菏澤市推動黃河流域生態保護和高質量發展對策研究*

季福田

(中共菏澤市委黨校政法教研室，山東 菏澤 274032)

黃河流域生態保護和高質量發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。2021年10月22日，習近平總書記在濟南主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，從新的戰略高度闡述了推動黃河流域生態保護和高質量發展的一系列重大問題，發出了為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗的號召[1]。菏澤市位于魯西南平原，是黃河入魯第一站，黃河在境內全長185公里，流經東明、牡丹區、鄄城和鄆城4縣(區)，4縣(區)共有村莊1 971個，農村人口299.28萬人，耕地490.8萬畝。菏澤黃河灘區面積504平方公里，菏澤黃河故道、黃河沿線全長320多公里，灘區內現居住14.6萬人，約占山東省灘區人口的四分之一，菏澤黃河灘區在山東省面積最大、人口最多。因此，菏澤市做好黃河流域生態保護和高質量發展工作，意義重大，影響深遠。

一、菏澤市推進黃河流域生態保護和高質量發展工作的進展

為從根本上解決黃河流域面臨的自然生態保護與經濟社會發展之間存在的結構性矛盾，黨中央于2019年提出推進黃河流域生態保護和高質量發展問題，并同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，上升為重大國家戰略[2]。菏澤市搶抓這個難得的重大歷史機遇，按照中央和山東省委部署要求，統籌協調各縣(區)和市直有關單位的力量，細化工作措施，扎實有序推進各項工作落實。

(一)加強組織領導，強化頂層設計

為深入貫徹落實習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要講話、重要指示批示精神，統籌推進菏澤市黃河流域生態保護和高質量發展各項工作，全面融入和服務國家、山東省重大發展戰略，菏澤市成立了推進黃河流城生態保護和高質量發展領導小組，由市委書記、市長任組長，其他有關市領導任副組長，沿黃各縣(區)也成立了相應組織機構，切實強化對菏澤市黃河流域生態保護和高質量發展工作的組織領導。菏澤市圍繞黃河流域生態保護和高質量發展，進一步強化頂層設計，先后編制了《黃河灘區生態和產業融合發展總體規劃》《菏澤魯西新區發展規劃》和推動黃河流域生態保護和高質量發展“十四五”重點工作清單等規劃方案。2021年12月4日，中共菏澤市第十三屆委員會第十四次全體會議審議通過了《中共菏澤市委關于深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神 扎實推動黃河流域生態保護和高質量發展的決定》，為下一步深入開展各項工作奠定了堅實基礎。

(二)利用自身優勢，統籌謀劃發展

菏澤市地理位置優越、資源要素豐富、產業集聚度高、生態環境良好、發展后勁充足。2021年4月菏澤牡丹機場正式通航，2021年12月魯南(日蘭)高鐵曲阜—菏澤—莊寨段開通運營，雄商高鐵菏澤并行段18公里推進順利，菏澤首條雙向八車道高速公路——日蘭高速巨菏段改擴建工程建成通車，標志著菏澤已邁入“立體交通”新時代，成為區域性綜合交通樞紐城市。菏澤市根據山東省《關于優選提報黃河流域生態保護和高質量發展重大項目的通知》，進一步調度、梳理、匯總，經多次修改完善，完成了菏澤市黃河流域生態保護和高質量發展重大項目申報統計表，共9個類別，118項。在山東省確定的黃河流域生態保護和高質量發展390個重點項目中，菏澤市入選項目數量為23個。菏澤市立足沿黃地區資源稟賦、產業基礎、區位優勢、市場條件，大力培育和打造農產品知名品牌，沿黃4縣(區)共創建省級知名農產品企業產品品牌10個，累計獲得“三品一標”產品認證342個，其中東明西瓜入選全國“名特優新”農產品目錄，菏澤牡丹特色品牌享譽全國。在黃河文化保護傳承方面，菏澤市通過普查、篩選，確定一批適宜保護傳承的舊村臺，形成黃河文化村臺保護名錄，加大了對黃河古村臺保護力度；通過系統梳理黃河農耕文化、紅色文化、民俗文化、名人文化等文化遺產資源，深化了對黃河文化的挖掘研究。

(三)加強污染治理，保護生態環境

菏澤市不斷深化河長制工作，不僅要求各級河長按時限開展巡河，而且充分利用河長制網絡平臺實現對黃河的動態監管，全面完成了黃河164項“四亂”問題的清理工作。目前，洙趙新河于樓、東魚河徐寨、新萬福河湘子廟等四個省控以上斷面水質21項指標均達到國家、山東省約束性目標要求。菏澤市持續推進沿黃水生態建設，通過完善“臨河防浪林、堤防行道林、淤區適生林、背河護堤地林”四位一體的生態屏障體系，形成了獨具特色的黃河百里生態長廊。其中，黃河堤防東明高村至鄄城董口段為國家級水利風景區，成為沿黃群眾旅游、休閑的重要場所。

(四)實施鄉村振興戰略，建設美好家園

菏澤市積極探索實施鄉村振興戰略的有效路徑，通過鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，促進了農業高質高效、農村宜居宜業、農民富裕富足。2021年，菏澤市全年糧食總產157.5億斤，居歷史第2位。新增農業產業化國家重點龍頭企業2家，規模以上農副產品加工企業超過1 000家，12個鄉鎮新入選省級農業產業強鎮，20個重點鎮形成“一鎮一品”產業格局。建成美麗宜居鄉村安置區132個，新、改建農村公路1 800公里，建制村通公交率達到93%。菏澤市黃河灘區居民遷建工程也基本完工，截至2021年5月，28個村臺社區、6個外遷社區全部建成。每個安置社區均高標準配齊供水、雨水、污水、強弱電、道路等基礎設施，并配套建設黨群服務中心、小學、幼兒園、社區超市、文化健身廣場等公共設施，14.6萬灘區群眾實現了“百年安居夢”。同時，菏澤市黃河灘區依托資源優勢和產業基礎，培育打造了萬畝虎杖園、現代農業產業園、黃桃種植基地等黃河灘區特色優勢產業項目。通過統籌推進灘區群眾生活、生產、發展工作，使他們生活有保障、發展有基礎、致富有門路，給灘區群眾一個“穩穩的家”。

(五)落實防汛責任，確保行洪安全

菏澤市立足于防大汛、搶大險、救大災的防汛要求，通過認真梳理15 大項、56小項的防汛準備工作，全面落實以行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，健全完善了內部全員崗位責任制。同時，菏澤市持續推進防洪工程建設，已建成集防洪保障線、搶險交通線、生態景觀線于一體的黃河標準化堤防，基本形成了由堤防、險工與河道工程組成的防洪工程體系。目前，黃河主河槽行洪能力逐年加強，如2020年7月，受黃河上游持續降雨影響，黃河上游水庫騰庫下泄，大流量洪峰途經菏澤市，達到5 120立方米/秒的流量，創下了黃河菏澤段24年以來洪峰過境的流量之最，黃河菏澤段成功通過“大考”，確保了自1996年以來黃河下游洪峰最大流量順利過境，保障了伏秋大汛行洪安全。

二、菏澤市推進黃河流域生態保護和高質量發展面臨的困難

目前，菏澤市在推進黃河流域生態保護和高質量發展方面還存在一些瓶頸和制約，主要表現在以下幾個方面：

(一)黃河保護缺乏統一的法律規定，財政投入不足

我國關于黃河保護的規定散見于30多部法律文件中，這些法律文件內容形式繁雜，缺乏全面、統一、系統地梳理，沒有形成系統、完善的法律規定。菏澤黃河灘區面積大，居住人口多，分布比較散亂，同時灘區部分生產經營活動與黃河生態保護之間存在矛盾。依靠現有的法律法規，不足以解決長期以來流域治理中存在的不同地區、行業、部門的利益沖突和糾葛。灘區監管困難，已成為黃河治理的困境之一[3]。另外，缺乏財政投入也是制約黃河流域生態保護和高質量發展的主要瓶頸。沿黃各級政府的財力無法鋪開進行濕地全面恢復與綜合治理工程，這在很大程度上影響了濕地生態系統功能的發揮。

(二)水資源供需矛盾大，黃河安瀾存在隱患

當前，菏澤市處在工業化、城鎮化的快速發展階段，用水較多，但分配的黃河流域水資源有限，無法滿足菏澤市工農業和社會快速發展的需求。同時，因水價偏低，部分引黃灌區還存在大水漫灌、節水意識不強、水資源利用率低等問題，導致水資源供需矛盾較大。另外，在黃河安瀾方面還存在一定的隱患和問題，主要原因是：一是黃河菏澤段處于山東最上游，屬寬河段、游蕩型河道，河道擺動大，不穩定；二是黃河菏澤段“二級懸河”形勢依然嚴峻，槽高、灘低、堤根更洼，現有的48公里堤溝河問題較為嚴重，而且個別河道節點工程不完善，如果發生大洪水，易形成斜河、橫河、順堤行洪等安全隱患；三是防洪非工程措施不完善，主要表現在信息化程度低、通信系統不完善、搶險隊機械化建設有待提高等方面。

(三)發展限制性因素多，生態保護治理任務繁重

菏澤市生態保護治理任務依然繁重，發展限制性因素多。菏澤黃河灘區土壤以砂質土壤為主，有機質含量較低，土壤團粒結構較差，保水、保肥能力較弱，為五級耕地土壤，不利于農作物生長。灘區內現代化農田水利設施少，原有溝、路、渠等基礎設施年久失修，老化、損毀、失效問題嚴重，排灌能力差，普遍存在旱季澆不上、雨季排不出的問題，已遠遠不能滿足農業生產需要。在污染防治方面，黃河灘區的污水處理設施和垃圾收集處理設施不夠完善，農村面源污染尚未得到有效解決，污染防治壓力較大，而且，河道內受生態環境保護因素制約，很多經濟活動與生態保護工作還存在一定的沖突。

(四)產業結構不合理，產業支撐能力不強

菏澤市經濟規模總量小、經濟發展外向度低、產品科技含量不高、自主品牌建設滯后、縣區發展不平衡。而且，菏澤市產業結構不夠合理，產業支撐能力不強，主要表現在：一是企業規模小，人才引進困難，科技研發投入低，自主研發能力不足；二是農業多以傳統農作物種植為主，經濟作物品種少，種植結構單一，農產品多為初級產品，產業鏈條短，附加值低；三是農民文化程度相對偏低，農業科技水平低，新品種、新技術推廣和應用不夠；四是農村青壯年勞動力外出務工較多，當地缺少有技術、懂經營、會管理的高素質農民引領產業發展。

(五)文化資源缺乏開發利用，尚未形成獨具特色的文化品牌

菏澤享有“天下之中”的美譽，是中華文明的發源地，歷史上曾數度成為中原地區重要的政治、經濟、文化中心，是“中國牡丹之都”和全國著名的牡丹之鄉、書畫之鄉、戲曲之鄉、武術之鄉和民間藝術之鄉。雖然菏澤市歷史文化底蘊深厚，黃河流域旅游資源豐富，但是目前存在對黃河文化遺產整理挖掘不夠、非物質文化遺產保護傳承工作不到位、黃河文化旅游布局不合理、文化產業還未形成規模、公共服務設施不完善等問題。由于缺乏系統的綜合開發利用，菏澤黃河流域文化尚未形成獨具特色的品牌優勢。

三、菏澤市深入推動黃河流域生態保護和高質量發展的對策

扎實做好菏澤市黃河流域生態保護和高質量發展工作，功在當今，利在千秋。菏澤市要深入貫徹新發展理念，堅定不移走生態優先、綠色發展的現代化道路，奮力實現黃河流域生態保護和高質量發展新突破，讓黃河成為造福菏澤的幸福河。

(一)加快推進黃河保護立法，積極爭取政策項目資金支持

為增強黃河流域保護和治理的系統性、整體性、協同性，全面解決跨區域生態保護、跨領域生態治理、跨行業產業布局等體制機制障礙，要進一步加快黃河保護立法工作。對黃河流域生態保護和高質量發展進行立法非常具有挑戰性，目前可以考慮選擇區域協同立法先行模式。通過搭建一體化人大立法協作平臺，避免不同省區之間政策的矛盾和沖突，并保障國家規劃綱要實施，待時機成熟后，再上升為國家層面的立法，逐步建立起一套能夠充分反映黃河流域特點的制度措施，制定出一部保護黃河的良法。

做好菏澤市黃河流域生態保護和高質量發展工作，還應積極爭取政策、項目和資金支持。菏澤市要充分利用好黃河流域生態保護和高質量發展相關政策，一方面，超前謀劃儲備一批符合國家投向、符合申報資金要求的項目，積極爭取中央和山東省財政關于黃河流域生態保護和高質量發展專項獎補資金支持。另一方面，做好國土治理、環保、水利、基本建設、文化等相關領域專項資金爭取工作。同時，在不增加政府隱性債務的情況下，建立市場化、多元化投融資機制，引導金融機構采取發行政府債券、企業債券、專項建設資金、融資租賃等多種融資模式，支持菏澤市黃河流域生態保護和高質量發展。設立菏澤魯西新區是菏澤市積極爭取政策、項目和資金支持的一個典范。2021年12月，經山東省政府同意，山東省發展和改革委員會印發《菏澤魯西新區發展規劃》，標志著省級新區建設拉開大幕。這為菏澤爭取到了與省內發達市一樣的改革試點先行先試同等機遇，為菏澤打造黃河下游生態保護和高質量發展示范區，實現由地理區位中心到發展動力中心的蝶變創造了有利條件。

(二)切實保障黃河長久安瀾，系統做好水資源保護利用

推動黃河流域生態保護和高質量發展，要把保障黃河長治久安作為重中之重。菏澤市要始終確保黃河菏澤段長久安瀾，全面開展險工、控導改建加固及新續建工程建設，重點推進高村以上游蕩性河道綜合治理，維持中水河槽穩定；推進高村以下重點河段堤河治理，確保堤防不決口。進一步深化灘區安全建設，嚴格限制自發修建生產堤等無序活動。實施引黃涵閘病險水閘和大中型病險水庫水閘除險加固工程，消除水閘險情及安全隱患，切實提升防洪減災能力。進一步優化水文站網布局，完善水文監測設施建設，建立流域洪水調度體系、洪水管理公共服務體系和災害預警信息系統，提升洪水災害防御等基層防汛預報預警能力。積極參與黃河大數據中心建設，打造“智慧黃河”數字化平臺，建立覆蓋骨干河道干支流的立體化數據采集監測網絡，使之能夠及早發現險情并進行處理。

系統做好水資源保護利用，對于保障黃河長久安瀾也具有重要作用。菏澤市應以確保水安全、防范水危機為重大前提，全方位貫徹落實“四水四定”原則。一是落實“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)制度。以自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一促進黃河流域生態保護和高質量發展。二是持續推進水土流失綜合治理。菏澤市應加大黃河干流水生態保護修復力度，加強對東明黃河森林公園生態保護，加快曹縣黃河故道國家濕地公園、鄆城縣東溪濕地建設，打造沿黃綠色長廊。三是實施灘區土地綜合整治與生態修復工程。通過建設黃河防汛防浪林和嚴禁圍河造田、種植阻水林木及高稈作物，建設耕地、林草、水系、綠帶多位一體的黃河灘區生態涵養帶，推進灘區“退地還濕”，打造灘河林草綜合生態空間。四是著力破解缺水瓶頸。通過配合山東省開展南四湖生態水量確定工作，完善水資源調配格局；積極推進引黃閘改造提升，對引黃干支渠系進行疏浚防滲整治，建設一批引黃調蓄工程、雨洪資源調蓄利用工程；加強局域水系連通和水資源調配工程建設，打通水系脈絡，統籌黃河水、地表水、地下水和非常規水資源，從而破解缺水瓶頸。

(三)加強生態環境管控，開展環境污染綜合治理

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，決不以犧牲環境為代價換取一時的經濟增長。”[4]推動黃河流域生態保護和高質量發展，要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，把提升生態環境保護水平作為戰略重點，落實碳達峰、碳中和目標任務，嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，打好打贏藍天、碧水、凈土保衛戰，形成節約資源和保護生態環境的空間格局。

一是全面開展大氣污染聯防聯控。菏澤市應實施新一輪“四減四增”行動計劃，調整優化產業、能源、運輸結構，強化區域聯防聯控和應對重污染天氣，打贏藍天保衛戰。對于“散亂污”企業，應加大排查整治力度，實現“散亂污”動態清零；對于化工園區，應進一步深化安全生產和環保整治，大力推進移動源污染綜合治理和淘汰更新，實時管控移動源污染，確保城市細顆粒物濃度下降率達到國家考核要求。

二是統籌推動水污染治理。對黃河流域排污口開展排查整治專項行動，嚴格防止農村生活污水、黑臭水體和農村生活垃圾進入河道；開展重點河湖生態環境綜合治理與修復，不斷增強水體環境容量和自凈能力，有效控制河道內源污染。在城市，應嚴格控制工業廢水和未經處理或未有效處理的廢水直接排入城鎮污水處理系統，對于城中村、老舊城區的污水，應加快推進收集管網建設與改造，積極推行“智慧管網”建設，逐步實現全流域建成區雨污分流，消除管網收集空白區，持續提升污水收集、處理能力，打贏碧水保衛戰。

三是扎實開展土壤污染防治。抓好源頭防范，注重風險管控，全面排查調查，有序治理修復，確保菏澤市土壤環境質量持續改善，打贏凈土保衛戰。要實施耕地土壤環境治理保護，推進耕地分類管控，嚴格管控重度污染耕地；加強土壤污染源頭控制，加強對重點地區危險化學品生產企業搬遷、改造騰退土地的土壤環境監管，確保騰退土地符合規劃用地土壤環境質量標準。

(四)貫徹落實新發展理念，構建特色優勢現代產業體系

在新發展理念下，菏澤市要堅定不移實施“工業強市”戰略，加強產業生態創新，做大做強做優實體經濟，大力提升產業發展的含金量、含新量、含綠量。

一是深入推進新舊動能轉換。菏澤市應精準聚焦煤電、水泥、輪胎、煤炭、化工5個行業，加快淘汰低效落后動能；嚴格落實環保、質量、技術、能耗、安全等標準，切實控制新增過剩產能。堅持增量崛起與存量變革并舉，改造提升傳統產業，發展壯大新興產業，進一步推進優勢產業集群集聚發展，全力打造“231”特色產業體系。菏澤市還應抓住數字經濟發展的新機遇，推進新舊動能轉換。通過貫徹落實山東省“萬項技改”“萬企轉型”等行動，深度推進數字賦能，加快設備換芯、生產換線、機器換人，大力推進數字化車間、智能工廠建設，全面提高產業技術、工藝設備、產品質量、能效環保等水平。對于高端化工、高端裝備等重點領域，應支持他們率先應用“5G+工業互聯網”，鼓勵規模以上工業企業利用好網絡搜索引擎優化競價排名，打造互聯網工業品牌。

二是培育優良產業生態。菏澤市應聚焦高端石化、生物醫藥、醫療器械、機電設備制造等重點產業，深入實施“領航型”企業培育計劃，打造具有產業生態主導力的領軍企業。同時支持行業領軍企業打造行業平臺，推動要素資源高效配置、產業鏈條整合并購、價值鏈條重塑提升、多業務流程再造集成、新型業態培育成長，構建以平臺型企業為主導的產業生態圈，使上中下游產業鏈、大中小企業融通創新、協同發展，共同促進產業鏈、供應鏈、創新鏈深度融合。

三是著力推進農業產業化。深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，將糧食生產功能區和重要農產品生產保護區率先建成高標準農田，鼓勵支持工作基礎好的糧食產能大縣整縣推進高標準農田建設，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”。實施家庭農場培育、農民合作社規范提升行動，培植多元化、專業化服務主體，加快培育產業鏈領軍企業，鼓勵發展農業產業化聯合體，促進農業生產、加工、物流、研發和服務一體化發展，以優勢、特色、鄉土產業打造縣鄉村三級產業融合發展平臺。抓住數字鄉村建設的機遇，實施“互聯網+”農產品出村進城工程，支持優勢產區批發市場向現代農業綜合服務商轉型，從而推動農村流通服務數字化，打造菏澤市新的經濟增長點。

(五)保護傳承弘揚黃河文化，打造獨具特色的文化旅游品牌

文化自信是更基礎、更廣泛、更深厚的自信，是一個國家、一個民族發展中最基本、最深沉、最持久的力量。菏澤市要進一步推進黃河文化研究與保護，傳承黃河文化，講好黃河故事。

一是系統保護黃河文化遺產。菏澤歷史悠久，文化底蘊深厚，豐富的文化遺存和非物質文化遺產，為深入挖掘整理菏澤黃河文化遺產創造了良好的條件。菏澤市應加快推進青邱堌堆、孫大園堌堆、侯莊堌堆遺址、定陶王墓地M2漢墓等文化遺存的考古，加強對這些文化遺存的研究闡發。大力挖掘黃河民間文學、傳統工藝、地方戲曲、風土人情、餐飲文化、名人軼事、民間故事等非物質文化遺產，塑造特色文化品牌。另外，還應支持社會資本參與建設傳習所、展示館、授徒坊，推進黃河號子、黃泥古陶制作技藝等“非遺”項目的傳承保護，以進一步擴大菏澤黃河文化品牌的影響力。

二是打造黃河文化旅游長廊。菏澤市沿黃縣(區)應進一步加強合作，共同進行黃河文化旅游開發。以黃河大堤風景廊道為紐帶，打造集文化展示、康體療養、民俗體驗、農耕參與、科普研學等多種功能于一體的黃河精品文化旅游帶。以黃河故道沿線道路建設、景觀提升與生態環境營造為重點，整合沿線的村落民俗、特色農業種植園區等產業資源、河流濕地等自然資源，建設黃河故道綠色長廊。同時，打造獨具灘區特色的“村臺文化”。一方面，保護、活化、傳承黃河古村臺文化，展現地域建筑風貌，推動建設傳統村臺旅游體驗地；另一方面，以黃河新村臺建設展現菏澤脫貧攻堅、推進鄉村振興的豐碩成果，提升黃河鄉村旅游高質量發展水平。