淺議歐美組建“數字治理聯盟”

□ 文 邱 靜

1 引言

近期，美國戰略與國際研究中心、馬歇爾基金會、貝爾弗中心等美國智庫紛紛出臺報告，呼吁加強跨大西洋數字合作，組建“數字治理聯盟”，打造全新的“數字化大西洋”。2020年12月，歐盟委員會向歐洲議會、歐洲理事會提交了《歐盟-美國應對全球變化新議程》，表達了歐盟希望與美國加強合作的態度。

隨著數字技術的快速發展和普遍應用，數字治理已成為關乎世界經濟發展和國際規則主導權的重要議題。數字治理的范圍也越來越廣，目前主要包括數據治理、人工智能治理、數字基礎設施及其技術政策、數字平臺治理以及數字稅收等議題。

美國覬覦數字霸權已久，迫切希望整合盟友資源，強化對數字治理的話語權。美國智庫、機構去年以來已多次發布報告，呼吁歐美雙方加強跨大西洋數字合作。2021年6月，美國國會參議院通過《2021美國創新和競爭法案》。該法案明確針對可能對國際科技競爭格局產生重大影響的十大關鍵技術領域加強投資，提出加強與盟友之間合作。同月，歐盟與美國宣布建立貿易和技術理事會，引領歐美數字化轉型。2021年9月30日，美國-歐盟貿易和技術理事會在美國匹茲堡舉行首次會議，會后發布了聯合聲明，強調消除貿易壁壘、制定全球標準和促進關鍵技術發展，以深化跨大西洋兩岸經貿合作。

隨著數字技術的快速發展和普遍應用，數字治理已成為關乎世界經濟發展和國際規則主導權的重要議題。

2 歐美加強數字治理合作

總體來看，歐美各領域交流廣泛，存在較大合作需求。在經貿上，雙方利益深度融合，合作領域廣泛。美國在歐盟的投資總額是對整個亞洲投資的三倍；歐盟對美國的投資約為歐盟對印度和中國投資的八倍。雙方政治關系經歷特朗普時期的“倒春寒”后，目前正在轉暖。自拜登政府上臺后，歐美雙方關于強化跨大西洋關系同盟的呼聲就不絕于耳。在安全上，歐洲更是高度依賴美國，尤其是中東歐國家，希望在網絡安全等方面加大與美國合作力度。此外，歐美在歷史、文化、語言上同根同源，價值理念相通，人文交流深入。

在數字方面，美歐市場緊密聯系，美國科技巨頭在歐洲占有絕大部分市場份額，例如臉書在歐洲用戶有3.87億，在美國僅1.9億。同時，中國數字經濟快速發展，某些領域的數字技術全球領先，讓歐美感受到較大威脅。

目前美國與歐洲在具體數字治理上具有相似之處并展開合作。例如，為解決數據流動問題，美國與歐盟展開一系列談判，先后簽署了《安全港協議》《隱私盾框架協議》，雖然兩個協議先后被歐盟法院判定無效，因為歐盟法院認為美國法律與司法實踐無法有效保護歐盟公民數據權利，但是歐美商定針對數據流動議題繼續加強談判，尋求再次形成合作機制；歐美主導的人工智能全球合作伙伴關系（GPAI）基于經合組織的人工智能原則，明確根據“包容性、多樣性、創新和經濟增長”等原則開發人工智能；雙方提出將在出口管制上進一步合作，尤其關注用于“防衛與安全”的新興技術，還會在半導體供應鏈上加強合作；在網絡治理上歐美擁有較多成功的合作，例如互聯網數字分配機構（IANA）職能移交和歐洲互聯網治理對話（EuroDIG），并擁有能夠互聯互通的數字平臺和設施；美國與奧地利、法國、意大利、西班牙、英國宣布就數字服務稅爭端達成妥協，明確歐洲五國將在2023年經合組織支柱一方案生效后取消征收數字服務稅，在爭端解決上取得了重大進展。

3 形成數字治理聯盟的前景并不樂觀

盡管歐美雙方都有加強數字治理合作的意愿，但組建“數字治理聯盟”仍面臨諸多掣肘，前景難言樂觀。

首先，從地緣戰略看，歐美戰略目標不同。美國要維護自身霸權，冀圖拉住歐洲盟友，維持“美主歐從”的盟友體系。而歐洲越來越意識到，要想成為世界一極，必須實現“戰略自主”，加快推進歐洲一體化。即使是拜登政府口口聲聲“歐美一家親”，“甩鍋”“捅刀”的事情也干了不少。去年美國倉皇從阿富汗撤軍，沒有事先通知歐洲。歐洲盟友被迫倉促撤離，一片混亂。接著美英澳三國又宣布建立安全伙伴關系“奧庫斯”（AUKUS），向澳大利亞轉讓核潛艇技術，直接導致澳法之間巨額常規潛艇采購協議流產。法國一直對此耿耿于懷。今年法國擔任歐盟輪值主席國后，將推動歐洲“戰略自主”作為重要議程，主要包括防務自主、數字自主、金融自主等。法國正計劃推動歐盟進一步加快數字貨幣化、企業數字化進程，打造一批歐洲“數字冠軍”，進而提升歐洲在全球數字治理中的話語權。

其次，從經濟利益看，歐美結構性矛盾難解。美國科技巨頭在歐洲攻城略地，幾乎壟斷了歐洲市場。無論是谷歌、亞馬遜等電子平臺還是臉書、推特等社交平臺，在歐洲都已占據絕對統治地位，掌握了歐洲90%以上的用戶數據。美國在數字領域遙遙領先于歐洲，嚴重擠壓了歐洲數字企業的發展空間，損害了歐洲數字利益。歐盟擬出臺《數字市場法案》和《數字服務法案》，限制大型數字平臺獲取壟斷性巨額利潤，其規制對象主要是美國科技巨頭。目前來看，在數字經濟中，美強歐弱的態勢還將持續，歐洲也會持續尋求“技術主權”。歐美在數字貿易上的分歧恐怕還會加深，錯綜復雜的矛盾更難解決。

再次，從數字治理理念看，歐美存在分歧。一是隱私權保護。歐洲非常注重隱私權保護，強調“個人尊嚴”；美國更加注重自由表達權利，對隱私權保護的強調不如歐洲。二是企業發展與個人權利問題。歐洲將個人權利保護視為最高價值目標，而美國則將自由創新理念和政策當作重中之重。當企業自由創新與個人權利保護可能存在沖突時，兩者的價值選擇有所差異。三是多邊主義與單邊主義之爭。歐洲認同多邊主義理念，強調通過國際合作和國際規則實現全球治理。美國自認為“山巔之國”，骨子里認定“美國至上”，強調國家實力決定國際地位，在國際政治上慣用單邊主義。

還有從具體數字治理看，歐美有所不同。歐盟制定了非常嚴格的《通用數據保護條例》，美國的數據立法則采取了“自由市場+行業監管”模式，聯邦層面沒有統一的數據權利法律；歐盟主張有效保護數據權利是促進數據跨境流動的前提和基礎，美國則更加強調數據流動，在其主導的貿易協定中設定數據自由流動條款；“棱鏡門事件”導致歐洲對美國政府缺乏信任，美國的《云服務法案》賦權執法機構獲取境外數據，讓歐洲反感美國的“數據霸權主義”；歐盟主張對人工智能技術發展和應用加強監管，尤其是強調監管高風險應用，立志成為“道德人工智能”的領導者，但美國認為在提供必要指導的同時，避免繁瑣監管對人工智能創新的限制；歐盟對美國數字大平臺的嚴格監管可能被美國指責為貿易保護主義行為，容易引發歐美潛在沖突。

最后，從對華態度看，歐美有明顯溫差。中歐關系與中美關系存在本質差異。歐洲與中國不存在地緣戰略沖突，更多從合作視角看待中國發展，與中國保持著緊密的合作關系。美國冷戰思維深厚，對中國崛起有很強不適應感，更多從競爭甚至對抗視角看待中國發展。美國拉攏歐洲、組建“數字治理聯盟”的重要目的就是應對中國在數字領域的快速發展。而歐洲不贊成美國以安全為由對中國數字企業極力打壓的做法，認為這不符合開放合作的國際經濟秩序，也將損害歐洲自身的長遠利益，因此對組建“數字治理聯盟”態度謹慎。

雙方成立的美歐貿易和技術理事會將就此發揮重要作用，可能發展為歐美數字治理合作的重要平臺。

4 結束語

當今世界，在百年變局與世紀疫情相互交織影響下，大國愈發重視對數字治理的頂層設計、理念引導和實踐操作。歐美作為世界最發達地區，擁有先進的數字技術和廣闊的市場。如雙方在數字治理領域進行強強聯合，開展“聯盟式”的合作，將進一步強化西方國家在數字領域的領先地位，可能形成新的創新壟斷。因此盡管面臨諸多挑戰，歐美雙方仍在通過磋商與協調，努力彌合分歧，凝聚共識。雙方成立的美歐貿易和技術理事會可能發展為歐美數字治理合作的重要平臺。經濟合作與發展組織、世界貿易組織、二十國集團峰會、七國集團峰會、聯合國互聯網治理機制、國際標準化組織等都可能成為歐美共同推動數字治理議題的平臺。未來歐美在技術研發、基礎設施建設、治理規則推廣等方面推動發展“數字大西洋”伙伴關系，有關動向值得密切關注。■