檢察視野下《中華人民共和國行政處罰法》的理解與適用

郭 云

（安陽市龍安區(qū)人民檢察院，河南 安陽 455000）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)全面依法治國，法治成為黨中央治國理政的主要方式。《中華人民共和國行政處罰法》1996年3月17日第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過，根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《關(guān)于修改部分法律的決定》第一次修正，根據(jù)2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》第二次修正，2021年1月22日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂。行政處罰法的最新修訂體現(xiàn)了習(xí)近平總書記提出的“發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量”的要求，貫徹了黨中央重大決策部署，遵循了行政執(zhí)法體制改革的要求。

“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”[1]，是習(xí)近平法治思想的核心要義之一。行政處罰法領(lǐng)域即屬于依法行政、法治政府、嚴(yán)格執(zhí)法的要求范疇。

1 新修訂行政處罰法的亮點(diǎn)

①新的行政處罰法首次界定了“行政處罰”的概念。第二條規(guī)定，“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”概念的明確能夠?yàn)橐院笤谛姓?zhí)法以及行政訴訟案件中界定是否屬于行政處罰提供法理依據(jù)，不論是否屬于行政處罰法第九條列舉的行政處罰的種類，只要該行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益有所減損或者增加了相對(duì)人的義務(wù)，就可以認(rèn)定該行政行為是行政處罰行為。

②在總結(jié)各單行法的基礎(chǔ)上，更新了行政處罰的種類。行政處罰法第九條規(guī)定了行政處罰的種類，其中，降低資質(zhì)等級(jí)、限制從業(yè)、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令關(guān)閉、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)是此次新增的種類。第六項(xiàng)作了開放性規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，即是對(duì)“行政處罰”的概念的響應(yīng)。2021年1月1日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》規(guī)定了15種行政處罰的種類，除了以上幾種外，還規(guī)定了兩種新的行政處罰的種類，即不得申請(qǐng)行政許可、責(zé)令限期拆除。

③堅(jiān)持適應(yīng)實(shí)踐需要的原則。對(duì)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)對(duì)行政處罰的創(chuàng)設(shè)權(quán)，作出進(jìn)一步放寬。補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，應(yīng)當(dāng)以書面的形式，向制定機(jī)關(guān)報(bào)告，并且召開聽證會(huì)、論證會(huì)等，廣泛聽取社會(huì)各界意見。

④梳理了行政執(zhí)法的處罰體系。從橫向上建立綜合行政執(zhí)法，相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)；從縱向上使行政處罰權(quán)下沉到鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”現(xiàn)實(shí)情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處經(jīng)常處理隨意傾倒垃圾、未經(jīng)審批建設(shè)房屋等違法行為，卻沒有行政處罰權(quán)，規(guī)定行政處罰權(quán)的承接，是對(duì)基層的放權(quán)賦能，正是對(duì)該意見的響應(yīng)。

⑤優(yōu)化行政處罰的程序。對(duì)簡易程序、普通程序、聽證程序等都做了較大改動(dòng)：第六十五條明確規(guī)定，聽證筆錄是作出行政處罰決定的依據(jù)；跟隨科技的進(jìn)步，第六十一條明確了電子郵件等網(wǎng)絡(luò)形式送達(dá)處罰決定，方便法律文書送達(dá)；第六十七條規(guī)定了電子支付系統(tǒng)繳納罰款。

⑥確立行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，重大行政處罰公示制度（第四十八條）、重大事項(xiàng)法制審核制度（第五十八條）、行政處罰全過程記錄制度（第四十七條）；明確證據(jù)八大種類，規(guī)定非法證據(jù)排除規(guī)則；突發(fā)事件從重、快速處理制度；電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備制度、技術(shù)審核制度。

2 對(duì)新修訂行政處罰法的重點(diǎn)解讀

2.1 行政處罰法是規(guī)范行政處罰領(lǐng)域的基本法

行政處罰法與各單行法律、法規(guī)是一般法和特別法的關(guān)系，即通常優(yōu)先適用單行法律、法規(guī)，但在單行法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，可以適用行政處罰法。

2.1.1 單行法律、法規(guī)要以行政處罰法為指導(dǎo)

在各行政處罰領(lǐng)域中，各單行法律、法規(guī)根據(jù)實(shí)際情況，都對(duì)本領(lǐng)域的行政處罰做了細(xì)致的規(guī)定。就罰款來說，違反廣告法的罰款和違反食品安全法的罰款數(shù)額是不一樣的，都各自作出了詳細(xì)規(guī)定。雖然行政處罰法有許多條款只是做了原則性規(guī)定，但是各單行法都必須以行政處罰法為指導(dǎo)，要遵守基本法的規(guī)定。

關(guān)于過罰相當(dāng)原則，行政處罰法第五條第二款規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”這就說明，在各個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域，不宜只依據(jù)本領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)，處罰力度不能過重或過輕，要根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度來作出處罰。

堅(jiān)持以人民為中心是習(xí)近平法治思想的根本立場。全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民。我們要通過制度安排，尊重人性的尊嚴(yán)。行政處罰的目的，除了行政管理、維持社會(huì)秩序，更重要的目的是教育、糾正、預(yù)防、指引。

2.1.2 可供行政檢察借鑒之要素

有專家認(rèn)為，行政處罰法和各單行法律、法規(guī)是普通法和特別法的關(guān)系，特別法優(yōu)于普通法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法。但是如果單行法沒有規(guī)定從輕、減輕、免除的情形，更沒有規(guī)定不得適用從輕、減輕、免除的情形，在此情況下，行政法的一般原理是可以適用的，行政處罰的一般原則可以適用，且該過罰相當(dāng)原則也符合行政法上的比例原則原理。

當(dāng)事人以處罰過重提起行政訴訟的案例較多，可以作為行政檢察的監(jiān)督要點(diǎn)，向行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)工作的檢察建議，從而優(yōu)化營商環(huán)境、保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益。我們以湖北某洗衣有限公司環(huán)境違法行政處罰非訴執(zhí)行監(jiān)督案為例來看檢察機(jī)關(guān)是如何發(fā)揮行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能，服務(wù)保障民營企業(yè)發(fā)展的。2016年8月，湖北省某市環(huán)保局對(duì)湖北某洗衣公司（以下簡稱洗衣公司）未按要求配套建設(shè)廢水預(yù)處理設(shè)施及間接排放污水超標(biāo)的違法行為處以55 320元罰款，后又責(zé)令公司停產(chǎn)整治。同年9月，該市環(huán)保局以復(fù)查發(fā)現(xiàn)洗衣公司擅自恢復(fù)生產(chǎn)、繼續(xù)違法排放污染物為由，對(duì)該公司加處罰款885 120元，但未告知該公司有陳述、申辯及提出聽證申請(qǐng)權(quán)。同年12月，洗衣公司繳納了罰款55 320元；同時(shí)，建成的污水處理廠投入使用。因洗衣公司一直未履行885 120元的罰款義務(wù)，也未申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，該市環(huán)保局于2017年6月向該市法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。該市人民法院于同月作出兩份行政裁定書，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行上述兩筆罰款。洗衣公司不服，向該市檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。該市檢察院于2019年4月受理后審查認(rèn)為，在環(huán)保局僅對(duì)885 120元罰款申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，法院超越申請(qǐng)，另將55 320元罰款納入強(qiáng)制執(zhí)行范圍，損害被執(zhí)行人的合法權(quán)益；同時(shí)，該市環(huán)保局未經(jīng)聽證程序直接作出處罰決定，明顯違反法定程序，法院未盡到合法性審查義務(wù)。2019年5月，該市檢察院分別向該市人民法院和該市環(huán)保局發(fā)出了檢察建議[2]。

2.2 行政處罰法關(guān)于行政機(jī)關(guān)告知義務(wù)修訂前后的對(duì)比

行政處罰法第六十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)以及執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，如果沒有向當(dāng)事人告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，或拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，是不能作出行政處罰決定的。”

此次修訂，行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，有兩個(gè)重大變化。一是在舊法條的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人行政處罰的內(nèi)容。二是修訂后，用語更準(zhǔn)確。修訂前的法條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不履行告知義務(wù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人陳述、申辯，行政處罰決定就不能成立。”行政處罰能不能成立解決的是有沒有的問題，而實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)緊接著就會(huì)做出行政處罰決定，不是有沒有的問題，而是有效、無效的問題，所以舊法條與實(shí)踐矛盾。新法條改成“不得作出行政處罰決定”，就解決了這一矛盾。新法條寫明，違反這一法定程序就不得作出處罰決定，即使行政機(jī)關(guān)作出了處罰決定，作出的行政處罰決定也是無效的。

2.3 行政執(zhí)法與刑事司法的雙向銜接

修訂后的行政處罰法第二十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人的違法行為涉嫌犯罪，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)。反之，司法機(jī)關(guān)對(duì)作出不起訴決定書的案件，經(jīng)審查后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，要及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配合，制定和完善案件移送制度、案件處理信息通報(bào)機(jī)制以及證據(jù)材料移交、接收銜接機(jī)制。

2.3.1 行政處罰法關(guān)于移送的新舊對(duì)比

舊法只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)的單向移送，新法則完善了這一制度，規(guī)定了行政與司法的雙向銜接制度，要求建立案件移送制度。

行政處罰法這一規(guī)定，立法目的是為了避免“以罰代刑”，現(xiàn)在又在原來行政向司法移送的基礎(chǔ)上，增加了司法向行政的移送，說明了對(duì)行政處罰的重視程度增加,使雙方更加銜接順暢。

2.3.2 對(duì)檢察工作提出的新要求

行政處罰法雙向移送的制度設(shè)計(jì)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果提出了新要求。2021年9月6日，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，自公布之日起施行，對(duì)“雙向銜接”做了具體規(guī)定。明確了人民檢察院開展行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時(shí)的原則，加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，確保行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。規(guī)定了對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移送涉嫌犯罪案件而不移送或者公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的情形，檢察機(jī)關(guān)要依法提出檢察意見和依法開展立案監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)對(duì)決定不起訴的案件經(jīng)審查后認(rèn)為需要對(duì)被不起訴人給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出檢察意見，連同不起訴決定書一并送達(dá)；發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)違法、犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件線索移交監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。

2.3.3 對(duì)于相對(duì)不起訴，需要給予行政處罰，是否移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)

對(duì)于絕對(duì)不起訴，行為人的行為不能評(píng)價(jià)為犯罪，刑事司法轉(zhuǎn)入行政執(zhí)法沒有爭議。那么對(duì)于相對(duì)不起訴，是否也應(yīng)當(dāng)移送？有專家認(rèn)為，對(duì)于作出不起訴決定書的案件，不必區(qū)分絕對(duì)不起訴與相對(duì)不起訴，審查后需要給予行政處罰的，均應(yīng)當(dāng)由刑事司法移送行政執(zhí)法。

此次行政處罰法也對(duì)此作了回應(yīng)。對(duì)免予刑事處罰但經(jīng)審查后應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。

3 結(jié)語

修訂后的行政處罰法總結(jié)過往的成效經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)法律制度，既有力度又有溫度，有利于進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打牢堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。是公權(quán)與私權(quán)對(duì)話下的法治進(jìn)步，對(duì)于提高依法行政水平、建設(shè)法治政府具有重要意義。2021年6月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，這在黨的歷史上是第一次，充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央持續(xù)推進(jìn)全面依法治國的堅(jiān)定決心、對(duì)完善黨和國家監(jiān)督體系特別是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的高度重視。其中第10條提出了全面深化行政檢察監(jiān)督的意見，要求檢察機(jī)關(guān)依法履行對(duì)行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)審判機(jī)關(guān)依法審判，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益；在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正；在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了。

作為“行政五法”之一的行政處罰法，是規(guī)范行政處罰的基本法，是未來制定行政法典的支柱之一。作為“四大檢察”之一的行政檢察，充分挖掘、發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。如何在新時(shí)代新要求下“補(bǔ)強(qiáng)短板，做實(shí)行政檢察”，為法律監(jiān)督職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展貢獻(xiàn)行政檢察力量，這就要求我們做到內(nèi)外兼修，全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果。