事業單位整體支出績效目標設置優化分析

劉國彥 中國疾病預防控制中心

本文以某科研事業單位為研究對象，該單位2016年成為財政部首批整體支出績效評價試點單位。實施整體支出預算績效改革6年來，在有效推動該試點單位全面預算績效管理改革、促進業務工作與預算執行的協同管控、提高資金配置效率及資金使用效益等方面取得了明顯的成效。從該單位績效管理改革的廣度上來看，整體支出績效管理已經貫穿到該單位預算管理的全過程；從績效管理改革的深度上來看，該單位整體支出績效管理還需加強力度，績效目標設置環節還比較薄弱，績效目標的合理性、匹配性和可操作性等方面均有所欠缺。

一、績效目標設置存在的主要問題

（一）指標合理性需提升

作為衡量績效目標實現程度的考核工具，整體支出績效指標應由最能代表和反映單位整體規劃、職能定位、核心價值的核心指標構成，包括共性指標和個性指標。某單位參照財政部《整體支出績效指標共性框架體系》①、《中央級科研事業單位績效評價暫行辦法》②和上級主管部門印發的共性指標庫進行績效指標設置，暴露出“重共性，輕個性”的問題，共性指標占比高，超過總指標的80%，能體現單位職能使命和戰略規劃的個性指標占比僅有不到20%，指標設定的科學合理性有待提升。

由于單位職能職責的復雜性，很難用簡單的幾個共性指標來全面反映各單位的整體支出績效，如產出目標和效果指標是最能體現單位特色的指標，需按照單位職能職責、發展規劃、項目開展情況等進行設置，不能僅僅用“計劃完成率100%”“項目完成及時性——及時”“驗收合格率——合格”這類共性指標來體現，不能全面反映單位職能職責的個體化差異和特色，造成某單位整體支出績效目標輻射不全面或者缺失，不能覆蓋單位的全部職能，評價結果不能全面、真實、有效的反映單位支出的全部績效情況，影響了單位整體支出績效評價的有效性。

（二）部分指標匹配性差

某單位存在著部分整體支出績效指標關聯度小的問題，一是由于整體支出績效目標與單位職能職責的關系未充分厘清，導致單位對指標設置把握不準，部分指標設定的過于寬泛，與單位職能職責相關度低。二是反映資金使用過程中的過程類指標多，反映資金實際完成情況、質量情況、成本節約情況、效益情況的結果類指標偏少，部分指標直接從項目支出二級績效指標中選取，這類過程指標設置過于具體，不能有效反映資金最終要實現的目標。

（三）指標可操作性有待提高

績效指標是對績效目標的細化和具體化，整體支出績效指標的設置要充分滿足可操作性的原則，要可衡量、易量化、易收集。由于定性指標比較容易設置和收集，定量指標雖然好量化但難以設定，某單位整體支出績效指標表中，定性指標多、定量指標少。而定性指標可衡量性差、支撐數據難以獲得，描述性文字過多，指標可操作性差：

一是“數量指標”和“時效指標”易于設置、量化和收集，而“質量指標”“效益指標”設計時難以定量。如部分質量指標和效益指標的指標值設定為“顯著提高”“明顯提升”等，評價的難度很高。

二是部分定量指標如“標本采樣”具有明顯的季節性和時效性，受外界環境因素影響，指標收集波動大，量化評估存在一定的困難。

三是“經濟效益指標”難設定和衡量。某單位屬于公益性事業單位，承擔著重要的公共衛生服務公益屬性，不直接產生經濟效益，主要產出和效益以社會效益為主，同時間接經濟效益難以量化和評價，且具有滯后性，難以及時準確的衡量。

（四）指標值的設置難度大

績效指標值是衡量單位全部資金的績效目標完成程度的尺度和標準，一般通過行業標準、歷史標準和國際標準等進行確定，標準值的設置難度大：

一是由于標準指標值的界定難度比較大，受外界環境、地區因素、季節因素等影響頗多，行業缺乏統一明確的標準，加大了某單位績效指標值設置難度。

二是為使績效目標更容易實現，某單位部分指標值的確定，設置為比較簡單、容易實現的指標值，導致實際完成值與設置的指標值產生偏差，不能完全體現該單位資金的產出。

（五）指標分解和設置難度大

某單位設置整體支出績效指標時，先通過設置年度總體指標，再按照單位總體規劃將總目標進行分解成若干個一級和二級指標，在實際執行中，指標分解和明細指標的設置存在著困難：

一是在選擇設置明細指標時，需要按照指標的重要程度等對各項指標設置權重系數，按照權重系數選擇最有代表性、合理性的指標。由于該單位職能職責的復雜性，很難用一個標準統一的權重系數來選擇所有指標。

二是由于該單位年度發展規劃和資金量不斷變化，單位還要根據實際情況相應進行調整各指標的權重系數，工作量大。

二、優化績效目標設置的必要性分析

深入分析某單位整體支出績效目標設定出現上述問題的原因，主要是對績效目標認識不清，對各項經費收支與績效目標的關系認識不到位。亟須從優化績效目標設置入手，將績效管理的關口前移，從源頭上加強績效管理。

（一）優化績效目標設置，是單位進行績效管理的重要依據

某單位目前的指標設置不能全面反映某單位履職任務完成情況和經費保障情況，需要根據部門的行業特性，按照“定量為主，定性為輔”“個性為主，共性為輔”“全面可行，突出重點”等原則，優化單位特色的整體支出績效目標設置，設置合理可行的績效指標和指標值，為績效評價和結果應用提供有力的支撐，保障績效監控、績效評價等工作高效開展。

（二）優化績效目標設置，有助于提高單位績效評價的有效性

該單位是典型的科研事業單位，具有行業特殊性和公益性的特征。優化某單位指標設置，進行科學化、精細化績效目標管理，參照共性指標體系，建立個性指標框架，能有效反映某單位多項職能職責的產出、效果，全面客觀衡量某單位行業的特殊性，有助于某單位更加科學使用資金，提高資金使用效益和資源配置效率，優化資金結構。

三、優化績效目標設置的建議

（一）要充分厘清績效目標、指標與評價指標的關系

績效目標是在一定期限內要達到的產出和效果，績效指標對績效目標的細化描述。而績效評價指標是衡量績效目標的實現程度的考核方法和工具，從績效評價的角度對績效指標進行設置，包括投入、過程、產出、效益四個方面。兩者既有聯系又有區別，在實際工作中容易混淆。績效評價的內容之一是績效目標設定，包括目標設定規范性和基礎工作推進度，主要衡量目標設定是否合理可行、績效指標是否客觀量化。

（二）充分梳理單位職能職責和業務領域

由于單位業務職能比較復雜且分散，績效目標設置難度大，需要從梳理單位職能職責與績效目標的關系入手。按照單位“三定方案”，準確定位單位的職能職責，分業務板塊梳理各部門的職能和工作分工，明確業務部門職責與績效目標的關系。譬如某單位資金量大、資金來源復雜，財政撥款收入約占總收入比重的60%，不同渠道的事業收入約占總收入比重的40%左右，包括縱向科研收入和國際合作項目收入等，需要與各部門負責人、項目負責人與分項目負責人的協同互動，梳理總結不同來源項目資金結構、基本經費與單位職能職責的關系。

（三）初步構建整體支出績效指標庫

單位整體支出績效指標庫構建極其復雜，涉及指標庫設計、指標界定、指標篩選、方法確定等多種因素，專業性強、涉及范圍廣、耗時長。績效指標庫應以預算績效為主導，指標設置要充分考慮以下因素：

一是可行性原則。指標要可實現、可操作的，進行充分調研，避免指標出現偏離。

二是全面性和重點性相結合。要全面反映出單位功能和特色，同時要篩選出最能體現單位職能、反映項目的重要性、產出和效益的重點指標。

三是定性指標與定量指標相結合。

四是注重相關資料獲得的難易程度，指標具有易得性、可比性。

（四）確定科學的績效指標值

績效標準是設定績效指標值時的依據或參考標準，是績效指標值需要達到的基本要求。

一是對指標的行業標準、歷史標準、國際標準等各種橫向、縱向指標準進行比對，選擇最合適的評價標準和績效指標值。由于某單位行業的特殊性，建議以行業標準為主，歷史標準和經驗標準為輔。

二是充分借助第三方中介機構和外部專家的力量，參照指標標準科學設置指標值。

三是對難以量化的指標，可通過在表述上縱向對比、與相關部門的橫向對比等方式設置標準值。

（五）構建多層級的整體支出績效指標體系

建立“整體支出績效——工作任務——項目支出和基本支出”的多層級整體支出績效指標體系，將績效目標層層分解，貫穿到工作任務和具體項目中，確保指標體系涵蓋單位所有的職能職責。這種層級分明、重點突出、上下貫通、高度相關的多層級績效目標體系能將績效目標完成情況與單位職能職責、預算資金形成直接對應關系，從單位層面和項目層面完整反映出事業單位績效目標完成情況，有效指導單位預算資金的配置。

一是依據單位的“三定方案”職能、職責要求，結合單位的中期規劃，梳理單位當年的工作計劃、重點工作任務和財政資金支持力度，確定單位要實現的年度總體目標和中期總目標。

二是將年度總體績效目標分解成若干個具體工作任務的績效目標，對應各部門職能職責，包括產出指標和效益指標等，工作任務的設置必須與事業單位職能、職責和任務高度相關。

三是將每項具體工作任務的績效目標進一步分解，匹配到具體項目支出和基本支出。

四是確定具體項目支出和基本支出要實現的績效目標，對總體目標分解細化，提煉出最具代表性、關聯性、可衡量的關鍵性指標，進一步確定出指標、指標值以及各項指標權重系數。

五是各項指標權重系數的設置應該從單位職能職責、發展規劃和年度重點任務等多方面進行全方位的考慮，并且需要不斷調整。

設置權重系數要綜合考慮多重因素：

1.覆蓋范圍要廣。在設定整體支出績效目標時，要涵蓋單位所有資金的產出，因此既要財政性資金的產出績效，也要考慮非財政性資金的產出績效；既要從項目中選擇績效指標，也要設置基本支出的績效指標，要將單位的職能職責、發展規劃、資金分配等各種因素結合起來，綜合考慮。

2.考慮資金量占比與單位職能職責的關系，整體支出績效指標設置不是簡單地將項目支出進行羅列疊加，僅按照項目資金量大小決定指標分配的權重系數，資金量大的項目選取的績效目標多，資金量小的項目選取的績效目標少。在實際預算執行過程中，資金量大的項目不一定是與單位職能職責、整體規劃和年度計劃關聯性最大的項目，例如單位主要工作經費項目，應該是權重系數最高的項目，但其資金量總額占比在單位項目中不一定是最高的。

3.權重系數要不斷調整。由于某單位每年申報執行的項目庫是有財政額度限制的，申報執行的項目僅能反映當年發展規劃的部分重點工作和績效成果，不能全面反映單位的發展規劃，因此設置的權重系數不能一成不變。單位需要按照單位職能職責、發展規劃、項目庫資金量的變化等多重因素來調整當年各項績效指標的權重系數。

4.有效利用大數據和人工智能技術

大數據和人工智能技術在績效管理中的應用可以協調不同部門的需求，提高績效管理的有效性，實現數據共享和動態調整。

一是可充分利用大數據和人工智能技術從歷年行業報告中深挖業務數據，從中篩選績效指標。

二是與現有的預算管理系統有效對接，在預算管理系統中搭建績效管理系統，實現數據資源共享，將績效管理融入預算管理的全過程。

三是由于單位項目資金來源途徑比較多，通過大數據平臺，可將不同途徑資金的預算數據和績效數據信息匯總，便于及時對預算資金的使用過程進行動態監督。

四是根據預算資金執行情況，及時修正調整績效指標和指標值，實現績效指標庫、標準值和指標權重系數的動態調整。

5.加強事前績效評估

2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出“推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估”。

一是在預算編制過程中，將項目評審與事前績效評估結合起來，在項目立項、預算申報環節，充分利用第三方中介機構和專家的力量，結合項目的相關調研論證及歷史數據，對績效目標設置的完整性、科學性、相關性和合理性進行充分論證和修訂。

二是將事前績效評估與整體支出績效指標設置結合起來，加大重點支持項目重要指標的權重系數，及時調整和完善整體支出績效指標體系。

三是在事前績效評估環節對設置的整體支出績效指標目標和指標值進行必要的論證，選擇最優化的配置，體現出資金產出的最大化。

四、結論

開展整體支出績效管理，是推動單位全面預算績效管理進程、實施預算管理改革的關鍵環節。從單位業務實際出發，優化績效目標設置，加強事前績效評估，有效利用大數據和人工智能技術，從而提高整體支出績效評價的有效性，進一步優化提高單位資金的使用效率和效益。目前項目支出績效評價工作已經在全國范圍內全面推進并卓有成效，單位整體支出績效評價工作仍在摸索和探索，財政部僅在部分中央單位內小范圍開展試點工作，未全面鋪展開來。事業單位的整體支出績效評價工作任重而道遠，需要在不斷繼續摸索和探索中前行。

注釋

① 財政部.《預算績效評價共性指標體系框架》[S].財預〔2013〕53號

② 科技部 財政部 人力資源社會保障部.《中央級科研事業單位績效評價暫行辦法》[S].國科發創〔2017〕330號