全民所有自然資源資產(chǎn)清查的整體思路與運行要素

葉 紅

（福建省地質(zhì)測繪院，福建 福州 350000）

0 引言

在十三屆全國人大一次會議提出針對自然資源資產(chǎn)管理的機構(gòu)改革前，我國自然資源的清查與管理工作一直交由不同部門負責。各部門考察周期不協(xié)調(diào)、評估標準不統(tǒng)一、管理體制不健全、自然資源資產(chǎn)的所有者職責落實不到位，進而引發(fā)了資源開采過度、利用率不足、配置不合理等問題并遺留至今，極大阻礙了全國尺度上的全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作［1］。為此，需要綜合運用地質(zhì)學(xué)、概率論、統(tǒng)計學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科理論及現(xiàn)代化信息技術(shù)為資產(chǎn)清查筑牢理論基礎(chǔ)、優(yōu)化方式方法，以期在提高自然資源利用率、保護生態(tài)環(huán)境的同時促進全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的履行、管理體系的健全與市場配置的優(yōu)化。

1 全民所有自然資源資產(chǎn)清查的整體思路

1.1 理論支撐

當前，我國在部分省市開展了全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點工作，并在一定程度上為后續(xù)的資產(chǎn)清查積累了經(jīng)驗。在清查工作中自然資源實物量的統(tǒng)計、資產(chǎn)價值量的權(quán)衡、資源的權(quán)責從屬關(guān)系認定等需要地球系統(tǒng)科學(xué)理論、自然資源價值理論與產(chǎn)權(quán)理論的支撐。

1.1.1 地球系統(tǒng)科學(xué)理論。地球系統(tǒng)科學(xué)從地理、物理、生物等各方面綜合研究地表各圈層的相互作用，最終目的是研究人類對環(huán)境的影響［2］。這種廣博的研究目標與我國全面清查自然資源資產(chǎn)、切實摸清“家底”的戰(zhàn)略目標一致，同時，其“天人合一”的科研理念又與我國當前生態(tài)文明建設(shè)理念相契合。地球系統(tǒng)科學(xué)經(jīng)過30余年的發(fā)展，形成了一套完善的技術(shù)體系，其中包括觀測、勘探、建模、演算等，能夠?qū)θ蛉刭Y源的質(zhì)量、存量、演化趨勢、權(quán)益歸屬等進行精準研判。地球系統(tǒng)科學(xué)理論廣而精，在該學(xué)科技術(shù)加持與理論指導(dǎo)下清查工作的開展將會更加高效。

1.1.2 自然資源價值理論。自然資源作為客觀存在的物質(zhì)資源，在具備有形的產(chǎn)品供給服務(wù)價值的同時也具有無形的生態(tài)服務(wù)價值，在資源的探測與發(fā)掘過程中又融入了人們的勞動價值。可以說自然資源的價值是由其稀缺性、市場需求量以及開采難度所決定的，但是這些決定自然資源價值的條件受到勘探技術(shù)的精進、市場需求的變化、開采技術(shù)的革新、市場交易的變數(shù)與管理成本的不確定性的影響，使得資產(chǎn)清查工作中各類資源的價值量依然難以估算［3］。為此，需要使用自然資源價值理論分步測算、科學(xué)衡量蘊含在資源內(nèi)的產(chǎn)品價值、需求價值與勞動價值，利用價格理論給出合理價格。

1.1.3 產(chǎn)權(quán)理論。根據(jù)憲法第九條、民法典第二百四十八條，自然資源資產(chǎn)歸全民所有，表面上看權(quán)責歸屬清晰明朗，但自然資源產(chǎn)權(quán)是一系列可分解的權(quán)力集合如所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)等。隨著我國的改革開放，社會主義市場經(jīng)濟浪潮下各類經(jīng)濟模式、經(jīng)營理念層出不窮，自然資源資產(chǎn)收益主體模糊、產(chǎn)權(quán)邊界不明、監(jiān)管力度較弱等問題愈漸突顯［4］。此類問題造成資源開發(fā)過度、受益率低，引發(fā)環(huán)境污染、自然資源資產(chǎn)貶值等問題。在此背景下，需要利用產(chǎn)權(quán)理論明確自然資源的權(quán)責歸屬，促進權(quán)益主體資源高效、高利用率開發(fā)的同時承擔環(huán)境保護責任，優(yōu)化自然資源資產(chǎn)市場配置。

1.2 清查內(nèi)容

全民所有自然資源資產(chǎn)指的是屬于國家所有的各類自然資源資產(chǎn)，主要包括山嶺、荒地、農(nóng)業(yè)用地、建筑用地、礦物、海洋、濕地、林地、草地、水資源等［5］。該解釋由法律、憲法作為根據(jù)，本研究緊扣該定義，并綜合考慮中共中央國務(wù)院機構(gòu)改革方案中對全民所有自然資源資產(chǎn)的規(guī)定，將清查對象劃為七類：土地、草原、森林、濕地、水、海洋以及礦物，清查內(nèi)容包含各類資源的儲量、質(zhì)量、體量、權(quán)屬、收益等。具體見表1。

在確定內(nèi)容、獲取各類資源的實物量、價值量參數(shù)后，需要按照統(tǒng)一標準對各自然資源資產(chǎn)清查結(jié)果進行統(tǒng)計分析，以便掌握我國自然資源的底圖底數(shù)。統(tǒng)計方法有分類統(tǒng)計與分區(qū)統(tǒng)計。分類統(tǒng)計針對資源中的單一門類設(shè)計資產(chǎn)負債表及統(tǒng)計報表，掌握一定時空范圍內(nèi)此類自然資源的儲量、質(zhì)量、特征、變化趨勢等數(shù)據(jù)。分區(qū)統(tǒng)計則是在分類統(tǒng)計的基礎(chǔ)上將地理空間劃分為不同層級、類別的自然地域或行政區(qū)域，根據(jù)劃分結(jié)果，綜合考慮不同地區(qū)擁有資源的差異將數(shù)據(jù)分區(qū)統(tǒng)計、填報，再將各地區(qū)資產(chǎn)的統(tǒng)計報表按照縣—省—國家的脈絡(luò)逐級上交，最終形成國家級自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫。

1.3 基本思路

清查的整體思路可以分為五個步驟：①依托已有自然資源清查數(shù)據(jù)成果，對各類資源的特征數(shù)據(jù)進行全面、徹底、系統(tǒng)的采集。②對收集到的數(shù)據(jù)進行整理、轉(zhuǎn)換、填報，并建立索引以保證入庫的數(shù)據(jù)來源清晰、查驗方便。③核查并驗收上一步所獲得的數(shù)據(jù)成果，再將數(shù)據(jù)逐級上報，搭建起海量資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)庫。④依托資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)庫，對數(shù)據(jù)展開分類、分區(qū)統(tǒng)計及多層級、多角度分析，將清查成果應(yīng)用于自然資源資產(chǎn)的配置優(yōu)化與增值保值等重要領(lǐng)域。⑤利用可視化技術(shù)和面向各級政府清查報告編制進行數(shù)據(jù)成果展示，使清查成果能夠切實為自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益服務(wù)。

2 全民所有自然資源資產(chǎn)清查的相關(guān)運行要素

資源考察方法的革新與信息技術(shù)的高速發(fā)展息息相關(guān)，以內(nèi)外業(yè)核查為主要方法，結(jié)合抽樣盤存法，運用空天地一體化技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)及數(shù)據(jù)核查技術(shù)等清查手段能夠推動資產(chǎn)清查工作的進展，實現(xiàn)全民所有資源資產(chǎn)配置的優(yōu)化與保值增值。

2.1 主要方法

資產(chǎn)清查的主要方法是內(nèi)外業(yè)核實對比法與抽樣盤存法。內(nèi)外業(yè)核實對比法主要用在自然資源實物量數(shù)據(jù)采集工作中。內(nèi)業(yè)核實旨在核查數(shù)據(jù)質(zhì)量、發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)庫中的不良數(shù)據(jù)并判定數(shù)據(jù)失真的原因。內(nèi)業(yè)核實常采用計算機模擬演算與目視判讀相結(jié)合的手段，利用GIS、遙感、衛(wèi)星、圖斑影像等技術(shù)，結(jié)合已有數(shù)據(jù)對各類自然資源數(shù)據(jù)進行檢查。如果存在內(nèi)業(yè)無法確定的異常數(shù)據(jù)、工作底圖無法判明的地域邊界，則需要外業(yè)核查為數(shù)據(jù)的準確性做出堅實保障。外業(yè)核查的主要形式是實地考察，首先找出內(nèi)業(yè)核查中不合格的數(shù)據(jù)、無法定性的地物信息、存在疑問的圖斑影像，以此確定補測資源的位置，然后利用現(xiàn)代信息技術(shù)如GPS、PDA、5G網(wǎng)絡(luò)、高清攝像等確定勘探物屬性、記錄考察航跡、拍攝實物影像、匯總數(shù)據(jù)信息。在內(nèi)外業(yè)核查工作的基礎(chǔ)上使用抽樣盤存法能夠高效計算出勘探物的總質(zhì)量、總面積、總體積等，進而合理估算資源總量。抽樣盤存法用于體量較大的核查工作能夠有效節(jié)約資源，將有限的時間、人力、財力投入到更為細致的專項工作中。

2.2 關(guān)鍵技術(shù)

2.2.1 空天地一體化觀測技術(shù)。空天地一體化觀測借助高分辨率攝像、航空遙感技術(shù)，實現(xiàn)非接觸、遠距離探測，利用圖斑分析、信息識別、目標提取等技術(shù)準確發(fā)現(xiàn)有用的地物信息，隨后派發(fā)專業(yè)人員到達資源所在地區(qū)進行實地考察、實時分析并將數(shù)據(jù)即時上傳。空天地一體化探測技術(shù)能夠通過對觀測對象宏觀、立體、準確的監(jiān)測為清查工作提供實時、多樣、多態(tài)的數(shù)據(jù)報告。比如，高精度雷達技術(shù)廣泛應(yīng)用于地下水探測中，為資源體積、位置、變化規(guī)律的探測提供高精度、多階段的技術(shù)支撐；三維勘探技術(shù)在以往電磁波探測的基礎(chǔ)上增加重力儀、大功率變電磁探測、深部礦床探測等技術(shù)，能夠為地球深部的清查工作帶來更為深層、精確、廣博的勘探成效。

2.2.2 多源大數(shù)據(jù)整合技術(shù)。在自然資源資產(chǎn)使用制度改革前，我國在土地、林地、海洋、草地、礦物等項目上已經(jīng)積累了一定的調(diào)查數(shù)據(jù)。利用多元大數(shù)據(jù)整合技術(shù)將此類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、分類、轉(zhuǎn)換后形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)集，為后續(xù)的查驗工作搭建底圖底數(shù)；在數(shù)據(jù)儲存階段，大數(shù)據(jù)整合技術(shù)能夠提供便捷檢索、對比參照與整體分析等存儲優(yōu)化方法；在數(shù)據(jù)可視化階段，大數(shù)據(jù)技術(shù)利用數(shù)據(jù)渲染、數(shù)據(jù)表達、網(wǎng)格拓撲、智能建模等技術(shù)將各類數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)為更加直觀、可視、符合用戶需求的信息。

2.2.3 數(shù)據(jù)核查技術(shù)。資產(chǎn)清查成果集合了各類空間數(shù)據(jù)，其中部分數(shù)據(jù)具有一定的時效性、模糊性、遷移性，而這部分數(shù)據(jù)可能又與其他數(shù)據(jù)存在密切聯(lián)系，因此在數(shù)據(jù)的采集、整合與分析過程中容易出現(xiàn)質(zhì)量問題。需要使用數(shù)據(jù)核查技術(shù)檢查各類空間數(shù)據(jù)質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)的精確性、一致性、可靠性。數(shù)據(jù)核查技術(shù)普遍應(yīng)用到礦物資源質(zhì)量評價、土地利用率計算、國土空間變更監(jiān)測等領(lǐng)域，運用概率論、模態(tài)邏輯、統(tǒng)計學(xué)等理論對圖形、圖斑、影像等所包含的拓撲結(jié)構(gòu)與演變趨勢做出精準評價。對于不合格的數(shù)據(jù)，可以應(yīng)用坐標改正、地形圖分塊改正、三角網(wǎng)改正、GIS誤差分析系統(tǒng)等手段對其加以矯正。

2.2.4 大數(shù)據(jù)分析技術(shù)。資產(chǎn)清查涉及諸多特征不一、樣態(tài)迥異的數(shù)據(jù)類型，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)可以將多樣數(shù)據(jù)提煉并構(gòu)建成為統(tǒng)一、抽象、顯明的模型，利用人工智能、計算機科學(xué)、匯編語言、指令集等技術(shù)手段實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)與自然資源數(shù)據(jù)的協(xié)同分析。基于地理空間的自然資源數(shù)據(jù)分析從資源表征量變化趨勢與人類動勢、環(huán)境改變趨勢等相關(guān)因素之間的關(guān)系入手，旨在深入剖析自然資源變化的基本規(guī)律與整體機制。其中，大數(shù)據(jù)分析所涵蓋規(guī)范分析、系統(tǒng)分析、優(yōu)化分析等技術(shù)能夠依照各類資源的歷史數(shù)據(jù)，構(gòu)造從資源應(yīng)用投射到價值收益上的效用函數(shù)，以尋找資源開發(fā)最為高效的方式方法，為全民所有自然資源資產(chǎn)的配置優(yōu)化與保值增值提供理論支撐。

2.3 平臺建構(gòu)

全民所有自然資源資產(chǎn)清查平臺由制度保障平臺與方法保障平臺組成，其中，制度保障平臺能夠從政策規(guī)章層面為資產(chǎn)清查提供保障，方法保障平臺則從數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)核查、數(shù)據(jù)管理、用戶服務(wù)等技術(shù)層面為資產(chǎn)清查提供保障。

2.3.1 制度保障平臺。為確保清查工作的順利開展，需要構(gòu)建制度保障平臺。平臺的建設(shè)包括清查工作的基本規(guī)章、實施準則、數(shù)據(jù)抽查隨機性指標、數(shù)據(jù)成果的統(tǒng)計標準、數(shù)據(jù)分析的準確性要求、數(shù)據(jù)處理的規(guī)范流程。可以說，制度保障平臺是資產(chǎn)清查各環(huán)節(jié)、各部分的基本保障機制，它能切實提高清查工作高質(zhì)量實施與高效率運行。

2.3.2 數(shù)據(jù)共享平臺。標準數(shù)據(jù)庫共享平臺主要功能是采集自然資源實物量信息以形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集合。實物量數(shù)據(jù)的采集工作可以借助環(huán)境、國土、資源等相關(guān)信息系統(tǒng)平臺所審批、收集、公布的數(shù)據(jù)，還可利用第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)、各地林業(yè)局統(tǒng)計數(shù)據(jù)、氣象記錄氣候變化數(shù)據(jù)、礦產(chǎn)資源國情調(diào)查數(shù)據(jù)、草原資源調(diào)查數(shù)據(jù)、濕地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)等。并將上述數(shù)據(jù)全面檢驗、二次加工，使七類自然資源資產(chǎn)的實物量數(shù)據(jù)匯集成統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)圖件。

2.3.3 數(shù)據(jù)核查平臺。數(shù)據(jù)核查平臺以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集為依托，由國家設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫建設(shè)標準與質(zhì)量要求，增加財政投入以研發(fā)數(shù)據(jù)核查及質(zhì)檢軟件，保證清查數(shù)據(jù)邏輯形式一致、拓撲結(jié)構(gòu)準確、屬性特征明顯、溯源明確可查。對質(zhì)檢中不合格的數(shù)據(jù)加以重視，進行多方比對與人工驗算，然后將其置于下一輪檢測中直至檢驗合格，構(gòu)建完整、準確、統(tǒng)一的全民所有自然資源資產(chǎn)清查成果數(shù)據(jù)庫。

2.3.4 數(shù)據(jù)管理平臺。數(shù)據(jù)管理平臺用于數(shù)據(jù)成果的統(tǒng)計與分析，使數(shù)據(jù)跳出紙面進入應(yīng)用領(lǐng)域。平臺的首要功能是面向全國不同區(qū)域的不同清查數(shù)據(jù)管理需求，建立統(tǒng)計分析、成果管理、實踐應(yīng)用于一體的管理系統(tǒng)，從而實現(xiàn)對資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計、分析工作的統(tǒng)一管理。

2.3.5 用戶服務(wù)平臺。在工作實踐中，審計報表人員、管理人員、業(yè)務(wù)干部、技術(shù)人才及社會公眾所需服務(wù)均存在差異。針對不同部門、不同級別、不同專業(yè)的用戶開發(fā)界面統(tǒng)一、功能全面、滿足各類服務(wù)需求的系統(tǒng)是實現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享、國土空間知識共享及成果可視化的有效舉措。

3 結(jié)語

當前，我國全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作正處于起步階段，雖然在清查工作中總結(jié)了一定的經(jīng)驗，但尚未形成系統(tǒng)的清查體系。過去，自然資源的考查與管理職責分散在各相關(guān)部門，應(yīng)當從各部門以往工作所采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入手，提煉我國自然資源底數(shù)，其后以內(nèi)外業(yè)結(jié)合的清查方法獲取、修正、擴充數(shù)據(jù)。在這個過程中，功能完備的服務(wù)保障平臺能夠有效助力清查工作的各環(huán)節(jié)。資產(chǎn)清查工作是我國自然資源管理體制改革深化階段的重要任務(wù)，必須以開闊的視野、多樣的方式、扎實的理論推進清查工作的開展。