地方高校退役士兵教育資助政策執行研究

■ 南京曉莊學院教師教育學院 馬雯瑄

“資助”作為國際普遍采用的財政干預手段，在緩解家庭經濟貧困對學生接受高等教育所形成的障礙、保障貧困學生獲得大學就學機會和順利完成學業、促進社會流動方面發揮著重要作用。這一概念被運用到退役士兵安置中，形成了新的模式——退役士兵教育資助模式。教育資助模式是退役士兵安置創新轉型的表現，在地方高校實踐中已運行十年。退役士兵教育資助政策的實質，就是以向退役士兵提供高等教育這種社會認可的方式，幫助退役士兵實現二次專業化，重新融入社會生活。

1 地方高校退役士兵教育資助政策存在執行主體單一、政策認同不充分和目標群體利益表達不暢的現實困境

1.1 政策執行主體單一

退役士兵教育不僅是教育問題，更是社會問題，離不開相關組織的共同參與和資源共享。在退役士兵教育資助模式推進過程中，需要政府、學校、社會組織、退役士兵的協調共治。然而，退役士兵教育資助政策在地方高校執行時，由于缺少政策執行組織與組織間共同參與，尤其是橫向組織間的參與，使得高校成為多角色為一身的單一執行者，限制了退役士兵教育資助工作的展開，造成了高校“憑著責任感空轉”和“基層管理壓力加重”雙重困境。在人力方面，與“多元主體參與”不同的是，高校退役士兵的專業教育執行隊伍構成為高校教師，缺乏了解退役士兵群體的專職教師，尤其是來自社會組織的專業社工人員、來自市場的專業服務人員。管理配置上高校出現事務增多但人力不足的問題，出現人員交叉現象。執行監管方面，相關文件中對自主擇業的退役士兵教育服務方面缺少關注，更缺少對高校為代表的高校這一執行者的管理與考核。

1.2 政策認同不充分

退役士兵教育資助模式的內生邏輯和典型特征，是將國家資助政策逐漸從“不讓一個學生因為家庭經濟困難失學”轉向國家需要、公共需要和社會需要，即要化“經濟資助”為“人力資源開發”，主張使用教育資助政策幫助“軍事人才”實現國家所需“經濟建設人才”的轉化，從而達到推進軍事人力資源政策制度創新的目的。

政策執行中基層執行人員是影響政策執行效力的重要維度之一。由于基層執行人員缺乏對政策賦予的角色使命的認知以及對退役士兵教育資助價值認同不充分，導致相互間溝通與合作不暢，影響教育資助內生動力的培植與成長，形成內卷化困境。基層政策執行者不明晰退役士兵教育資助角色責任等相關信息，究其原因有以下方面:

一是高校內部，即二級學院、職能部門之間對于退役士兵教育的目標達成的定義不統一。各級組織對于退役士兵教育資助政策的認同均含有“改進和創新教育、教學管理方式”“促進身份轉換”兩方面，但兩個概念相當泛化。受此前長期認同不足的影響，短期內在組織之間也存在溝通阻滯、活動配合度較弱的現象。組織和部門之間以及執行人員之間缺少溝通，主要體現在對退役士兵教育資助政策執行目標的認識不一致、主觀上對執行標準以及程序理解有偏差等。各組織間不愿突破固有的思維，在創新教育管理模式時顯得動力不足。

二是有限的理性原則，高校在無明確上級指標的引導下，無法定出最佳的評估方式，需要在具體執行過程中不斷摸索、完善。政策標準不明確造成基層組織間活動配合度較弱。尤其在具體執行退役士兵教育資助政策時，如何構建“促進身份轉換”大目標下的各個有利于大目標轉化的二級目標，例如“專業特長”“學業發展”時，需要各組織乃至基層執行人員間共同尋找契合點。

1.3 目標群體利益表達不暢

研究政策執行效果，不應忽略目標群體的切身體驗性信息，相比其他行為主體，目標群體更能明確體察到政策的效力。退役士兵教育資助并不是打破現有高等教育體系，而是將退役士兵這一特殊目標群體融入現有的教育體制和組織中，并幫助他們利用國家提供的優厚教育資助完成學業。就退役士兵教育資助而言，退役士兵獲得進一步求學的機會，成為資助政策的最直接獲益者，而其行為也將直接影響政策執行的結果，因而退役士兵的“學業發展”成功與否將關系著退役士兵“學歷教育”能否達成。

根據汀托(V.Tinto）“學生整合理論”，經濟資助可以通過降低學費負擔減輕學生焦慮，同時增加學習時間。然而，盡管曾得到學費減免、生活費補償等支持，但退役士兵學生群體高等教育的可負擔性提升度卻十分有限。退役士兵學業發展問題成為制約退役士兵完成高等教育學歷的瓶頸。同時，因受政策執行主體單一和基層人員政策認同不足的影響，目標群體缺少行之有效的利益表達渠道，并未及時反饋求學過程中出現的矛盾現象，進而影響到了政策效力。

2 執行效果的提升之道

多元主體參與，設立聯動培養機制。可以借鑒發達國家的解決方案，一方面，加強部際協同，在框架上加強組織建設，統一規劃設計對退役軍人的教育培訓。例如，在退役軍人事務機構設立教育培訓中心，或教育部下設退役士兵教育指導機構，對接高校開展退役士兵教育指導工作。另一方面，統籌相關資源，大力吸引科研院校、培訓機構、行業企業、社會團體等組織機構，增加其在退役軍人學歷教育中的投入和比重，激發社會及民間的力量；形成由政府主導、非政府組織與民間機構廣泛參與的退役軍人教育培訓體系。例如，引入社會組織的專業服務，同時鼓勵非政府組織參與，學習社會組織的有關退役士兵管理服務的專業知識，提高政策資源的利用，引入“多主體參與、多標準參評”執行績效的退役士兵學歷教育監管機制。

提高基層執行人員的價值認同感。高校基層執行人員對政策認同不足導致執行偏差，偏離了“身份轉化”的需求，影響了高校針對退役士兵的教學管理創新。對退役士兵開展學歷教育并非短期而簡單的活動，因投入與產出周期較長，加之地方高校中對象群體占比不高，更不易被高校基層執行者所重視。

第一，應提高基層人員對政策價值內涵認識，以宣講和教導的多種培訓方法提升基層政策執行者政策認知，使之理解政策的重要性和必要性。

第二，創新高校教學管理現有模式，例如高校機構職能整合，形成退役大學生“身份轉化”支持合力。

第三，對專職教師加強軍隊經驗和政策內容知識培訓，在二級學院專職輔導員設置上優先考慮軍隊經驗、了解退役大學生心理狀態和行為模式的退役軍人擔任等。另外，“經濟、政治和社會環境”也是不容忽視的影響環境因素，它也對執行者偏好產生重要影響。黨的十九大后“尊崇軍人”的政策環境確實為高校退役士兵教育資助政策的執行提供了便利。

暢通利益表達渠道，增加退役士兵學業發展關注。目標群體未及時反饋教育資助過程中出現的不合理現象從而影響了教育資助具備的“學業發展”本質。因此，政策執行過程中應增加對退役士兵“學業發展”影響因素的關注，盡量暢通利益表達渠道。

首先，適當引入非經濟干預手段，如提供心理輔導、開展退役士兵學業援助、搭建生活互助平臺等，達到提升教育公平、增加退役士兵學生學業適應能力的目的。

其次，充分引入獎勵資助，提高資助的充足性，構建多元化資助制度，發揮其對退役士兵學業發展的有效激勵效應。

再次，通過構建目標群體組織——退役士兵協會等組織，發揮目標群體自身的作用，提高其內生動力和利益表達的能力。