中小學課后服務：政策分析及科學循證

孫百才，紀 元

2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(以下簡稱《意見》)，強調了課后服務在中小學生減負提質過程中的必要性和戰略地位。開展中小學生課后服務，是促進學生健康成長、幫助家長解決按時接送學生困難的重要舉措，是進一步增強教育服務能力、使人民群眾具有更多獲得感和幸福感的民生工程。[1]伴隨著“雙減”政策的推進與課后服務的深入，研究者有必要整體把握課后服務的發展歷程、研究現狀及其走向，為中小學校課后服務的順利開展提供必要的理論支持。

一、我國中小學課后服務政策發展歷程

梳理相關文件政策和結合教育改革實際，新中國成立以來，我國中小學課后服務發展過程可分為起步探索階段、逐步推進階段、規范發展階段、深入推進階段。

(一)起步探索階段：以服務性為主

早在1955年，教育部就頒布了《關于小學課外活動的規定》，明確學校是學生課外活動的主要場所，教師則是相關活動的重要指導者，可視為我國早期的探索。但本質意義上的課后服務，起步于20世紀90年代。彼時，在教育領域內外正醞釀著兩股主要潮流：減負與城市化。一方面，教育界的“減負”呼聲在90年代達到了高潮，1993年國家教委頒布《關于減輕義務教育階段學生過重課業負擔、全面提高教育質量的指示》，指出要切實解決好中小學生課業負擔過重的問題，全面推進素質教育。另一方面，90年代的中國經歷了社會轉型與經濟體制改革，城市化進程逐漸改變著原有的家庭結構，越來越多的家庭開始呈現出家庭結構小型化的共同特征，衍生出單親家庭、祖孫家庭等弱勢家庭，中小學生的接送、看護、監管問題凸顯。因此，這一階段的課后服務是以服務性原則為主導，以看護為主要形式。例如，黑龍江省在90年代末的課后服務就是中小學生可以自愿申請參加學校辦的課后看護班，課后看護的費用由家長繳納，并接受政府部門的督導檢查。但90年代至21世紀初的城市化進程尚未加速，課后服務的這種服務性需求更多的是源自城鎮中小學，相應的制度尚未建立，課后服務處于摸索階段。

(二)逐步推進階段：滿足教育性需求

2009年4月，《教育部關于當前加強中小學管理規范辦學行為的指導意見》出臺，對中小學生在校學習時間、在校活動內容、休息時間以及家庭作業等方面作出科學安排和嚴格規定，旨在減輕學生的學習負擔。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》發布，明確指出減輕學生課業負擔是全社會的共同責任，政府、學校、家庭、社會需共同努力，標本兼治，綜合治理。[2]這一階段的課后服務也被稱為“課外活動”“課后托管”“課業輔導”等，其實并非現代意義上的課后服務，而是其某種形式或某一側面。但這一階段的一個顯著特點是校外培訓機構的崛起，據統計，2010年整個中國教育培訓市場總值約為7,600億元。2012年，我國民辦培訓機構(不計校數)達到20,155所，2016年課外輔導市場“吸金”超8,000億元。我國中小學生學校減負、校外增負的現象頻現，課后服務活動受此影響，不再僅僅滿足于看護服務，而是轉向“教育性”，但這種“教育”是應試教育的“教育”，是一種“片追”的表現。

(三)規范發展階段：兼顧服務性與教育性

2017年，教育部辦公廳發布《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，首次從制度層面對課后服務作出明確的規范要求。2018年初，教育部辦公廳等四部門印發《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，對校外培訓機構的應試教育、超前教育等功利主義傾向開展全面整治，為素質教育和全面發展的教育筑基。強調學校辦學的主體地位，各地在開展課后服務的同時，應以學校為中心，將學校作為課后服務的“主陣地”。2019年 5月，發布《教育部辦公廳關于開展校外培訓機構專項治理“回頭看”活動的通知》。三年之間，多項政策密集出臺，對校外培訓的治理力度加大，學生校外學習負擔減少，課后服務走向制度化、規范化軌道，在發展原則上體現為服務性與教育性兼顧，在服務模式上，呈現出多元化趨勢。如上海世博家園社區開發“快樂三點半”項目，實現家校與社區的融合；2017年青島市創新“學校家委會主導、學校參與配合”的服務模式；2018年廣東省鼓勵學校與第三方機構的合作，邁出了校內課后托管服務模式探索的新步伐。

(四)深入推進階段：注重個性化發展

隨著課后服務政策的不斷推進，在校托管教育已經從“重看護”轉變到“重輔導”，進而轉變到“重教育”的新階段——不但要解決孩子的照看問題，同時還需要有效利用學生課后時間發展有質量的教育。[3]2020年10月，黨的十九屆五中全會的召開宣告著我國進入高質量教育階段。2021年7月發布《意見》，要求“提升學校課后服務水平，滿足學生多樣化需求”，強調“提升課后服務質量”。“雙減”政策進一步加強課后服務在減負提質中的重要地位，提高課后服務質量成為落實“雙減” 工作的必要舉措。面向高質量教育階段的課后服務，不僅追求服務的高質量，而且更加關注教育的高質量，也就是課后服務的“教育性”，發揮課后服務在學生全面發展過程中的助力作用。在深入推進課后服務階段，國家采取一系列配套措施，例如頒布《義務教育質量評價指南》《中華人民共和國家庭教育促進法》等法律法規，建立課后服務評估機制等；學校在政策執行中的靈活性增加，社會多元主體參與學校的課后服務，課后服務的實施氛圍得以改善；教師的賦權增能被普遍認同，教師在課后服務中的作為受到關注。從全國范圍來看，課后服務政策在廣大農村地區逐步推進，正在走向全覆蓋、高質量的新征程。

二、我國中小學課后服務政策發展特點

從我國課后服務的發展演進歷史可以看出，我國中小學課后服務的地位、目標、內容、主體發生了不同程度的變化。黨和國家根據不同時期教育與社會變革的需要，不斷調整、改善課后服務政策，而地方政府與學校的積極回應，又不斷推動課后服務政策有效落實。總體來看，我國中小學課后服務的發展歷史呈現出以下特點。

(一)課后服務的地位日益凸顯

課后服務的地位伴隨著人們日益增長的對高質量教育的需求以及國家教育治理體系與能力現代化的完善而不斷提升。在探索與推進階段，課后服務不過是配合學校減負或家庭接送的一種權宜之計。“課后活動”這一概念在一定程度上是當前“減負政策”的派生物。[4]然而，隨著課后服務進入規范發展階段，其不再僅僅局限于減負本身，而是開始指向學生的素質培育與全面發展，成為與應試教育等功利化教育相抗衡的主陣地。《意見》將“課后服務”置于校外培訓治理之前，充分肯定課后服務的作用與地位。“不得利用課后服務時間講新課”，是從“法”的角度引導課后服務健康發展，將課堂育人與課后服務育人統一起來，構成學生全面發展的“一體兩翼”。如果說《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》的頒布，確立了課后服務在減負過程中的重要地位，那么“雙減”政策則進一步強化了其不可或缺性，課后服務成為高質量教育、學校減負提質、教師賦權增能的重要載體。

(二)課后服務的目標指向學生全面發展

1955 年教育部印發了《關于減輕中小學學生過重負擔的指示》，不僅正式提出了“課業負擔”概念，而且還提出了一系列全面且操作性強的措施，以減輕課業負擔。20世紀90年代之后，減負工作逐漸和素質教育落實相關聯，強調減負是發展學生素質的重要方式。課后服務也從單純的課后看護，走向課業輔導或課外活動。步入21世紀以來，中小學生減負開始由課內走向課外，強調提升學生綜合素質，課后服務的教育性屬性增強。2017 年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于深化教育體制機制改革的意見》，再次強調減輕學生過重課外負擔，建立健全課后服務制度，規范校外教育培訓機構，減負已經不僅僅指減輕學生課業壓力，更強調對激烈內卷化的學習環境進行改善和緩解，以達到促進中小學生全面發展的目的。“雙減”政策是促進學生五育并舉、全面發展的重大舉措，鼓勵和支持義務教育學校舉辦各種形式的課后育人活動，能夠滿足學生的個性化發展需求，遵循了學生的身心發展規律，有助于激發學生的想象力和創造力。

(三)課后服務的內容走向多樣化

20世紀90年代的課后服務內容主要是接送、看護、監管，以應對城市化與學校減負帶來的“三點半難題”。21世紀的最初10年，由于校外培訓市場對學校教育的侵襲日益嚴重，課后服務或因不能滿足家長學生要求而走向沉寂，或因迎合大眾需求而走向功利化。課后服務的內容及功能出現窄化，不能充分發揮其在學校教育中的減負提質作用。2017年教育部出臺關于課后服務的相關政策，明確了課后服務不再局限于作業輔導、閱讀等，文體藝術、科普活動、拓展訓練、電影游戲等促進學生個性化發展活動，都可納入課后服務的范圍。

“雙減”政策再次強調內容的多樣化，號召中小學校充分利用國家和地方優質教育網絡平臺，向學生提供高質量教育教學資源和各學段各學科的學習資源，基本形成了校內校外相結合、線上線下相結合的發展格局。而隨著學校課后服務自主性的加強，為克服課堂教學和班級授課制的局限，學校教師可自行設計課后服務課程，[5]課后服務內容將走向定制化。

(四)課后服務的主體呈現多元化

20世紀90年代課后服務的責任主體主要為學校和教師，強調教師對學生的監督、管理與看護，但往往忽視了社會和家長在課后服務中扮演的關鍵角色。課后服務雖被定義在“課后”，卻依然被限定在學校范圍和教師的責任范疇，家庭、家長、社區等都被排除在課后服務的規則之外。[6]2000年教育部印發《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》強調降低課內學習難度，減少作業時間，改善學生評價方式，促進“素質教育”的落實。在學習難度降低的情況下，大量形形色色的培訓機構占據著學生的課余生活，家長對課后服務的教育性需求激增。2018年，習近平總書記在全國教育大會上明確提出，“辦好教育事業，家庭、學校、政府、社會都有責任”。家長、社會人士、第三方機構在課后服務中的作用逐漸增強，與教師形成合力，共同助力學生健康成長。“雙減”進一步指出，課后服務“可聘請退休教師、具備資質的社會專業人員或志愿者”，“充分利用社會資源”，以實現課后服務參與人員的多元化。

三、我國中小學課后服務的研究現狀分析

“雙減”政策對課后服務工作的規范與調整，很大程度上影響著人們對課后服務改革的思考和建構。基于對我國課后服務的發展歷程和發展特點的認識，分析課后服務的研究現狀，有助于把握課后服務的研究走向，更好地為課后服務實踐服務。

(一)課后服務內涵的研究不斷豐富

對于課后服務的內涵界定，目前尚未給出明確的定義。一般認為，課后服務是中小學校教育教學的延伸，是課后作業輔導、文體活動、科普游戲、興趣培養和學生托管等內容的統稱。課后服務有兩種類型：“一是政府主導提供的課后服務，又稱課后延時服務；二是校外培訓機構提供的課后服務，又稱校外培訓服務”[7]。有研究者對課后延時服務進行研究，指出課后服務是在正常教學活動結束后，以學校為主體，利用學校資源為有需求的學生提供延時服務，其目的是解決放學后部分學生無人照管、接送難的問題。[8]由此可見，課后服務是一項解決中小學生放學后無人接送問題、以學校為主體開展的旨在促進學生個性化發展的服務活動。對其理解包含三層含義：一是托管服務，二是培養學生個性化服務，三是對接國家政策和滿足社會需求服務。

(二)課后服務研究的必要性彰顯

對于中小學課后服務實施必要性的研究，有研究者認為“中小學課后服務系列政策出臺的直接目的是為解決下午放學后，中小學生尤其是小學生家長無法按時接管孩子的現實問題”[9]。有研究者認為“中小學課后服務能有效促進義務教育均衡發展，滿足不同學生發展需求；調動了教師的積極性，有利于更好發揮自身教育潛能，是在家長、學校、教育主管部門等各方千呼萬喚之下產生的結果”[10]。這說明中小學課后服務對解決中小學生放學后無人看管問題提供了一個現實可行的方案，也一定程度上促進了校外培訓市場的發展空間。還有學者認為課后服務在促進教育公平方面起了一定的積極作用。有研究發現，“中小學課后服務讓原本因為不同經濟條件導致的成績差異向相反的方向發生變化，縮小了不同社會經濟地位家庭學生在教育結果上存在的不平等，課后服務基本保障了教育的結果公平”[11]。以上充分說明在我國廣泛開展中小學課后服務是大勢所趨，是社會各方共同的期盼。

(三)課后服務的保障制度研究趨于深化

2017 年，《教育部辦公廳關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》發布，首次從制度層面對課后服務作出明確規范要求。 2021年7月發布的《意見》明確提出規范課外培訓同時大力開展校內課后服務的“雙減”政策，由政府主導，多方聯動共同保障課后服務有效落實。與國內相比，國外在課后服務方面也有可資借鑒的經驗。20世紀80年代，各國紛紛制定法案來保障課后服務的實施，將其納入教育發展體系中。美國“學齡兒童社區托管法”(SACCCA)法案規定州教育部門負責兒童在校課后服務的時間地點的安排、資金的運營、具體的實施策略等，隨后各州紛紛建立課后服務制度。總的來說，美國雖然建立起完善的中小學課后服務監管機制，但其在教育資源數量上存在不足，教育成本偏高，教育機會不均等，課后保障措施仍不健全。[12]日本自20世紀90年代末相繼制定若干法律來保障課后的服務作為一項社會事業福利活動。加拿大政府在20世紀初為監督課后托管服務的創建、運行等制定了嚴格的法律，將課后服務作為一項福利性事業。可見，對課后服務保障制度的研究，不再限于國內，已著眼于國際經驗的借鑒，在一定程度上，促進了研究的深化。

(四)課后服務的效果評價研究尚需完善

中小學課后服務實施以來，對于課后服務效果評估的研究還不夠充分。關于社會各界對于政策的滿意度及其影響因素方面，有研究者通過對東中西部6省(區)32個縣(區)的調查發現，“學生對課后服務滿意度處于中等偏上水平，學生個體因素如是否獨生子女、年級、健康水平能顯著影響其滿意度，學生家庭經濟狀況、父親及自我教育期望、學校質量均能顯著正向影響其滿意度”[13]。有研究者從服務保障、服務執行、服務成效三個方面設計了針對初中課后服務的評價指標體系，旨在為學校自評或第三方對課后服務工作進行考評提供參考依據。[14]有研究者認為可由課后服務領導小組做好宏觀指導、統籌協調、綜合管理、考核評價，同時，學校管理層面應建立課后服務科學評價標準與獎懲機制，并且邀請家委會代表等社會各界人士廣泛參與，使評價更加科學化，多元化。[15]由此看來，對課后服務的效果評估及其指標體系建構的研究取得了一定進展，但尚處在初步探索階段，尚未有成熟的指標體系來對課后服務的效果進行科學的評價，對課后服務質量評價的完善將是今后重點研究方向之一。

四、我國中小學課后服務的研究走向

結合我國中小學課后服務的發展歷程、發展特點以及課后服務研究現狀，“雙減”政策下課后服務研究將出現新的走向。

(一)經驗研究走向效果評估研究

以往有關課后服務的研究多集中于國外中小學課后服務的典型做法，通過梳理代表性國家如日本、加拿大、美國等開展課后服務的典型經驗和課后服務的主要做法，從域外視角探究課后服務的理論與實踐經驗，為我國中小學校如何開展課后服務提供借鑒。通過對“雙減”政策相關文件的分析，以落實立德樹人根本任務、培養學生全面發展為出發點，對中小學校課后服務效果評估的基本問題進行分析，將是今后研究的走向。雖然根據文獻梳理發現，目前關于“雙減”背景下的中小學課后服務效果評估的研究并不多，但這恰恰為今后研究提供了較大的空間。可依托CIPP模型開展課后服務效果評估，結合調查問卷收集的數據，采用定量分析的方法，并針對現有實施情況，結合CIPP模型的背景、輸入、過程、結果指標環節，分別構建二級、三級指標，結合質性訪談來探討中小學課后服務存在的問題， 對其實施效果進行評估，為實時調整課后服務具體舉措提供依據。

(二)對策研究走向制度規劃研究

中小學課后服務要解決的問題便是學生課業負擔壓力過大、家長接送難的問題。針對這兩大難題，研究者結合調查數據進行分析、評價，從中找出存在的問題并給出相應合理的提升建議，為中小學課后服務的常態化實施提供幫助。這種對策研究在我國減負的發展歷程中起到了一定的推進作用，在今后也將占據不可替代的地位。隨著“雙減”政策的持續推進，結合我國減負政策的發展特點與當前課后服務的現實訴求，對課后服務的研究不能僅限于微觀對策方面，要向相對中觀制度規劃方面發力。“雙減”政策是黨中央站在人民至上的立場上作出的重要決策部署。減負責任主體呈現出多方協同特性，逐漸構建起家、校、社聯動共同體。《意見》中明確了政府各部門責任，即做好統籌協調、監督工作，同時完善家、校、社協同育人機制，政府主導建立家庭教育指導中心等。但是，如何有效推動和主導減負體系的構建問題？如何科學克服各種可能的阻力，以及未來將如何去維護相應的改革實踐？這些問題，需要從制度規劃的角度來予以回應，這就客觀上要求課后服務的要求走向發生改變。

(三)賦能研究走向教師增能研究

教師是課后服務的重要實施者與承擔者，既要指導學生科學、合理、高效地完成課外作業，又要組織學生開展課外興趣活動，所以這就要求教師個人“能量”增強，從“賦能”到“增能”，從被動參與轉向積極主動投入，并能很好地完成課后服務工作。與此相適應，對教師“增能”的研究將是未來一段時間的重點關注領域。“在松綁賦權學校，給教師創造良好的課后服務環境的基礎上，通過培訓研修、主題教研、大中小學校合作等方式，增強教師學習力和發展力，這是教師專心投入課后服務工作的內在要求”[16]。這需要研究者結合課后服務的具體現狀和存在的問題，給出有效的培訓和研修方案。“雙減”政策下，課后服務將課堂作為減負的主陣地，學生在學習中遇到的問題由教師在課堂上留出時間講解，每堂課由教學與練習鞏固組成，教師充分了解學生課堂的吸收效率，及時對學生進行針對性輔導。為克服課堂教學和班級授課制的局限，學校教師可自行設計課后服務課程。[17]中小學教育工作者由于長期扎根一線教育教學,具有獨特的教育科研優勢，[18]他們通過開展教育科研活動，從課堂教學目標設計、內容選擇、教學實施到課堂評價，都需要展開較為系統和深入的探索，以此來適應新的變化。

(四)學習質量研究走向五育并舉研究

在實施減負的過程中，家長對孩子的教育焦慮依然不同程度存在，如孩子的學習質量該如何保障，更少的作業量能否讓孩子掌握學科知識等。以往的研究也多集中于學習質量保障研究，專注于學生的作業數量減少，縮短教學時長的同時，保證教學效果和學習成績。這種過分強調智育而忽視其他方面的觀念，會導致學生發展的失衡或偏廢，不利于學生的全面和健康發展。“雙減”政策下的學校課后服務正是針對學生發展中的失衡問題，通過多樣育人活動的開展，整體推進五育，創造學生“五育并舉”發展的良好條件和空間。“五育并舉”是指學校應把德育、智育、體育、美育、勞動教育這五種教育成分同時舉起、不分先后。[19]一般來說，學生在學校教育中各個方面都應該得到一定的發展。[20]課后服務在實施過程中，學校如何充分利用場地、設施、人員等方面的優勢，在放學后為學生提供豐富的個性化的服務？學校如何根據自身實際情況開設興趣社團？課后服務形式的多樣化為學生發展搭建了更為廣闊的平臺，有利于促進學生德、智、體、美、勞全面發展，那么課后服務形式的多樣化，如何有效實現？這些問題，亟須專業研究者和廣大一線教師進行深入研究。