城鄉公共物品均等化供給問題分析及對新疆的啟示

朱夢云，袁 培

（新疆財經大學 經濟學院，新疆烏魯木齊 830012）

一、引言

公共物品的有效、均衡供給是公共管理主體實現社會公平正義與和諧發展的基本途徑[1]。如何實現公共物品的供需均衡成為城鄉統籌發展目標實現的重要環節。改革開放初期，城鄉非均衡戰略的實施，使我國農村公共物品供給不足和供給質量低的現象長期存在。這種現象已經嚴重阻礙城鄉統籌戰略的實施。隨著“新三農”問題的出現，如何實現城鄉公共物品均等化供給成為貫徹落實“共治共享共建”發展理念和實現鄉村振興戰略的重要內容。在全面協調可持續發展大背景下，推進城鄉公共物品均等化供給成為縮小城鄉差距，促進社會公平正義，維護公民民生福利的有效途徑，也是實現共享發展和鄉村振興的現實要求[2]。

二、國外研究綜述及供給模式借鑒

（一）公共物品概念的發展

公共物品，是相對于私人物品而言的。國外學者主要聚焦于公共物品的供給方式和模式研究，公共物品這個概念首次由國外學者林達爾提出，隨后被學術界所應用。著名經濟學家亞當·斯密認為離開了政府，像國家安全、司法、公共機關和公共工程這些公共物品的提供就無法得到保障，政府的各項權利均受到限制，主體地位也會受到威脅[3]。為了避免出現此類問題，薩繆爾森等根據公共物品的特征，即消費的非競爭性和受益的非排他性，定義了公共物品的概念，即任何人對一種物品的消費都不會導致其他人對該物品消費的減少，在此基礎上對公共物品進行了明確的區分，這樣就明顯地將私人物品和公共物品劃分開來[4]。

（二）公共物品供給模式的演變

國外學者對于公共物品供給模式也是樂于研究的，學者們經梳理發現公共物品的供給模式一般分為三類，即政府供給、社會供給和市場供給。約翰·穆勒在他的著作《政治經濟學原理》中列舉了只能由政府強制性稅款去提供的一些公共物品，例如照明、海港修建、道路鋪設等，因為這類公共物品由私人提供沒有任何可得利益，他還認為國家的一些法律法規，特別是有關居民人身和財產安全方面的都應由政府決定[5]。

三、國內公共物品供給及內涵

（一）公共物品供給

基于歷史原因，城鄉分割是中國經濟社會的一個特征，在二元經濟社會背景下，城鄉公共物品供給差異化逐漸顯現。國家將有限的財政資源主要投向城市，農村地區的公共物品供給被長期忽略，加之城市和農村的經濟發展水平本身就存在差距，這就更進一步加劇了城鄉公共物品供給的差異化，公共物品供給問題日益突出。國內學者致力于解決城鄉公共物品偏向化供給問題，對公共物品的研究主要集中于公共物品供給主體、供給效率、機制和模式等方面，進而探究如何以實現城鄉公共物品供給均等化。

1.公共物品供給主體

李燕凌等運用動態博弈模型對調查數據進行分析得出結論：中央政府在多元公共物品供給主體中處于絕對的主導地位，地方基層政府發揮關鍵作用，第三方投資也可以參與到公共物品供給的合作中[6]。張要杰分析了為什么政府在稅費改革之后要作為農村公共物品主要供給方，并提出了要積極倡導第三方供給主體的加入，使各供給主體之間形成良好的合作關系，建立農村公共物品融資決策機制[7]。葉文輝提出在公共物品制度外供給體制下，為了解決農民負擔的問題和緩解政府作為公共物品主要供給者的壓力，政府應當根據不同地區的發展實際有效變通供給方式，積極引導其他主體參與公共物品的供給[8]。

2.公共物品供給機制

我國農村公共物品的供給機制形成于人民公社時期，當時主要以制度外公共財政為主要資金來源，這時公共物品的供給主要由政府和集體組織來提供，形成了以自上而下的決策機制的運作方式，而這種運作方式決定了農村公共物品數量和類型要由政府的偏好來決定。面對公共物品供給中存在的問題，劉鳳偉分析了公私合作參與農村公共物品供給的可行性以及民間資本與農村公共物品供給之間的關系，認為公共物品可以通過公私合作的方式來提供，提高農村公共物品供給水平和供給效率[9]。

3.公共物品供給模式

張金沖從服務型政府理論出發簡單探討了我國農村公共物品供給中存在的問題，公共物品單一的供給模式難以滿足農民的訴求[10]。曲延春對農村公共物品供給模式創新的必要性進行了分析，通過分析當前農村公共物品供給存在的問題，提出了“多元協作供給”模式，由之前的“自上而下”的供給模式逐步向“自下而上”為主、“上下結合”的供給模式轉變，以提高公共物品的供給效率[11]。鄧蒙芝分析了不同供給模式的適用范圍，通過模型估計得出結論不同供給模式的影響因素也是不同的[12]。

（二）公共物品均等化供給內涵

均等化一方面是指不存在超額供給也不存在超額需求的一種均衡的狀態，另一方面是指參與機會均等和所得結果均等。那么對于城鄉公共物品均等化供給而言，是指不論城市居民還是農民都有平等的權利去享受公共物品帶來的幸福感，不因戶口性質而有所差別。馮海波等認為，在城鄉分離時期，公共物品供給非均衡現象毋庸置疑，而要實現城鄉統籌的發展目標，公共物品供給非均衡現象就與此相違背[13]。就目前公共物品供給現狀而言，結果均等是比較重要的。

從上述文獻研究中我們可以簡要總結出公共物品的特征：效用的不可分割性、消費的競爭性和受益的非排他性。本文認為，要想實現公共物品均等化供給，首先政府要承擔起自己供給主體的責任，在滿足公民生活需要和社會經濟發展的基礎上，向公民直接提供或者委托第三方機構提供公共物品，形成政府主導下的多元化供給模式。在實現農村農業現代化的基礎上，進一步提升城鄉的互動、共建、共進與共享，加快城鄉一體化的進程。

（1）通過梳理國內學者對于公共物品的研究成果，可以發現國內大多學者的研究聚焦于公共物品的內涵、分類、供給現狀、供給模式、供給效率及影響因素等方面，研究成果頗為豐富，并且形成了一定的共識，但是由于新疆特殊的地理位置和人文情懷，對新疆公共物品這幾類的研究還尚少。

（2）國內研究公共物品供給可及性在省際之間研究較多，多體現在區域差異，但個體差距層面上的研究較少，比如對于一個城市、一個農村，內部公共物品供給差異有待研究。

（3）很多學者運用DEA 模型測算公共物品的供給效率，但主要局限于其他經濟發達地區的研究，對于新疆這一特殊區情地方的研究尚少。還有就是在實證研究中，不同地區應建立統一標準的評價指標體系。

我國提倡市場機構、私人部門參與公共物品供給，但對政府和其他機構合作這種府際關系供給公共物品的研究較少。新疆轄區面積大，地區之間距離遠，居住的民族多，對于新疆這樣的特殊區情，更應該采用府際合作的方式解決城鄉間公共物品供給不均衡的問題。

課程目標是在一定時期范圍內的長期教育目標，而課堂目標是短期的能夠在課堂教學中實現的目標，但教師往往會搞混兩者之間的概念。有的教師把情感態度價值觀教育理想層面的長期目標視為課堂教學目標，例如“使學生喜歡英語”、“讓學生感到學習英語的樂趣和信心”、“培養學生的英語思維”等，力圖在一節課或幾節課的時間就實現這些目標，實際上卻難以實施，最終在課堂教學中落空。

四、我國公共物品均等化供給存在的問題及原因分析

（一）我國公共物品均等化供給存在的問題

1.農村公共物品供給效率不高

目前，我國公共物品的供給特別是國防、公安主要來源于政府，政府仍然是公共物品供給的主導者。郭晉認為各地政府在鼓勵非政府部門參與公共物品供給缺乏有效的資金扶持、利益共享等激勵政策，導致供給效率不高[14]。劉天軍等運用生產率指數法分析影響公共物品供給效率的主要因素，并指出公共物品的供給效率還存在地區差異[15]。李巖等認為PPP模式可以提高公共物品的供給水平和供給效率，純公共物品只能由政府提供，純私人物品由市場來供給，那么介于純公共物品與純私人物品中間的準公共物品就可以通過政府與社會資本合作的方式提供[16]。

2.農村公共物品供給總量不足

當前，我國公共物品供給總量依然存在不足，特別是對于農村來說。仝晨曦等指出農村公共物品的供給資金主要依賴于財政，政府、市場和社會多元主體之間沒有實現良好的融資機制，市場功能沒有得到有效發揮，政府不能靈活運用多種渠道進行融資，導致農村公共物品供給總量不足[17]。談淼認為在現行的公共財政體制下，國家財政資金中的轉移支付主要投向于城市，農村公共物品供給一直處于短缺狀態。而地方政府憑其有限的財力，無法提供足夠的農村公共物品，久而久之，農村公共物品缺口越來越大，農民平等享受公共物品的權利無法得到保障[18]。

3.農民需求表達機制不健全

田孟認為政府作為公共物品的首要供給者，公共物品種類的決定者，而農民作為公共物品的需求者，供給者和需求者不一致，致使政府自上而下的供給模式與農民個體自下而上的需求偏好之間不可避免地存在不匹配、不對接的情況，但由于政府作為主要供給者的主體地位，故而農民只能不斷地調整自己的需求偏好，去適應政府自上而下供給的公共物品[19]。還有一些政府官員為了滿足部門利益或者個人利益，提供的公共物品只是為了搞政績工程，并沒有考慮到農民的實際需求，造成農民急需的公共物品短缺，極大浪費了社會資源。這種自上而下的供給模式使農民表達自身需求的機會被剝奪，損害了農民的利益。

（二）城鄉公共物品不均等的原因分析

1.城鄉二元經濟結構依舊存在

2.公共財政體制不健全

目前，我國公共物品供給不均等的原因也在于公共財政體制的不健全，地方政府想供給更多的公共物品但沒有足夠的財政資金，總的來說就是中央財政和地方鄉鎮財政收入劃分、事權和支出職責的劃分不合理。李玲從稅費改革的角度分析了農村稅費改革對農村公共物品供給的影響，在改革農業稅后導致鄉鎮政府財政收入減少，加之上級政府財政轉移支付的力度不夠，導致鄉鎮政府履行事權所需財力與其可用財力不對稱，承擔了許多應該由中央、省級財政承擔的職責[22]。這種上級政府決策、下級政府出錢的現象直接加重了鄉鎮財政的支出壓力。

3.公共物品的供給決策機制不健全

目前，我國公共物品供給主要由政府提供，有些社會組織和個人也積極加入到公共物品的供給中，形成多方供給合作機制，其中政府要作為領導主體發揮作用，決定提供什么公共物品。如政府必須提供哪些公共物品，哪些公共物品由社會機構或者個人供給都可以，哪些公共物品是人們所需要的，這些都需要一個健全的公共物品供給決策機制來規定。祝德認為由于我國公共物品供給決策過程中存在的濫用職權的行為違背了正義原則，加之現存的農村公共物品自上而下的供給決策體制沒有將農民對公共物品的需求考慮在內，致使農民喪失了表達自己意愿的權利，嚴重影響了公共物品的有效供給[23]。

五、實現公共物品均等化供給對策建議及對新疆的啟示

目前新疆城鄉公共物品供給仍存在差異，戶籍制度限制了要素之間的流動，農村居民無法享受到城鎮居民所能享受到的公共物品。因此，基于新疆地理位置的特殊性，加之新疆邊遠農村地區的貧困性，城鄉公共物品均等化供給不僅要從財政上發力，更要從供給機制上改革，不僅要實現公共物品人人享用的機會均等，更要在高層次上滿足農村居民能力均等和需求均等，實現城鄉居民共同富裕的總目標。本文通過梳理國內學者對城鄉公共物品均等化供給方面的研究，以期為新疆如何推動城鄉公共物品均等化供給提供方向。

（一）完善供給主體體系，推動公共物品供給側結構性改革

構建多元供給主體體系，明確各供給主體的職能范圍，從供給端解決公共物品存在的有效需求不足和總量過剩的局面。新疆地處偏遠，區域內部經濟發展存在較大差距。因此，一方面對于中央政府來說要進一步加大教育、醫療等公共物品的供給力度，地方政府可以加大水利、電力、通信等基礎設施公共物品的投放力度。另一方面要激發非政府主體的市場活力。非政府市場主體的目標是利益最大化，因此政府要制定一些激勵政策，比如減免稅收、加大扶持財政力度等，在明確公共物品產權的基礎上，有效保證非政府主體參與公共物品供給的利益。在調整好制度內外成本分攤的基礎上，減少無效供給和低端供給，減少面子工程、政績工程，增加有效供給，從而改善公共物品供給數量和質量。

（二）建立以城鄉融合發展為導向的公共財政體制

依舊存在的城鄉二元社會經濟現象不利于城鄉公共物品均等化供給的實現，因此應進一步加大財政支農的扶持力度，完善地方財政轉移支付制度，在每年新增政府財政支出中，繼續增大地方政府對基層政府公共物品供給的資金配置和轉移支付力度，實現城鄉公共物品公平供給原則。政府要進一步明確自己的主體功能，對只能由政府提供的公共物品，承擔起自己的供給責任。基層政府提供的公共物品，上級政府要做好監督職責，統籌規劃，下放財權和事權，增加財政資金投入，把控供給結果，做到把每一分錢都花在刀刃上。

（三）完善農民公共物品需求表達機制

長期以來，由政府主導的“自上而下”公共物品供給模式，政府按照自身的目標向居民提供公共物品，但沒有考慮到居民特別是農民的需求，導致農村公共物品供給過剩和短缺并存的局面。因此，一方面，要通過加強宣傳來提高農民需求表達意識。這就需要政府引導，加大教育投入力度，通過教育提升農民表達需求的能力。另一方面，進一步暢通農民表達需求的渠道。政府應建立農民需求表達平臺，由專門人員收集農民對于公共物品的訴求并如實上報給上級政府，上級政府對上報的公共物品供給清單進行合理篩選，并借助互聯網的優勢實現農村網上信息渠道和政府官方網站的對接，不斷優化溝通渠道，實現農村公共物品的最優供給。

六、總結

本文在對梳理國內外文獻的基礎上，總結我國公共物品供給過程中存在的問題及原因。我國公共物品供給中存在農村公共物品供給效率不高、農村公共物品供給總量不足以及農民需求機制表達不健全等問題，并分析我國公共物品供給存在問題的原因。在此基礎上結合新疆特殊的地理位置，聯系新疆的實際情況，進一步提出新疆在公共物品供給中相應的政策建議，實現公共物品均等化供給和新疆的社會穩定及長治久安。本文研究只是基于全國公共物品供給的視角看新疆，整體來說并未涉及新疆內部不同地區之間公共物品供給研究，有待下一步進行新疆內部地區公共物品供給具體研究。