法治化營商環境對大學生創新創業的影響研究
——以寧夏為例

劉思穎 寧夏大學新華學院

創新創業是當前我國社會發展和經濟轉型面臨的必然抉擇，自2014年李克強總理提出“雙創”思想以來，我國政府大力推動創新創業建設，對激發社會活力，釋放社會創造力起到了巨大作用。[1]大學生擁有較高的專業水平和綜合素質，對新思想新技術的接受能力強，是社會創新創業的生力軍。但據麥可思發布的《2020年中國大學生就業報告》顯示，2019屆本科畢業生自主創業比例為1.6%，高職畢業生自主創業比例為3.4%，而創業成功率則僅有2%～4%，即便創業環境較好的杭州地區大學生創業成功率也不足5%，而歐美國家大學生創業成功率則在20%左右。[2]大學生自主創業率與成功率低的原因，既與大學生的籌資能力、創業經驗不足有關，也與營商環境不完善有很大的關系，良好的營商環境對提升大學生創業積極性和成功率極為重要，而優化營商環境的關鍵是營商環境法治化。[3]

一、法治化營商環境的內涵及對大學生創新創業的影響

（一）法治化營商環境的內涵

“營商環境”這一概念最初來源于世界銀行的相關研究，是一系列帶有區域特征的因素，包括如政策風險、市場機會、政府監管、自然稟賦、基礎設施、市場準入、政府服務、司法效率等。在早期，在招商引資熱潮下我國營商環境的優化實質上是投資環境的優化，簡單地依靠政策優惠、降低要素成本等方法來吸引外資，但同時缺少配套的法治環境，造成失信違約、吃拿卡要、執法不嚴、司法不公等“重招商輕安商”的現象。法治是現代國家競爭力的核心要素之一，是良好的營商環境的基本特征。法治化營商環境是指一個國家或地區在社會經濟交往中，通過有效的法律制度、嚴格規范的執法、公正嚴明的司法，對市場主體人身、財產權益實行全面、平等的保護，對市場管理行為實施有序的制約，并將社會經濟交往的主要環節納入法治化軌道，形成公平公正的社會經濟交往制度化、系統化、規范化的法治氛圍和社會意識。[4]根據國務院2019年頒發的《優化營商環境條例》，法治化營商環境是從立法、執法、司法各個方面將法治思想、法治行為、法治精神嵌入到營商環境之中，建立起法規體系完善、政府依法行政、司法公正有效、企業守法經營的市場經濟環境。

（二）法治化營商環境對大學生創新創業的影響

對于剛剛走向社會的大學生來說，創業是一種巨大的挑戰，法治化營商環境對大學生創新創業的積極性和成功率都有著巨大影響。其一，從創新創業的特征上來說，大學生創新創業大多是機會型創業，機會型創業是一種主觀性、積極性的創業活動，對營商環境極為敏感，市場準入、行政許可、權益保護、執法規范性、政府收費、政務服務、司法保障，都會影響機會型創業的積極性，法治化營商環境意味著大學生能更容易進入創新創業活動中，創新創業活動也能更好地得到法律保障，從而提高大學生創新創業的積極性。其二，大學生創新創業由于資金、人脈、渠道等諸多資源的匱乏，往往需要得到家庭、親友的支持，營商環境存在的不足，會使父母、親友基于風險最小化而降低對大學生創新創業的支持，甚至給大學生創新創業造成阻力。其三，創新創業本身是一件充滿風險的事情，除了創新創業活動結果不可預測性外，營商環境的好壞也會影響創新創業活動的結果，權益保護不足、多頭監管重復執法、不合理的規定、繁雜的行政許可、復雜的征稅體系等，都會增加大學生創新創業的成本，甚至影響大學生創新創業活動的正常進行，降低大學生創新創業活動的成功率?？梢?，公平正義、廉潔高效、規范有序的法治化營商環境，能有效提高大學生創新創業的積極性和成功率。

二、寧夏法治化營商環境存在的問題

（一）營商法規規章不夠完善

根據《中華人民共和國立法法》，中國特色社會主義法律體系是以憲法為統帥，以法律為主干，以行政法規、地方性法規為重要組成部分的有機統一整體，地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。國家政策是從宏觀層面來指導、推進全國相關工作，而由于區域實際情況的不同，地方還需要根據本行政區的具體情況和實際需要，在國家政策的指引下在具體操作層面制定地方性法規，以對法律、行政法規進行細化和補充，促進地方經濟社會發展。2018年以來，寧夏回族自治區人民政府加大政府規章和行政性規范文件的清理力度，先后宣布廢止、失效、修改了政府規章和行政規范性文件共184件，并在2020年1月國務院頒發實施的《優化營商環境條例》的基礎上，制定實施了《“放管服”改革優化營商環境若干措施》《自治區營商環境評價管理辦法（試行）》等優化營商環境的地方性規范文件，有力地提升了寧夏地區營商環境軟實力。但整體上看，還存在地方法律體系不夠完善，部分規章制度不適應創新創業發展需要，市場主體參與相關立法的程度較低，缺乏民意基礎等問題。

以“非禁即入”為例，雖然有市場準入負面清單制度的實施，但清單之外的一些行業、領域、業務等往往存在隱性壁壘或附加條件、準入限制等情況，如電子金融、游戲開發、動漫制作、區塊鏈技術等新興領域。再如市場準入，在經營資質、資金、從業人員、營業場所、經營范圍等方面存在不合理限制現象，這些不合理的限制造成實質上大學生創新創業壁壘。據統計，寧夏地區大學生創新創業多以教育、零售領域為主，而高科技、信息技術、在線醫療、環保技術等領域則極為稀少，即便教育領域也大多是補習班、培訓班的形式，在線教育非常罕見，根本未發揮大學生身處高科技前沿陣地的優勢。其主要原因，就是由于大學生創新創業在其技術特征、行業領域、資金組成、工作場所等方面的特征，在規章制度不完善的情況下，使得大學生創新創業很容易遭遇準入標準過高、流程過于復雜、業態空白等現象，尤其是一些不合理的限制和隱性壁壘，給大學生創新創業帶來巨大難題。

（二）執法不規范問題依然存在

執法監管是營商環境法治化的關鍵點所在，寧夏地區的營商環境執法監管主要包括“雙隨機一公開”“三項制度”兩大體系，其中“雙隨機一公開”是編制隨機檢查事項清單，制定隨機抽查工作規范，以國家企業信用信息公示系統和寧夏信用信息共享平臺為依托，建立的多部門監管聯席會議制度，實現聯合監管常態化，實現綜合監管和智慧監管?！半p隨機一公開”“三項制度”這兩大體系的優化建設，有力地推進了寧夏地區行政執法的公正、公開、規范化水平。不過在實際調查中發現，市場準入相關政策措施落實不全面，還未真正落實非禁即入的法治理念，尤其在市政、醫療等領域市場準入還存在另設清單現象；政府采購人為設置門檻導致市場競爭不公平，政府扶持政策不能完全公平公開獲取等。

同時，在大學生創新創業實踐中，經常由于其業務組成、技術特征等，出現重復檢查、多頭監管等現象，同時還可能遭遇“一刀切”式執法。在自治區政協組織的營商環境調研結果中顯示，有40%的企業存在被多頭檢查、重復檢查、選擇性執法問題，有24.38%的企業反映行政執法中收費、處罰存在隨意性，同時由于機構整合后執法人員崗位變動，不少執法要員甚至甚至出現行政執法互相矛盾、執法不熟練、一問三不知的情況。

（三）司法人員短缺專業能力還需提升

司法保障是營商環境法治化的支撐，有效的司法保障才能使市場主體權益得到有效的保護。寧夏回族自治區高院先后制定出臺了《關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的實施意見》《依法妥善處理歷史形成的產權案件工作實施意見》《關于涉產權錯案冤案甄別糾正工作實施意見》等，用以規范全區司法工作，不斷激發市場經濟主體活力，營造良好的司法環境，為企業發展提供司法便利。總體上，近幾年寧夏地區司法改革取得了較大成果，尤其在審理機制、知識產權保護、維權便利度、公共法律服務等方面有了極大的改善。但在自治區司法廳和高級人民法院的報告中可以看出，在基層司法實踐中，還存在新型審判權運行機制不完善、審判團隊配置不達標、案多人少、法官司法能力不足等問題。例如在新型審判權運行機制上，還存在同案不同判現象，錯案認定標準和追責范圍不夠合理。在審判團隊上，員額法官、法官助理、書記員配備不足，尤其是法官助理、書記員嚴重短缺，司法援助能力更有所不足，無法滿足大學生創新創業的司法需求。

分析大學生創新創業易涉及的司法問題，主要來自于資金籌集、辦公場所、行政審批、交易行為、合同糾紛、知識產權、稅務規定等方面，這些問題都需要良好的司法保障來解決。大學生社會經驗較少，創新創業過程中極易產生法律問題，一方面需要公共法律服務來提供幫助，例如稅務規定、行政審批等方面的法律支持，另一方面需要更有針對性的知識產權保護、維權、審理措施。例如合同中的法律問題，很多大學生在創新創業時由于經驗不足，再加上自身資金問題無法聘請律師協助，在合同擬定簽發時留下漏洞，出現合同糾紛后無法保護自己的權益而造成不必要損失，政府應當給予一定的法律幫助服務。當前，在支持大學生創新創業方面的法律，主要體現在《中小企業法》《勞動法》等一些法律規定中，但缺少針對大學生創新創業的專業性的法律，因此在大學生創新創業中涉及的一些法律問題往往出現無例可循現象，糾紛解決渠道單一狹窄，產權保護力度不足，失信問題頻發，信息被盜用得不到保護，一定程度上阻礙大學生創新創業。

三、寧夏法治化營商環境建設策略

（一）全面調研健全完善營商法規規章

法規規章是營商環境法治化的基礎，結合寧夏地區實際情況，部分規章制度還不適應新時期創新創業發展的需要。當前，一方面應當對規范性文件進行全面的審查清理，特別是一些不適應新時期經濟特色的規范性文件，以免在社會發展的新勢態下，對社會居民的創新創業實踐造成阻礙。另一方面，應當提升社會力量參與相關立法的覆蓋面，在制定涉及企業的規范性文件時不能閉門造車，而應當充分征求社會企業的意見建議，兼顧不同企業需求和行業特點，維護公平公正的市場環境。尤其在一些新興領域，政府部門遠不如行業企業所了解，所制定出來的規范性文件很可能與市場環境相脫節，造成阻礙市場良性發展的現象。此外，針對大學生創新創業所面臨的法律問題，應當根據大學生創新創業的特點，建立一套具有針對大學生創新創業的政策制度體系，用以確保涉及大學生創新創業的法律問題能有更詳細準確的規范和約束。

（二）規范行政執法行為，提升社會監督力度

行政執法行為不規范，主要表現在多頭執法、重復執法、濫用自由裁量權、過度執法、執法標準不統一等方面。目前寧夏基層執法隊伍力量較為薄弱，缺少綜合執法人員、專業領域執法人員，雖然采用了“雙隨機一公開”機制和“三項制度”，但整體執法水平還有待提升。深圳市的行政執法行為規范措施就很值得借鑒。其一，提高行政檢查門檻，年初由各部門提報執法檢查計劃，減少重復執法、過多檢查、無謂檢查的現象，避免給企業正常生產經營帶來不良影響。其二，明確執法責任，合理劃分各部門的權責并設立清單，明確責任邊界，規范行政裁量范圍、種類，形成基本制度，避免多頭監管的現象。除了規范行政執法行為，避免多頭執法、重復執法、過度執法等現象外，還要提升社會監督力度，通過社會監督來進一步保障公平公正。一方面，要建立起暢通的社會監督反饋渠道，使行政權力能得到有效的監督反饋。另一方面，要嚴格查處權力濫用行為，使權力能受到社會監督的約束，保障企業合法經營，保障企業能公平競爭。

（三）強化司法隊伍建設，提升司法保障能力

在企業生產經營過程中，會涉及復雜多樣的法律問題，大學生創新創業實踐中尤為復雜。一方面，要充分保障企業生產要素，如融資所涉及的評估、征信、擔保方面的規章制度，土地利用中的出讓制度、規劃制度，園區扶持制度等。另一方面，要確保各類主體享有公平的、合法的司法保護，嚴格落實司法政策，強化企業產權保護力度，加大對制假售假、侵犯知識產權、金融詐騙等的打擊力度，加快專利審查、商標注冊辦理時限，加快企業維權處理速度。此外，還應當提高公共法律服務能力，建設和完善互聯網公共法律服務平臺，整合優化公共法律服務資源，幫助企業有效識別規避風險。例如針對企業生產經營，尤其是大學生創新創業的特征，建立法治體檢系統，通過法治體檢系統來對企業的生產經營、合同制訂、稅務規范、勞動爭議、資金籌措、行政許可等進行解讀，幫助企業分析潛在的法律風險問題。