河南省安陽市產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接研究

楊迎亞，周亮亮

（安陽工學院 a.商學院；b.數學與信息科學學院，河南 安陽 455000）

在多年的大規模投入和持續攻堅下，河南省安陽市和全國其他地區一樣，脫貧攻堅戰如期完成。2020年12月16日，中共中央、國務院印發的《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》指出，“打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興”。可見，脫貧攻堅是鄉村振興的前提和基礎，實施鄉村振興戰略為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供新的動力和保障，二者是密不可分的[1]。無論是鞏固拓展脫貧攻堅成果還是全面推進鄉村振興，產業發展無疑是一個重要的抓手[2-3]。與一般的產業發展相比，產業扶貧一方面強調提高貧困人口的產業參與能力，一方面發展對貧困戶帶動能力較強的產業，產業扶貧的主要受益對象是貧困人口。而產業振興作為鄉村振興重要的物質基礎，其受益對象的覆蓋面更廣，政策目標和內容上更具宏觀性，尤其重視地區農業產業的整體發展能力。產業扶貧與產業振興雖然在政策目標、政策內容和政策覆蓋對象上存在差異，但兩者在本質上存在著一致性，在銜接邏輯上不存在沖突[4-5]。

1 全面脫貧形勢下安陽地區發展的現狀及特點

推動產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接，有必要分析研判新時期安陽地區發展形勢，準確把握未來發展走勢，深入考察產業扶貧與鄉村產業振興統籌銜接面臨的新特點與新機遇。

1.1 脫貧攻堅取得全面勝利

“十三五”期間，安陽市居民人均可支配收入年均增長7.022%，居民生活水平得到較大提高。其中，城鎮居民人均可支配收入年均增長5.948%，農村居民人均可支配收入年均增長7.72%。尤為值得一提的是，面對2020年新冠肺炎疫情的巨大沖擊，安陽市農村居民人均可支配收入仍保持較高增長速度，相較2019年同比增長5.6%，遠超城鎮居民人均可支配收入增幅。

截至2020年11月30日，安陽市剩余1.5萬農村建檔立卡貧困戶的人均純收入全部達到現行脫貧標準，“兩不愁、三保障”目標穩定實現；26.41萬建檔立卡貧困戶全部脫貧，國家級貧困縣滑縣和省級貧困縣內黃縣脫貧摘帽，492個貧困村有序退出，安陽市順利完成了原定的脫貧攻堅任務。

1.2 鄉村振興開局起步順利

自2018年以來，安陽市圍繞實施鄉村振興戰略這一總抓手，在堅持農業農村優先發展的總方針下，立足脫貧攻堅和全面推進鄉村振興，構建“1+1+N+1”規劃體系。在2018～2020年鄉村振興規劃第一階段中，安陽市已順利打贏精準脫貧攻堅戰，整治優化了農村人居環境，深化了農業供給側結構性改革，推動了部分具備振興條件的地方和村莊先行振興升級。

安陽市統計局資料顯示，2020年安陽市糧食種植面積56.04萬公頃，糧食總產量383.8萬噸，產量較上年同比增長2.1%。截至2020年，安陽市共有558個產業扶貧載體，492個貧困村村集體經濟收入超5萬元，貧困戶戶均擁有2項以上穩定增收措施。同時，安陽市還被河南省委省政府授予“改善農村人居環境工作先進市”，農村村容村貌得到明顯改善。安陽市鄉村振興開局工作起步順利，并取得了不錯進展。

1.3 減貧振興任重道遠

盡管安陽市脫貧攻堅工作圓滿完成，鄉村振興開局良好，但是還應看到新時期農村工作仍然面臨著各種嚴峻挑戰。當前中國經濟增速放緩，面臨著調整經濟結構、轉變發展方式、培育激發經濟新動能等任務。加之新冠肺炎疫情帶來的沖擊及滯后效應，中國出口貿易業務大幅減少、國內消費不足、投資不振等，經濟面臨較大下行壓力。這些無疑會給地區經濟發展及貧困農戶持續增收帶來較大影響。

現行扶貧標準下絕對貧困的基本消除并不意味著人類貧困問題的絕對根除，新時期扶貧工作的重心將由解決絕對貧困問題向解決相對貧困問題和深入實施鄉村振興戰略逐漸轉移。而相對貧困問題相較絕對貧困問題又有其自身的特點與成因，這也意味著2020年后安陽市扶貧領域的工作需要進行相應調整，既要做好脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶返貧風險的監測預警工作，又要注意防范化解規模性返貧風險，同時還要重視相對貧困問題的解決。而鄉村振興也不是一蹴而就的工作，需要較長時間的謀劃和布局。總體來看，安陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興工作面臨的挑戰是嚴峻的，但基礎相對穩固，機遇與挑戰并存。

2 安陽市產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接的現狀及問題分析

2.1 鄉村產業發展規劃銜接不暢

在國家鄉村振興戰略規劃和河南省鄉村振興戰略規劃的指導下，安陽市及下轄縣區也相繼啟動了鄉村振興規劃和鞏固脫貧攻堅成果行動方案的編制工作，并取得了相應進展。2020年7月16日，農業農村部印發《全國鄉村產業發展規劃（2020-2025年）》，這是國家層面上首次對鄉村產業發展做出全面規劃。2021年9月3日，中共河南省委農村工作領導小組印發《河南省鄉村產業振興五年行動計劃》，清楚描繪了未來五年河南省鄉村產業振興的藍圖規劃，明確了未來五年河南省鄉村產業振興的具體任務。

國家層面和省級層面的行動計劃給安陽市未來五年產業發展指明了方向。安陽市的產業發展工作當前仍處于頂層設計與謀劃階段，缺少具體的產業扶貧與產業振興有效銜接的細則和實施方案。正是由于相關政策方案的缺失，導致各地在銜接實踐中缺少大局意識，銜接工作的開展具有零散化和隨意化的特點，難以達到預期效果。

2.2 鄉村產業發展中存在農戶主體性缺失現象

在產業扶貧階段，一些地方扶持貧困戶仍偏向使用資產收益扶貧方式和發展一些周期相對較短的種養業。資產收益扶貧的初衷是希望通過將扶貧款項投入項目建設開發中，為貧困戶帶來持續和長效的收益。然而個別地方在具體實踐中，只是機械地引導貧困戶申請國家的貼息扶貧貸款，并將所貸款項入股到當地的一些企業，每年領取分紅。而無息貸款的使用期限一般為3年，3年后該種扶貧方式是否還能繼續值得商榷。

在發展種養業方面，個別地方甚至出現了代收、代種、代養等現象。如林州市某鎮某合作社在帶動貧困戶種植辣椒的過程中就采取了代種的模式，貧困戶利用國家貼息的專項扶貧貸款購買辣椒苗，委托聯合社代種，到年終享受相應收益分紅；湯陰縣某鄉投資購買小奶牛，分給貧困戶每戶一頭，然后將奶牛寄養到專業的奶牛養殖公司，寄養后每個貧困戶每年分紅不低于500元。

這些方式雖然在短期內能給貧困戶帶來直觀的收益，但貧困農戶并沒有真正參與扶貧產業的發展中。農民的主體性未得到體現，排斥農戶的產業發展與鄉村振興中的產業興旺目標有所背離[6-7]。

2.3 部分鄉村產業發展可持續性較差

一般而言，一個地區的產業發展成熟往往需要較多的投入和相對較長的周期。在脫貧攻堅時期，一些地方為了盡快完成貧困戶短期脫貧的目標和任務，傾向于發展一些短、平、快項目。安陽市各區縣種植的經濟農作物以辣椒、西紅柿、西瓜、蘆筍、中藥材等為主，部分產業扶貧項目短期化、同質化現象嚴重。農業產業鏈條較短，仍停留在初始的簡單生產加工階段，經濟附加值較低，帶來的收益不高。

安陽市部分農村新型經營主體發育不足，帶動能力不強。一些農民合作社的社員主要以貧困戶為主，尚未惠及到普通群眾。如北關區某村合作社僅帶動貧困戶7戶19人的發展，規模較小，市場競爭力較弱。產業能夠持續發展，并具有較強的競爭能力和生存能力是鄉村產業振興的題中應有之意。從這個角度來看，產業扶貧和產業振興在有效銜接方面尚存在著不相匹配的地方，這一點需要引起相關單位的高度重視。

2.4 鄉村產業發展中市場機制不彰

在社會主義市場經濟條件下，市場機制在資源配置中發揮基礎性作用。在推進產業扶貧的進程中，由于政府掌握著產業扶貧資金的調度、分配與使用權，因此在扶貧產業發展中常處于主導地位。而貧困地區本身經濟發展相對落后，市場主體發育不完善，往往導致市場主體對政府形成依附關系。這也造成了現有產業扶貧項目多為政府推動的局面，在產業扶貧中未充分發揮市場作用[8]。在產業扶貧過程中往往還存在著尋租行為和道德風險問題，導致扶貧資金未被有效利用，挫傷了部分經營主體的積極性。安陽市在2018年就通報了4起扶貧領域形式主義、官僚主義和弄虛作假的典型案例，如違規領取危房改造補貼、弄虛作假騙取危房改造國債資金等。

截至目前，安陽市全市有集體經濟收入的行政村尚未達到100%。全市3 285個行政村中村集體經濟收入達到5萬元以上的尚不足一半，大部分村莊的集體經濟收入低下。當前安陽市整體的鄉村產業規劃發展缺少全局謀劃，產業發展思路不清晰，部分村集體存在“等、靠、要”的思想，資金投入主要依靠政府。市場機制發育不健全，市場未能充分發揮資源配置的基礎性作用的局面仍未改變。

3 產業扶貧與產業振興有效銜接的路徑探索與對策建議

3.1 編制全面的產業發展規劃

在保持現階段主要政策和工作機制延續性的基礎上，出臺具體的產業扶貧與產業振興有效銜接的細則和實施方案，并積極引導各區縣、各鄉鎮結合自身特點編制相應的鄉村產業發展規劃。形成“市級產業總體規劃+縣級產業規劃+鄉鎮產業規劃+村級項目規劃”的總體布局，并逐步逐項開展相應銜接工作。對部分碎片化的涉農項目進行整合，將部分脫貧攻堅項目進一步優化升級，并納入鄉村振興規劃和實施方案中，切實將受益群體逐漸惠及到農村地區的全部人民群眾。

3.2 充分激發農戶的內生動力和主體意識

鄉村是農民的鄉村，農民是鄉村的主體。在鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進鄉村振興工作中，要積極培育廣大農戶的主體自覺性。通過榜樣宣傳、典型帶動、教育培訓等多種方式，引導農戶改變觀念，從“要我振興”轉變為“我要振興”。同時在布局產業時要充分聽取當地農民的意愿，吸取農戶豐富的經驗，充分尊重農戶的意愿。產業興旺落到主體上，重要的是給農民產業發展的收益權，要使廣大農戶都能夠從中得到收益。

3.3 推動農村產業轉型升級、提質增效

產業振興要立足當地實際情況，依托當地特有資源稟賦結構，發展具有市場潛力和比較優勢的特色產業，避免雷同化布局。積極推進鄉村冷鏈倉儲及冷鏈物流體系建設，引導生產農產品錯季銷售，提高農戶收益。延伸產業鏈，推動一二三產業融合，發展農業“新六產”。加大農業信息化建設，提升鄉村信息產業發展。加大“三品一標”生產基地建設，提升品牌影響力和競爭力，做大做優精品農業。發展壯大村集體經濟，擴大村集體經濟規模。創新農業經營模式，積極引導龍頭企業等參與農業價值鏈提升工作。

3.4 加大支持培育鄉村產業發展市場化主體

加大對龍頭企業、合作社、合作社聯合社、新型職業農民、家庭農場等市場化主體的支持和培育力度，進一步出臺包括信貸、用地、產業發展獎補等支持政策。擴大政策惠及面，綜合提升鄉村產業發展市場化參與主體實力，推動區域內要素資源集聚，發揮規模效應和集聚效應。積極探索設立鄉村產業發展基金，鼓勵鄉村產業技術創新，培育鄉村產業發展新動能。