基于質效驅動的日本國際學生政策發展研究*

張德強，周 倩

(1.魯東大學國際教育學院，山東 煙臺 264025；2.魯東大學國際學生辦公室，山東 煙臺 264025)

國際學生是促進各國溝通交流、加深相互理解的粘合劑與助推器。隨著國際學生教育功能不斷豐富，全球國際學生教育市場爭奪生源日趨激烈，各國紛紛采取積極政策措施吸引優質國際學生到本國交流、學習、就業，擴大本國的國際影響力。與此同時，如何在國際學生規模穩步擴大的同時保障其質量效益均衡發展，是世界各國面臨的共同課題。

作為亞洲高等教育強國，日本的國際學生教育事業發展過程并非一帆風順，國際學生規模數量呈現一定程度的漲停交替與波折起伏，國際學生教育質量與規模數量的不均衡發展也曾帶來較長時期的政策搖擺，體現了日本國際學生政策為實現規模與質量的均衡發展經歷的艱難探索。研究日本國際學生政策的變遷歷程，把握政策變遷的時代特點，透析其政策的發展經驗和問題，能夠為我國國際學生政策發展提供理論借鑒和有益參考。

一、日本國際學生教育事業發展現狀

日本1983年和2008年相繼出臺了《國際學生10萬人計劃》《國際學生30萬人計劃》，分別制定了到2000年、2020年接收國際學生10萬人、30萬人的目標。日本政府各相關部門制定各種政策措施，社會各界積極參與，日本國際學生數量雖然漲停交替，但總體呈現增長趨勢。10萬人計劃目標于2003年完成，比預計的2000年晚了3年。30萬人計劃目標于2019年達成，提前1年完成。由于受新型肺炎疫情影響，截止到2020年5月1日，日本國際學生總數為279 597人，比2019年的312 214人減少32 617人[1]。其中，非學歷課程在籍人數受疫情影響呈明顯下降趨勢；高等教育機構在籍人數呈下降趨勢，但研究生院在籍國際學生數呈現平穩增長態勢。整體情況如圖1所示。

2.2011年起，日本國際學生數除高校在校生外還包含語言學校在校生數。

二、規模驅動發展：1983—2002年

20世紀80年代，日本成為僅次于美國的世界第二經濟大國，其接收國際學生的總數為10 428人，與美(31萬人)、法(12萬人)、英(6萬人)[2]等西方國家相比差距明顯。此時，謀求與經濟大國相稱的政治大國地位被提上日程，其戰略著力點之一便是擴大在日國際學生的規模。1983年，《關于面向21世紀的國際學生政策的建議》(以下簡稱《建議》)指出：面向21世紀，日本需要和各國保持融洽的關系，國際學生歸國可以成為國家友好關系的橋梁，促進國家之間的相互理解和合作，故當前國際學生政策的當務之急就是擴大國際學生的招收規模。

(一)規模快速擴張

1984年6月，在《建議》的基礎上，文部省依據《關于面向21世紀國際學生政策的開展》的咨詢報告制定《國際學生10萬人計劃》，該計劃分兩步：第一步，1983年到1992年為前期，日本18歲人口持續增加，工作重點放在完善接收體制及充實基礎設施，1992年達到4萬人；第二步，1993年到2000年，18歲人口呈減少趨勢，工作重點為大幅增加國際學生數量，2000年達到10萬人。1986年，臨時教育審議會《關于教育改革的第二次報告》提出，應飛躍性地擴大國際學生招生，從草根的民眾層面發起活動，大學、政府相關部門、地方公共團體、民間法人、民間團體等應加強合作、勠力同心，創建有益于國際學生招生的官民一致氛圍。

《國際學生10萬人計劃》采取的重點實施項目：(1)國家獎學金生事業，增加國家獎學金生數；為發展中國家政府公派學生提供援助；對成績優秀、生活困難的自費國際學生減免學費；針對外國政府公派學生指派教員實施預科教育。(2)構建國際學生的海外招生宣傳網絡，開展留學日本說明會，強化留學日本宣傳，在外使領館提供留學咨詢。(3)改善國際學生的入學、生活環境，促進以國際學生為對象的民間住房租賃；針對國際學生健康保險中自己負擔部分提供一定比例的醫療費補貼；大學開設英語授課；針對教育年數不足12年的國際學生開設指定的預科教育；大學的國際學生中心增設負責招生部門及設置專職人員；實施春季(4月)和秋季(9月)入學制度。(4)擴大普及日語，在國內外實施日語能力考試、“日本留學考試(EJU)”。(5)構建高效的行政支援體制，對已回國的國際學生繼續給予關懷，幫助他們繼續學習和研究；設置外國人雇傭服務中心，為國際學生提供就業支持；為自費國際學生提供貸學金。

通過一系列政策的刺激，截至1992年5月，日本國際學生總數達到48 561人，超額完成第一步預定的目標。1992年7月文部省的報告《關于綜合推進展望21世紀的國際學生交流》中評價了第一階段的國際學生政策，并提出后期國際學生政策的開展方向及做法，要重點完善接收體制。

(二)多措并舉加快擴大規模步伐

自90年代初期開始，在日國際學生規模快速擴張導致非法滯留、失蹤人數逐年增加，1995年日本“就學”簽證審查再次收緊(交付率57%)，阪神大地震、地鐵沙林毒氣事件、泡沫經濟、亞洲金融危機等導致留學日本魅力降低，國際學生數一直持續在5萬人左右。日本政府為達成10萬人目標，采取各種措施。1994年，“關于國際文化交流的懇談會”提出構建短期留學制度，1995年文部省制定詳細的實施計劃，通過改革課程設置，提供靈活的選課方式，吸引更多OECD國家的學生，并在頒布的《教育白皮書》中，強調進一步擴大國際學生的接收規模。1996年文部省設置了“國際學生政策懇談會”，并在1997年的報告中指出國際學生數低迷的主要原因有[3]：(1)非法滯留和非法就業的增加導致入境管理政策的收緊；(2)泡沫經濟導致留學日本魅力降低；(3)日本生活費高及對外國人接收意識低；(4)國外可接收的日本高等教育機構信息少。此后，為了完成目標，日本政府相繼放寬申請條件、緩和規制，如1996年廢除身份擔保書、1997年允許專科生赴日本大學留學或就職、1998年緩和了對國際學生打工的規定、1999年延長了滯留時間等。

1999年的《以促進知識性國際貢獻和構建新的國際學生政策為目標——2000年后的國際學生政策》提出今后國際學生政策的三大支柱[4]：第一，確立了21世紀日本國際學生政策是以知識的國際貢獻為出發點，肯定了接收培養國際學生的重要意義。第二，在嚴峻的國際形勢變化中，日本國際學生政策以亞太諸國為中心促進與世界各國的交流，繼續推行國際學生10萬人計劃。第三，在與歐美諸國大學的競爭中，推進大學質量改革，構筑世界開放的國際學生制度，進一步強化官民協作的國際學生援助體系。但由于受當時亞洲金融危機等因素影響，至2000年時并未完成10萬人目標，國際學生總數僅為64 011人。于是，2001年又出臺了《年輕領導人計劃(YLP)》，招收亞洲、中歐國家政企界的年輕人才進入日本研究生院學習1年，授予碩士學位[5]，該計劃旨在培養亞洲和中歐國家未來的親日派領導人。同年“日本留學考試”開始實施，赴日前可以進行“留學”許可的辦理，加速了各大學從海外直接招募國際學生的行動[6]。2000年以后，國際學生數量再次出現激增，1999年僅55 755人，到2003年增加到109 508人，終于完成10萬人的目標。

三、質量驅動發展：2003—2007年

隨著在日國際學生規模的不斷增加，非法就業、失蹤、非法滯留、參與犯罪等事件頻發，影響惡劣。同一時期，在研究生院就讀的國際學生質量問題引起關注，從國際學生取得碩士、博士的比例可以看出，1993年度為90.5%，2001年度為69.6%，2002年度為68.9%[7]，呈現降低趨勢。從2003年11月開始，國際學生入境審查再次收緊。

在2003年12月的中央教育審議會答辯上，強調國際學生接收不僅要重視規模的擴大，國家層面要強化質量意識引導，各大學應該完善接收體制，謹慎考察學生的留學目的，確保國際學生的材料真實準確，加強對國際學生的日常教學管理，對于國際學生非法就業、非法滯留問題國家要采取嚴格措施進行管控。同年12月，《關于新的國際學生政策的開展》分析了2000年后赴日留學人數劇增的原因，同時反思了政策在執行過程中出現的問題，對今后5年(2004—2008年)的國際學生工作提出了新的要求：為了強化日本大學的國際化與國際競爭力，對“知識型國際社會”作出貢獻，提出國際學生的接收要從注重“量”轉向注重“質”。具體措施[8]：(1)擴大以大學為主導的雙向學生交流；(2)強化大學接收國際學生的主體意識，積極接收優秀國際學生；(3)政府及各相關省廳上下聯動，企業、地方團體、各民間團體多維參與，共同構筑開放親和的國際學生接收環境；(4)提升大學國際競爭力，完善大學培養體制。可以看出，日本國際學生政策開始由注重規模向質量提升轉變。從10萬人計劃達成以后，質量保障和提升成為國際學生教育政策的核心主題。

然而，由于從重“量”向重“質”的轉變過程中，入境政策緊縮導致了大量國際學生被拒簽。2004年以來，日本國際學生數量的增長非常緩慢(如圖1所示)，同一時期以澳大利亞為代表的歐美、亞洲各國正積極投身于國際學生戰略性爭奪的進程中。

為擺脫困境，日本開始通過提升大學國際化水平吸引優秀國際學生。2005年由文部科學省提出且由日本學術振興會具體實施的《大學國際戰略本部強化項目》，旨在構建具有國際競爭力的研究環境，吸引國內外優秀的研究者和國際學生。項目選定了20所大學，在2005年至2009年的5年中每年對各大學撥款1 000萬～4 000萬日元，支持其針對本校的特色制定大學國際化戰略。項目的重點[9]：(1)貫穿全校的組織與管理改革；(2)提升大學教職員的企劃與實施能力；(3)獲取國際合作機構(JICA)等的外部資金；(4)加盟教育研究方面的國際組織；(5)構建針對外國研究者和國際學生的綜合支援體制；(6)更有效地利用大學的海外辦事處。通過該項目各大學開發了大學國際化模型，為其他未入選的大學提供了借鑒。

2007年日本頒布實施了多項國際化政策與計劃。4月，經濟產業省和文部科學省共同推出了《亞洲人才資金構想》計劃，目的是招收亞洲各國優秀國際學生，培養其成為溝通亞洲各國與日本的橋梁，并促使其畢業后在日本就職。為此，日本產業界和大學共同募集選拔優秀國際學生，并為其提供專業教育、日語及日本商務教育、就職活動支援，建立從招收選拔到畢業就職的全套人才培養機制，構建國際學生、企業、大學win-win-win的三贏關系[10]。這是經濟產業省自1950年制定“戰敗賠償”的國際學生政策后，首次制定新的國際學生政策。5月，安倍晉三內閣的“亞洲門戶戰略”會議提出“招收培養國際性人才戰略——將日本構建成亞洲高級人才網絡中樞”[11]的構想。6月，“教育再生會議”[12]提交第二次報告，呼吁進一步發展大學國際化，吸引更多優秀國際學生。這些政策計劃將國際學生教育事業定位于更高層次的橫跨外交、產業、入境管理等的國家戰略層面，成為促進高等教育國際化的政治推力。因此，加快發展高等教育國際化成為日本推進國際學生教育事業發展的重要維度，也是提升質量擴大規模，吸引優質國際學生的重要戰略。

四、質效驅動均衡發展：2008年至今

截至2008年，日本國際學生規模的年均增長率不到3%，國際學生規模數量處于停滯狀態。以質量提升為核心的政策調整對于日本國際學生的接收并沒有達到政府所期望的質與量的并進。而此時的歐洲，隨著“博洛尼亞進程”的開展，國際學生流動得到了空前的發展。亞洲各國的高等教育國際化競爭也越演越烈，中韓兩國在吸引國際學生方面的優勢持續凸顯。英國“泰晤士高等教育世界大學排名”的公布也給日本帶來了巨大壓力。此外，日本為應對急速發展的少子高齡化問題，也亟需通過吸引優秀國際學生赴日留學并留日就業以填補本土人才短缺。

在此背景之下，擴大國際學生接收規模再次引發討論。2008年7月由文部科學省、外務省、法務省、厚生勞動省、經濟產業省、國土交通省、觀光廳共同制定的《國際學生30萬人計劃》出臺，到2020年接收國際學生30萬人。該計劃涵蓋了留學前、留學中、留學后的各個階段，包括從留學宣傳、留學手續、在日生活保障、大學教育質量和國際化建設、畢業后在日就業居住五個方面的具體措施。

為順利達成30萬人目標，日本不斷提升高等教育國際化水平，相繼推出《國際學生交流支援制度(短期接收)》(2009年)、《國際化據點整備事業(全球30)》(2009年)、《大學的世界展開力強化事業》(2011年)、《為促進大學國際化網絡形成推進事業》(2011年)、《全球人才培養推進事業》(2012年)、《促進世界成長的國際學生接收戰略》(2012年)、《頂級全球性大學計劃》《超級全球大學創建支援事業》(2014年)等助推政策，促進國際學生教育事業高質量發展。

《國際學生30萬人計劃》及助推政策的重點實施項目[13](1)擴大招生宣傳，確立留學日本品牌戰略，運營留學日本信息網站https：//www.studyinjapan.go.jp/ja/；推進海外日語教育普及，擴充日語教育據點，派遣日語專家，編制教材，提供網上課程；邀請以亞洲為中心的海外日語教育者赴日研修；提供留學日本咨詢服務，2014年度在緬甸、贊比亞、印度、巴西，2018年度在東南亞、南亞西亞、中東、非洲、俄羅斯及CIS諸國、南美設置辦事處。(2)改善考試、入學、入境通道，加大日本留學考試信息的宣傳力度，簡化考試程序，增設海外考點；優化赴日前的入學許可辦理；簡化入境審查手續，縮短審查時間。(3)推進大學國際化建設，選定30所國際化試點大學，戰略性開展大學間交流、學生交流；擴大全英文授課課程，招聘專業學科的外籍教師，提高教育研究水平；通過交換留學、學分互認、雙學位等制度推進與海外大學的國際合作；與重要國家地區的大學開展戰略性高質量學生交流項目，擴大學生交流規模。(4)營造良好的接收環境，擴寬大學、民間、公共機構等多渠道為國際學生提供宿舍；完善和活用政府獎學金制度；通過地區和企業論壇推進國際學生的區域交流；為國際學生及其家人提供咨詢服務；設置多樣獎學金計劃，如：無償借貸、有償借貸、技術資金資助等資助發展中國家的國際學生。(5)完善畢業后的社會接收體制，創辦《國際學生就職促進教育項目認證制度》；推進產學官合作的就業、創業、實習支援等項目；結合企業的實踐經驗制作《面向國際學生錄用、入職活動手冊》，并進行推廣宣傳；搭建“高層次國際人才活動促進平臺”，為企業和國際人才提供信息及支援；延長國際學生求職期間的在留資格，最長1年；加強對回母國后的國際學生的跟蹤服務，實施ASCOJA活動。

值得注意的是，2011年的東日本大地震、福島核電站泄漏問題給國際學生教育事業帶來較大影響。據經濟新聞2011年5月4日報道，由于地震導致兩萬名國際學生回國，日本國際學生教育事業一度進入瓶頸期。

此后，日本通過打造開放、包容、多元共生的國家文化形象和國際化氛圍，積極構建“留學日本”品牌增強對國際學生的吸引力，如《新成長戰略》(2010年)、《日本復興戰略》(2013年)、《日本復興戰略修訂2014》《日本再興戰略2016》。另外，2018年的《面向2040高等教育總體規劃報告》提出了進一步推進國際學生交流、學位國際通用性、高等教育機構國際化等政策方向。2019年6月11日文部省協同出入境在籍管理廳發布了《關于貫徹國際學生在籍管理的新的對應方針》，旨在規范大學接收優秀國際學生、強化在籍管理。同年6月28日公布實施“推進日語教育相關法律”，明確規定增加對國際學生的日語教育機會，開發實施提高日語教育人才資質、能力的研修項目，組織語言學校、大學的日語教師為入學后的國際學生持續提供日語教育，構建國際學生都道府縣日語教育綜合體制。

五、結語

日本國際學生教育事業發展經歷了一個較為曲折的過程，阪神地震、地鐵沙林毒氣事件、東日本大地震、福島核電站泄漏事件等公共突發事件給日本國際學生教育事業帶來了諸多不利影響。日本圍繞國際學生教育事業的高質量可持續發展進行了長期艱難的探索與實踐，走出了一條獨特的道路，逐步形成了政府關聯部門橫向協作、政府-大學-社會機構與民間團體-企業縱向聯動的全方位多維度的較為完善的政策體系。2019年，日本30萬人計劃目標的達成，初步實現了國際學生教育事業規模數量與質量效益的均衡發展。后疫情時代，中國與日本的國際學生教育既面臨相同的國際社會環境和發展趨勢，又有不同的發展階段和各自國情，日本國際學生教育政策發展經驗，能夠為我國國際學生政策發展提供理論借鑒和有益的經驗參考。