基地的保障功能。